全面深化農村改革 激發農村發展新活力

　　趙陽，中央農村工作領導小組辦公室一局副局長（正局級）、研究員，香港科技大學社會科學博士，博士生導師。長期從事“三農”問題研究，連續參加了2004年以來12個中央一號文件的起草工作。兼任清華大學中國農村研究院學術委員會副秘書長，中國農業大學中國農村政策研究中心副秘書長，中國農業大學、中國人民大學等校兼職教授。

　　黨的十八屆三中全會以來，中央出台了一系列涉及農村改革的指導意見和試點方案，全面深化農村改革正在穩步推進。當前，我國經濟發展進入新常態，農業農村發展面臨十分復雜的新情況，需要應對前所未有的新挑戰。跟以前遇到的問題相比，農業農村發展遇到的新挑戰更加嚴峻、更加復雜，許多體制機制因素交織在一起，既互為因果、相互制約，又相互疊加、放大效應。適應經濟發展新常態、破解“三農”發展難題，根本出路在改革。2015年的中央一號文件，圍繞增添農村發展活力，對全面深化農村改革作出了進一步部署。

　　以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村改革最大的制度成果，具有很強的包容性、開放性和生命力。2015年中央一號文件強調，要堅持和完善農村基本經營制度，堅持農民家庭經營主體地位，加快構建新型農業經營體系。一是要引導土地經營權規范有序流轉，創新土地流轉和規范經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，提高農民組織化程度。這既是破解“誰來種地”難題的現實選擇，也是推進中國特色農業現代化的必然要求。二是要積極培育專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、產業化龍頭企業等新型經營主體，鼓勵發展規模適度的農戶家庭農場，引導農民專業合作社拓寬服務領域，引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業。截至2014年11月底，全國已有家庭農場87.7萬家、農民合作社126.7萬家、龍頭企業12萬多家。發展農業適度規模經營要因地制宜、穩妥推進，既要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，又要符合農業科技進步和生產手段改進的要求。現階段，對土地經營規模相當於當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當於當地二三產業務工收入的，應當給予重點扶持。必須防止脫離實際、違背農民意願，片面追求超大規模經營的傾向。引導土地經營權有序流轉，既要從當地農業勞動力轉移的實際狀況出發，更要尊重農民的意願，不能搞“大躍進”，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，不得硬性下指標、強制推動。必須切實保護農戶承包土地的合法權利，經營權是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有，要讓農民成為土地適度規模經營的積極參與者和真正受益者。三是要鼓勵工商企業發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務。對工商資本租賃農戶承包地，要有嚴格的准入門檻和監管辦法，加強管理，避免撂荒、“跑路”和損害農民利益等問題，嚴禁擅自改變土地的農業用途搞“非農化”。四是要完善農業服務體系，幫助農民降成本、控風險。要抓好農業生產全程社會化服務機制創新試點工作，按照“覆蓋全程、綜合配套、便捷高效”的要求，加快構建主體多元化、服務專業化、運行市場化的新型社會化服務體系，為農民提供低成本、便利化、全方位的服務。

　　農村土地制度作為一項基礎性制度安排，事關農業發展、農民增收和農村穩定大局。2015年中央一號文件強調，必須在確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，按照中央統一部署，審慎穩妥推進農村土地制度改革。當前，在土地征收制度、農村集體經營性建設用地制度、農村宅基地制度等方面都面臨許多新的挑戰，農村土地制度領域出現了一些繞不開、躲不過的新矛盾和新問題。目前，中央關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的指導意見已經出台。這“三塊地”的改革，涉及重要法律的調整，涉及重大利益的調整，涉及農村重要制度的完善，牽一發而動全身。一是穩妥推進“三塊地”試點必須嚴格實行土地用途管制制度，嚴守土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，切實尊重農民意願、充分反映農民利益訴求，使改革成果惠及廣大農民。二是穩妥推進“三塊地”試點還必須注意改革的系統性和完整性，注意與戶籍制度、財稅制度、農村金融、社會保障等相關領域的緊密銜接，協調推進、形成合力。三是開展農村土地征收制度改革試點，要嚴格界定公共利益用地范圍、縮小土地征收范圍，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。四是農村集體經營性建設用地入市改革試點，要完善農村集體建設用地產權制度，加快農村集體建設用地使用權確權登記頒証，賦予符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，建立健全市場交易規則和服務監管機制，探索建立農村集體建設用地公開交易的平台和制度。五是宅基地制度改革試點，要依法保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制。2015年中央一號文件特別強調，這三項改革試點必須分類實施。要嚴格限定在經過批准的試點縣（市）進行，確保封閉運行、風險可控，邊試點、邊總結、邊完善，形成可復制、可推廣的改革成果，非試點地區不能盲目攀比、擅自行動。推進農村土地制度改革必須步子穩、落地實，力求步步為營、穩中有進。

　　農村金融是支持服務“三農”發展的重要力量，2014 年末，全國農村貸款余額為19.44 萬億元，同比增長12.4%﹔農戶貸款余額5.36 萬億元，同比增長19%﹔農業貸款余額3.4 萬億元，同比增長9.7%。近年來，多種形式的新型農業經營主體快速發展，對金融業務需求十分迫切。但由於多方面原因，多數新型經營主體仍面臨融資難、融資貴的問題，制約了其進一步發展。此外，普通農戶信貸需求長期得不到滿足的問題依然非常突出。總體上看，農村金融仍是整個金融體系中最為薄弱的環節，不能適應加快農業現代化建設的發展需求。推進農村金融體制改革，鼓勵和支持金融機構拓寬融資渠道，創新融資方式，提供多種多樣的金融產品，引導農村金融機構優化資源配置、完善服務功能，是提升農村金融服務能力和水平的重要方面和制度保障。2015年中央一號文件指出，要主動適應農村實際、農業特點、農民要求，不斷深化農村金融改革創新。要綜合運用財政稅收、貨幣信貸、金融監管等政策措施，推動金融資源繼續向“三農”傾斜，確保農業信貸總量持續增加、涉農貸款比例不降低。近日，有關部門明確延續金融企業涉農貸款損失准備金稅前扣除政策，將為金融機構開展“三農”業務提供穩定的稅收政策預期，有效緩解“三農”融資困難。要繼續對農村金融機構執行較低的准備金率，增強農村金融機構資金實力﹔繼續加大信貸政策支持再貸款、再貼現支持力度，引導農村金融機構擴大對“三農”投放。為了豐富農村金融供給主體，有效滿足農村金融需求，文件針對各類金融機構的運營機制、經營模式、覆蓋范圍等特點，提出了發揮金融機構各自比較優勢、強化“三農”服務的具體指導意見，鼓勵商業性金融創新“三農”金融服務，支持政策性金融加大“三農”信貸投放力度，積極探索新型農村合作金融發展有效途徑，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點。強化農村普惠金融，優化縣域金融機構網點布局，推動農村基礎金融服務全覆蓋。按照農村集體土地所有權、承包權、經營權三權分置的要求，做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作。創新是現代金融服務業發展的動力和源泉，2015年中央一號文件鼓勵金融機構創新農村金融產品和服務方式，拓寬服務領域，為農村金融需求主體提供更便利、更高效的金融服務，包括發展政府支持的“三農”融資擔保和再擔保機構，支持銀行業金融機構發行“三農”專項金融債，鼓勵符合條件的涉農企業發行債券，支持開展大型農機具融資租賃試點，鼓勵完善對新型農業經營主體的金融服務。

　　全面深化農村改革，要創新和完善鄉村治理機制。要探索符合各地實際的村民自治有效實現形式，在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點。當前要進一步規范村“兩委”職責和村務決策管理程序，完善村務監督委員會的制度設計，健全村民對村務實現有效監督的機制，確保監督務實管用。

　　2015年中央一號文件還提出，要推進農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制。要深化水利和林業改革，積極探索多種形式的水權流轉方式，促進水資源的集約節約利用﹔推進農業水價綜合改革，建立農業用水精准補貼制度和節水激勵機制，建立健全最嚴格的林地、濕地保護制度，加快推進國有林場、國有林區和集體林權制度等各項改革，全面激發林業發展活力。此外，中央一號文件強調，要全面深化供銷合作社綜合改革，抓緊制定供銷合作社條例，把供銷合作社打造成全國性為“三農”提供綜合服務的骨干力量。加快研究出台推進農墾改革發展的政策措施，深化農場企業化、墾區集團化、股權多元化改革，創新行業指導管理體制、企業市場化經營體制、農場經營管理體制。

　　2015年中央一號文件強調，全面深化農村改革，要按照中央總體部署，完善頂層設計，抓好試點經驗，不斷總結深化，加強督查落實，確保改有所進、改有所成，進一步激化農村經濟社會發展活力。

　　（王賓系國務院發展研究中心農村部第四研究室主任，經濟學博士，副研究員。現借調中央農村工作領導小組辦公室工作）