彭勃 張振洋：公共政策失敗問題研究——基於利益平衡和政策支持度的分析

﹝摘要﹞本文基於利益平衡視角，從公眾支持度和政府組織內部利益平衡程度兩個維度，力圖提供一個認識政策失敗現象的初步框架。文章提出當代中國的三種政策失敗類型：動力不足型政策失敗、低支持度型政策失敗和內外失據型政策失敗，並通過案例研究討論了三種類型政策失敗的機理和影響。文章提出，政策失敗既可能引發民間對政治體制的質疑，也是推動政策學習和政策變遷的“機會之窗”。如果針對政策失敗的處置得當，由失敗引起的政治問題有可能重新轉回到政策層面。

﹝關鍵詞﹞政策失敗﹔利益平衡﹔政策支持度

﹝中圖分類號﹞D035﹝文獻標識碼﹞A﹝文章編號﹞1008-9314(2015)01-0063-06

﹝收稿日期﹞2014-12-10

﹝基金項目﹞2013年國家社會科學基金重點項目“地方重大民生專項規劃編制中的公眾參與機制研究”（13AZD089）階段性研究成果

﹝作者簡介﹞彭勃，上海交通大學國際與公共事務學院教授，博士生導師，公共政策與治理創新研究中心主任﹔張振洋，上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生。

一、問題的提出：當代中國政策

失敗問題的產生中國改革開放以來，國家治理的顯著特征是國家通過制定和執行公共政策促進經濟社會發展，成功的公共政策案例俯拾皆是。隨著發展與改革朝縱深推進，也出現一些公共政策無法達到預期效果的失敗案例。政策失敗案例導致的治理難題與合法性危機，已經影響到整個政策體制，迫切要求我們從學理上重視和研究這一現象。

國家能力（state capacity）是解釋政策成敗的重要概念和理論工具，相關研究對國家失敗論和市場至上論提出了重大挑戰。本文認為，國家失敗與政府失靈的研究容易偏於宏觀層次，難以解釋處於中觀層次的政策績效問題。在強國家和有效政府的大背景下，也仍然會出現政策失敗的現象。針對政策失敗①問題，需要在理論和政策研究中予以重視。

與東亞四小龍相比，國家政策干預在中國改革開放中扮演了更為重要的角色。本文所關注的問題是，在國家能力和自主性較強的背景下，中國公共政策失敗現象為什麼時有發生？

①政策失敗是指一項公共政策在執行過程中偏離了政策制定者的預期發展軌道，最終未達到預期政策目標的現象。

二、理論緣起和脈絡：三大流派的衰微和中觀維度的提出

西方學術史上，階級理論、利益集團理論、國家自主性[1]理論都曾先后嘗試解釋政策失敗現象。資本主義國家作為管理資產階級共同事務的委員會，或者在“對社會價值的權威性分配”，\[2]實現公眾共同利益的過程中更易被強勢集團俘虜，抑或在不“把社會踢出去”的情況下並不能總是制定出符合社會公共利益的政策，均可在一定程度上解釋政策失敗，但卻很難解釋中國現象，因為上述理論忽視了“韋伯意義上的國家支配方式塑造了國家權力、官僚體制、民眾三者之間的關系”。[3]

因此，我們迫切需要尋找新的角度解釋中國的政策失敗現象。結合文獻梳理和實踐研究，本文認為政策過程中的公眾支持度和政府組織內部利益平衡程度是解釋中國政策失敗的有效維度。

第一，公眾支持度對於政策成敗的影響

一般而言，公眾支持度對公共政策的影響，學界的關注點體現在政策構建、政策效果和政策存續三個環節。

傳統政治學關注公眾支持度對政策構建問題的影響，主要體現在選舉、政府過程和利益集團的相關文獻中，公眾對多元政治的合法性支持則是通過對制度規則等“法理型權威”\[4]的認可實現的。李普賽特（Lipset）首先將合法性和有效性分離\[5]，戴維·伊斯頓將合法性支持劃分為彌散性支持和特定性支持\[6]，將公眾的政策支持度與合法性支持分離。上世紀中后期，公眾支持度的表現形式轉向公民參與政策構建本身，以提高政治統治正當性和政策內容合法性。學界不僅從理論上解決了公民參與基層政策制定和執行的合法性問題，認為公眾的政策支持是理性說服的結果，交往理性是政策合法性的前提。他們還設計了公民參與的對話機制，提供了公民參與的各種方式和技術。自此，公眾支持度對政策的作用由工具理性走向價值理性。

公眾支持度影響政策效果。國家能力和國家自主性是后發國家經濟騰飛的保障。然而，國家自主性如果無法與社會支持取得平衡，會限制政策執行中的國家能力，影響政策預期效果。公民參與論者更是直接強調公眾支持度對政策效果的影響，認為公眾參與有助於政府“獲取決策信息”，[7]凝聚社會共識，提高政策支持度，實現政策預期目標。[8]

公眾的政策支持度關乎政策存續。公眾政策支持度低可能迫使政府終止政策執行過程，進而推動政策變遷，不過這種決策呈現出明顯的“項目制運作形式”[9]，如PX項目、怒江水電站項目等。

第二，政府組織內部利益協調程度對於政策失敗的影響

學界主要關注公務員和政府體制在政策執行方式和政策執行效果層面對政策失敗的影響。政府公務員和政府組織體制影響著政策執行方式。公務員不僅追求預算和租金最大化，他們一方面還尋求安全感，通過與上級共謀，變相執行、選擇性執行、扭曲甚至拒絕執行中央政府的政令[10]﹔另一方面，公務員也追求政策執行便捷度，減少政策執行環節，提高工作舒適度。傳統的官僚制理論認為職務等級制原則[4]能夠確保官僚組織精確運轉，下級如實執行上級決定。然而，現實中的官僚組織與理性官僚制相去甚遠。例如，人格化[11]是中國官僚體制的顯著特征，官僚體制的中國特色既是改革開放巨大成就的組織保障，也是許多問題的組織根源。無論是“壓力型體制”[12]，抑或“中國特色的聯邦主義”[13]，還是“政治錦標賽模式”[14]，中央政策制定者和地方政策執行者之間存在一定的利益共識，但地方政府也容易“各行其是，偏離失控，對權威體制的中央核心產生威脅。”[15]

政策執行中的變通和共謀也會對政策執行效果產生負面影響。一些研究側重從宏觀上概括和闡釋地方政府的變通策略[16]和“共謀”行為[10]。另一些研究側重於個案研究，認為政策執行中的變通會改變政策重心。[17]

鑒於政策研究的焦點已經從政策體系和政策文化環境等宏觀因素和決策情境與組織結構、官僚動機等微觀因素轉向政策網絡和政策工具研究，價值之爭在公共政策制定和執行中的地位逐漸降低，實現國家能力的相關制度和機構成為政策研究的重點。本文試圖從利益在政府與公眾之間，在政府政策制定者與執行者之間、政府政策執行者各層級、各機構之間、政府政策執行者與其伙伴之間分配的平衡程度來分析當代中國的政策失敗現象，以期提供一個全新框架。

三、當前政策失敗案例的類型學分析

基本類型概括和案例分析西方學者並未對政策失敗進行類型學（typology）分析。由於類型學分析是開展社會科學研究的基礎，因此本文將依據政府組織內部的利益平衡程度和公眾政策支持度兩個維度，對當代中國的政策失敗案例進行分類，進而展開詳細分析，以期為理解當代中國的政策失敗現象提供一個全新框架。

本文根據政府組織內部的利益平衡程度和公眾支持度將當代中國的政策失敗歸納為三種基本類型理論上說，隻要處理好政府組織內部的利益平衡和公眾支持度問題，政策失敗就不會發生，盡管不能排除政策會帶來負外部性，但是這與政策失敗存在本質區別。即：動力不足型政策失敗、低支持度型政策失敗和內外失據型政策失敗。

（一）動力不足型政策失敗：根源、機理、表現形式和后果

動力不足型政策失敗的原因在於政策執行層的利益在新政策中受損或沒有得到照顧，他們缺乏足夠的政策執行動力，政策失敗將會以“選擇性執行”、“政策執行梗阻”和“政策截留”等形式出現。盡管此類政策符合社會公共利益，一般公眾和利益相關公眾對這類政策的支持度也比較高，但是這類政策的動力機制在於“高位推動”[17]。其實，即使有了上層的決心和政策，基層官員如果因為相關政策利益受損也難以忠實執行。下文將通過大部制改革和新舊“國十條”政策來分析動力不足型政策失敗。

從政策科學化角度來說，合理的利益平衡程度是高質量政策的必備條件。政策設計無法合理平衡各方利益，無法獲得政府公務員群體的支持，是許多政策夭折的重要原因。但是，有些政策無法兩全其美，難以逾越利益分歧，最終無法實現預期效果。

1動力不足型政策失敗的根源：缺乏政策執行者的共識

中央政府超脫於社會不同利益之上，擁有很強的自主性，能夠制定出符合公共利益的政策。然而，如果這類政策不符合執行層公務員的利益，他們在執行過程中就不會全力而為，政策異化就會不斷出現。房地產調控政策降低了房價，同樣不利於地方政府和公務員獲取合法或非法的政治經濟利益，遭遇政策異化。下文將以“新舊國十條”為例，分析動力不足型政策失敗。

2動力不足型政策失敗的產生機理

（1）動力不足型政策失敗產生的前提

作為動力不足型政策失敗的典型，房地產調控政策盡管能夠獲得廣大公眾的支持，但其無法有效平衡政府內部利益。中央政府能夠因為房價調控而獲得國際社會和廣大公眾的支持。然而，房價的下降給地方政府的政治經濟利益帶來損害。因此，地方官員執行兩項政策的動力就相對缺乏。

（2）動力不足型政策失敗的產生機理

具體而言，房地產調控均有利於中央政府和一般公眾利益，而無益於地方政府和公務員維護現有利益。房地產調控試圖控制房價有利於中央政府贏得公眾口碑和政治支持。

動力不足型政策失敗源於該類政策未能有效平衡政策制定者和政策執行者之間的政策收益和損失，無助於或者損害了執行層政府和公務員的既得利益，政府公務員為維護現有利益，通過各種行為抵制上述政策，或者通過“共謀”行為欺騙中央政府，產生政策執行梗阻、偏差，最終走向政策失敗。

一方面，房地產調控不利於增進甚至損害了地方政府和公務員的利益，導致其在執行過程中出現歪曲和偏差，甚至是不執行。“新老國十條”等房地產調控政策很少得到切實執行，因為房價下跌不利於各地經濟和財政收入的增長，甚至地方官員灰色收入的增長，同時也不利於房地產開發商獲得暴利，以及商業銀行獲得貸款收益。地方政府、房地產開發商和商業銀行在房價問題上形成了利益共同體，很難期待地方政府能夠忠實執行房地產調控政策。

另一方面，各地政府通過“共謀”行為變相執行中央政策，導致政策失敗。對於房價調控來說，由於各地方政府的財政收入對於土地出讓金的依賴極大，2008—2013年間全國國有土地使用權出讓收入已高達156萬億元。同時，房地產開發商和商業銀行也會因調控而利益受損。在這種情形下，地方政府嚴格按照中央的房地產調控政策減少土地出讓的動機就非常弱，否則其地方財政將背負巨大的債務負擔，無力進行經濟建設和提供基本公共服務。另外，對土地出讓和房價的控制不利於地方官員尋租。因此，盡管中央政府一直強調財稅、建設、國土等部門依法獨立行使其職權，但這些部門在地方層面仍往往更多地服務於地方政府的目標和利益。因為，他們的人事權和財政權都掌握在地方政府手中，“共謀”行為相當常見。所以，盡管中央一再進行房地產調控，但是房價仍然一路飆升。

3.動力不足型政策失敗的表現形式和后果

動力不足型政策失敗主要表現為地方政府政策執行中的歪曲、選擇性執行、變相執行和共謀等。其后果不僅是公共利益無法實現，更會銷蝕公眾對於政府的支持度。

客觀而言，當政府組織內部利益在政策執行中不但沒有得到增進，反而受到損害的情況下，該政策的失敗命運是難免的，畢竟執行層公務員是政策執行的主體。

（二）低支持度型政策失敗：根源、機理、表現形式和后果

一項政策的執行必須以公眾共識為基礎，否則很難獲得成功。低支持度型政策失敗源於公眾的反對，雖然此類政策成功地解決了政府機構內部的利益分配問題，但是不符合公共利益，造成了公眾的普遍不滿和反對。因此，這類政策無法獲得成功。

傳統研究中社會支持度主要體現為處理國家與社會集團的關系，即如何贏得相關社會集團的支持，減少他們的反對。而在中國，由於社會的組織化程度偏低，一般體現公眾支持度高低的則是“民心”。由於中國凝閉型的決策體制[18]並未從整體上得到改觀，一項政策的民意支持度一般體現在政策出台后，這對政策執行成敗的影響很大。下文將通過2004年初蘇州市公務員的帶薪休假政策來解讀低支持度型政策失敗。

1低支持度型政策失敗的根源：民心向背和輿論壓力

一項政策如果在出台后遭到公眾強烈反對，即使它成功地平衡了政府組織內部的利益關系，強大的輿論壓力也使得其無法得到長久執行。2004年初蘇州市委市政府下發的《市委市政府關於安排機關干部年休假有關問題的通知》使得大部分符合條件的公務員得到了帶薪休假的機會。但是，該政策一方面使得廣大公眾感受到了“相對剝奪感”，另一方面也使其享受公共服務受到影響。政策一出台，作為利益相關者的公眾就通過民間輿論、互聯網等渠道表達不滿，形成了強大的民間壓力。最終，市委市政府迫於壓力不得不於2005年取消該政策。

2低支持度型政策失敗的產生機理

低公眾支持度是這類政策失敗的根源。一般而言，低支持度型政策失敗的機制有三步：

（1）政策制定之前並未吸納公眾參與，甚至沒有考慮民意。2004年蘇州市委市政府制定帶薪休假政策時並未採取聽証會等形式聽取公眾意見。退一步考慮，即使這項決定只是機關內部決策，政府也未考慮公眾可能的反應。

（2）政策頒布后引起相關公眾普遍不滿，公眾的批評和質疑對政府形成了強大的負面輿論壓力。通知實施以后，作為政策標的的2萬名公務員大多選擇了休假，各級政府為此支付了3000多萬元。公眾獲悉后立即提出質疑和批評，他們通過互聯網等渠道表示公務員帶薪休假不公平、太奢侈。由此，強大的民間反對輿論形成，政府面臨著巨大的社會壓力。

（3）政府迫於輿論壓力廢止政策。蘇州市委市政府迫於強大的社會壓力，出於政府形象等考慮於2005年叫停了執行一年的公務員帶薪休假政策。

3低支持度型政策失敗的表現形式和后果

低支持度型政策失敗主要表現為政府迫於強大的民意壓力終止了相關公共政策，導致政策目標無法實現。這類政策失敗可能會導致公眾對政府信任的銷蝕，甚至帶來民粹主義，影響政府政策的執行效率。

低支持度型政策失敗隻考慮了政府組織內部的利益，並未考慮大眾的政策支持度。一旦大眾形成的輿論呼聲被上級領導所重視，形成了對相關政府部門的壓力，這項政策也就走到了盡頭。

（三）內外失據型政策失敗：根源、機理、表現形式和后果

從邏輯上考慮，內外失據型公共政策既未調整好政府組織內部的利益，也未考慮到大眾的利益訴求，造成了內外失據。一方面，政府內部利益分配失衡，公務員執行政策的動機不強﹔另一方面，政策支持度低，公眾不理解、不支持政府政策，甚至反對、破壞政策的執行。下文將通過“創建國家衛生城市”（以下簡稱“創衛”）案例來分析此類政策失敗。

1內外失據型政策失敗的根源

以“創衛”為例，有些城市的黨政一把手出於多方考慮，竭力推動省級或者國家級衛生城市評比。然而，這項工作加劇了負責市容整頓的基層公務員的工作負擔。由於沒有相應補貼，周末加班的基層公務員在政策執行過程中難免會產生懈怠，影響工作質量。同時，“創衛”需要提前支取城市未來多年的財政收入，並且在明查階段對城市重點場所和道路進行管制，影響了居民生活，公眾就對“創衛”產生了反感。因此，這項政策被許多基層公務員和居民評價為“勞民傷財”。最終許多城市因為“創衛”工作質量不高，以及公眾在“暗訪”過程中的破壞而錯失“國家衛生城市”稱號。

2內外失據型政策失敗的產生機理

內外失據型政策失敗無法平衡政府內部以及政府與公眾之間的利益，必然會遭到基層公務員和公眾的不滿、反對和抵制，最終導致失敗。與政府決策不同的是，這類政策的執行往往需要公眾配合，一旦公眾“使壞”，政策失敗更是在所難免。這類政策失敗的產生機理是：

（1）政府決策層制定政策時並未考慮基層公務員和公眾的利益。一些地方黨政首腦為提高城市知名度，彰顯治理績效，任內不斷推進“創衛”工作。一旦評選成功，這將成為其政治晉升的重要砝碼。然而，他們並未考慮基層公務員將承擔的工作量和公眾所承擔的機會成本。

（2）基層公務員因長期工作產生的“相對剝奪感”而懈怠，做出政策規避行為﹔公眾因自身利益受損而不配合政府政策執行，並不斷設置障礙。“創衛”整頓期間，具體負責這項工作的城管、環衛等部門的基層公務員不得不每天早出晚歸，周末加班加點整頓市容市貌。在沒有足夠經濟和政治激勵的前提下，他們做出政策規避行為是符合理性的。對目標公眾而言，“創衛”期間政府對經營場所、道路的管制給居民生產、生活、出行帶來了極大不便。更為重要的是，“創衛”產生的巨額財政支出影響了他們未來的生活水准，公眾對於“創衛”心生不滿。

（3）政府政策目標產生無法實現。“創衛”暗訪期間，目標公眾和一般公眾為發泄不滿，採取直接行動將暗訪人員帶到衛生死角，親自為獲得“國家衛生城市”稱號判決“死刑”。

3內外失據型政策失敗的表現形式和后果

內外失據型政策失敗一般表現為政策質量不高，公眾抵制甚至破壞其執行，最終導致政策失敗，其后果可能僅僅局限在特定政策領域，也可能導致公眾對地方政府行為的不滿。

理論上說，內外失據型政策失敗中基層公務員雖然不會拒絕執行此類政策，但是他們會產生“磨洋工”現象，其政策規避行為會對政策執行產生消極影響。另外，公眾的不滿、反對和破壞行為甚至能直接宣布相關政策的“死刑”，當然這只是一種極端情況。

上文以利益平衡為視角，從兩個維度歸納出了當代中國的三類政策失敗現象，並通過案例對動力不足型政策失敗、低支持度型政策失敗和內外失據型政策失敗進行了分析，分別揭示了它們產生的根源、機理、表現形式和后果，以期為學界認識當代中國的政策失敗問題提供初步框架。

四、政策失敗：質疑體制的借口，抑或政策學習和政策變遷的良機？

上文通過案例分析解釋了三種不同類型政策失敗產生的根源與機理，為進一步了解當代中國的政策失敗現象提供了知識基礎。那麼，政策失敗會造成哪些主要影響呢？

第一，公眾對政策失敗的不滿易升級為對體制的質疑。

戴維·伊斯頓（David Eastern）將公眾對政府的支持劃分為三個層次：對政治共同體、政治體制和當局的支持。公共政策是由當局制定的，公眾容易將政策失敗的責任歸咎於當局，嚴重的話甚至會歸結到政治體制層面，對政治體制的穩定性構成嚴重威脅。如今公眾傾向於將中國許多政策失敗，如房價調控政策效果甚微等，歸結為體制原因。然而，這些問題雖然不能說與體制毫無關系，但是隻要政策重心得到調整，政策的負外部性就能顯著降低。

第二，政策失敗是推動政策學習和政策變遷的良機。

政策失敗在轉型中國極其正常，因為公共政策在國家治理中扮演著比在西方國家更為重要的角色。我們需要改變觀念，認識到政策失敗源於政策設計和執行，在許多情境下與體制關系不大。即使政策失敗引起的社會抗爭指向政治體制，事件妥善解決后，政治問題也具有重新轉化為政策問題的現實可能性。因此，政策失敗是政府構建“學習型組織”的良機，推動政策變遷的“機會之窗”，是提升國家治理能力的重要途徑。

值得注意的是，本文立足於政府組織內部的利益平衡程度和公眾支持度兩個維度，對政策失敗研究進行了初步嘗試。明確區分維度之間的相對重要性，深入闡釋政策的利益平衡機制，明確公眾政策支持的類型和程度對政策結果的影響，還需要通過更多的比較研究和定量研究解決。而推動政策體制從凝閉走向參與，實現公共政策制定模式現代化，提升政策執行效果，需要實務界和學術界共同努力。

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