張正河：縣城發展的困境與出路

　　在我國，縣級行政單位有縣級市、市轄區、縣及自治縣、旗等。縣城指行政區劃體系中級別為縣的城鎮，主要指縣政府所在地，即城關鎮區。盡管我國縣城數量多、基數大，是地區經濟、政治、文化中心，然而近年來，我國縣城經濟社會的發展情況並不樂觀。縣城具備一般城鎮發展的基礎，但大多數縣城經濟不發達、缺乏活力，在集聚人氣方面缺乏吸引力，導致多數縣城規模過小，資源使用方面沒有形成集聚效應和規模經濟。有研究指出，阻礙我國縣城發展的一個重要因素是其規模偏小、密度偏低，人口壓力和負擔較小，城市集聚效應的發揮程度不夠。因此，促進未來我國縣城發展的一個重要方向就是擴大人口規模，提高人口密度，從而促進包括縣級市在內的中小城市經濟效率的提高（劉雲中：《縣(市)區劃調整與縣級城市發展研究》，《中國市場》，2013）。

　　縣城在經濟社會體系中的重要性

　　古語說：“郡縣治，天下安。 ”從全國范圍講，縣城是我國行政級別中的微觀層級，是城市的基本細胞﹔從國家城鎮體系講，縣城是基本的層次，是功能完備的單元，也是行政級別中最穩定的一節﹔從縣域范圍內講，縣城是縣域范圍內經濟、政治、文化中心，是經濟發展的龍頭，更是重要的增長極。所以，縣城在我國經濟社會體系中發揮著重要的作用。

　　縣城是國家行政體系的基本細胞。縣制在我國有兩千多年的歷史，時間悠久，在歷朝歷代的更迭中，縣制基本穩定。縣城介於城市與鄉村之間，具有承上啟下、溝通上級與基層的重要作用，成為地方行政與基層行政之間的中間環節，也是全國行政的重要基石，對穩定政權起到保障作用。

　　縣城是我國城鎮體系的基本層次。在我國的行政區劃體系裡，縣是基本功能最全面的微觀單位。鄉鎮不算是完整的行政單位，無法實施獨立的財政預算，在各項公共服務方面，鄉鎮都有限制。縣城具備較為完整的空間體系、經濟體系、社會體系與文化體系，具有獨立的事權、財權和資源配置權，擁有獨立的縣城和市政府所在地，基本具備了城市所應有的結構和功能。費孝通說，在封建社會，縣以下並不存在任何行政單位。知縣是父母官，是親民之官，是直接和人民發生關系的皇權的代表（費孝通：《鄉土中國》，上海：上海觀察社，1948年，第46頁）。“縣域政府是社會最基本的行政治理單元，處在城鄉結合的交匯點，是連接城鄉的紐帶和城鄉統籌發展的重要‘節點’，發揮著接受大城市輻射、帶動小城鎮發展的承上啟下的作用”（劉明慧、齊海鵬：《城鎮化、農村勞動力轉移與縣域政府公共服務能力提升》，《山東經濟》，2011）。

　　縣城是縣域范圍內的政治經濟文化中心。縣城“在城鄉經濟運行過程中起著承上啟下、示范引導以及重要載體和經濟主導作用”（崔立燁、田現雷：《城鄉統籌發展觀與縣級城市總體規劃的思考》，《現代商業》，2009）。縣城作為大中城市和鄉村之間聯系的紐帶，是縣域的信息聚集與擴散中心，能夠把大城市的新技術、新思想、新觀念帶到農村﹔作為縣域經濟和社會活動的集聚地，縣城集聚著整個縣域的優勢，對縣域的發展起組織、帶動和示范作用。縣城總攬農村全局，是城鄉差異明顯、也是關聯度最大的典型地域，是吸納農村人口、加快城鎮化進程的重要載體，對我國農業發展起重要帶動作用。此外，由於最接近基層和農村，縣城具有較強的地方性特征，很好地保留了地域文化遺產和風俗習慣。

　　我國縣城發展的兩大困境探析

　　在我國，縣城數量雖很多，但發展速度並不快，可以說，在整個城鎮體系中，縣城是一個相對薄弱的環節。城市成長的動力一般有兩個來源：來之行政方面的動力和來之市場方面的動力，而遠離政策偏好和市場偏好，是縣城發育不良的根源（徐琴：《發達地區縣級城市在城市化進程中的地位和作用》，《學海》，2001）。具體來說，縣城發展的現狀與困境主要體現在以下兩個方面：

　　遠離市場偏好，縣域經濟不發達。縣城具備一般城市發展的基礎，在基礎設施、市場體系、公用事業、文化教育、管理機構和規模效應等諸多方面具備城市的各種功能要素及城建基礎。然而，縣城數量雖多，但人口規模太小，縣域經濟不發達，產業發展缺乏活力，事實上難以發揮縣域經濟核心與龍頭的中心地位和帶動作用，對資源的使用沒有形成集聚效應和規模經濟，造成一定程度的浪費。

　　縣域經濟落后，發展活力不足。“我國有2856個縣級城市，面積佔到國土總面積的92%，人口佔到人口總數的70%，但其國內生產總值和社會消費總額卻隻佔到全國總量的50%左右。在市場經濟條件下，資本和人才總是向著能產生最大效益的地方聚集。縣域經濟的落后使得資本和人才流向大中城市，縣域淪為抽水機﹔縣域經濟的落后使得農村剩余勞動力就近轉移失去可能。如果縣域經濟足夠發達，能夠承擔起轉移農村剩余勞動力的重任，這將大大推動我國城鎮化進程，同時也為農業產業化與現代化的發展釋放空間，而縣域經濟本身的發展又將推動我國工業化進程，從而推動我國工業化、城鎮化與農業現代化三化同步協調發展”（張海姣、張正河：《城鎮化與縣域經濟的相關性》，《華南農業大學學報》，2013）。

　　遠離政策偏好，規模小、集聚效應低。城鎮化的光環在大城市，縣城位於我國城鎮化布局的邊緣位置。新中國成立以來，我國城鎮化的政策偏向發展較快的特大城市、大城市、沿海開放城市、中西部部分工業城市和大批的小城鎮，縣城建設未能得到應有的重視。阻礙縣城發展的“一個因素是其規模偏小、密度偏低，人口壓力和負擔較小，城市集聚效應的發揮程度不夠”，因此促進未來我國縣城發展的“一個重要方向就是擴大人口規模，提高人口密度，從而促進包括縣級市在內的中小城市經濟效率的提高” （劉雲中：《縣(市)區劃調整與縣級城市發展研究》，《中國市場》，2013）。

　　縣城規模小，集聚效應低。據統計，目前我國縣城的人口規模平均僅為3-5萬人左右，76%的縣城人口不足10萬人，47%的縣城人口不足5萬人。城市規模過小，很難發揮其應有的聚合效應和輻射功能。有實証研究發現，規模過小的城市規模收益很低，由政府負擔的外部成本很高，經濟效益較差，規模小於10萬人的城市不存在淨規模收益（王小魯、夏小林：《優化城市規模推動經濟增長》，《經濟研究》，1999 ）。小城鎮不僅距正常發揮城市聚集效應還有較大距離，而且建制鎮因缺乏資金或投資效益太低，基礎設施仍很落后，大部分小城鎮還處於一種准城市化水平（朱鐵臻：《城市現代化研究》，北京：紅旗出版社，2002）。縣城在設立時已初具規模，所需城市建設基本成本也已支付，然而縣城基礎設施的利用率嚴重偏低，應在此基礎上擴大縣城的規模，提高縣城的集聚效應。

　　以城鎮化推進縣城發展的重要意義

　　縣城是城鄉差異明顯、關聯度最大的典型地域，是我國行政體系的基礎，是獨立且最具穩定性的行政單位。縣城發展的困境主要來自於遠離政策偏好和市場偏好，而縣城發展的出路在城鎮化。縣城是我國城鎮化布局的關鍵，是城鎮化的空間載體，也是未來城鎮化發展的重點和方向。一方面，縣城的發展壯大需要城鎮化，城鎮化是扭轉縣城落后局面的重要突破點。縣城嚴格來說不是城市，是城鎮向小城市的過渡體，是“准城市”，雖然有一些基本的城市功能，但並不具備城市的全部內涵，所以縣城的發展需要城鎮化來支撐。另一方面，城鎮化的發展需要空間，需要地域去容納大量農村剩余勞動力，縣城在吸納農村剩余勞動力方面的潛力是巨大的。總之，縣城需要政策的支持和導向，需要規模的擴大與集聚效應的提升，城鎮化的發展與縣城本身的發展壯大不謀而合。通過擴大縣城的規模，可以轉嫁大中城市無限擴張給資源與環境帶來的壓力和負擔，同時避免小城鎮到處開花的不經濟后果和浪費現象，也為城鎮化建設的快速平穩推進擴展空間。

　　（作者為中國農業大學經濟管理學院教授、博導）

　　（注： 中國農業大學經濟管理學院張海姣博士生對本文亦有貢獻）