徐杰：詢美國針對中國企業投資的國家安全考量研究

﹝摘要﹞近些年來，在中國對外直接投資出現井噴狀態的同時，出現了一些中國企業在美國不斷受挫的案例。本文就美國政府針對中國直接投資的處理進行研究，發現國家安全考量確實是一個重要的影響因素。此外，美國本土企業的利益、政客聲望等因素，也籍由國家安全概念的模糊性而發揮作用，使得美國針對中國直接投資的審查具有突出的政治化色彩。

﹝關鍵詞﹞國家安全﹔政治化

﹝中圖分類號﹞D9964 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2015)01-0102-05

﹝收稿日期﹞2014-11-25

﹝作者簡介﹞徐杰，國家行政學院經濟學教研部教授。

近些年，中國企業在對美國的直接投資中，出現了數起並購失敗的案例，引起了政府部門、產業界和學界的關注。這激發起我們對以下問題的興趣：對待來自中國的直接投資，美國是否存在特殊的安全考量？出於何種原因？

要回答這一問題，我們需要先考察美國對外來投資進行審查的歷史演進過程。

一、一戰以后，美國對外資的審查逐步嚴格

美國開始對外來投資進行審查始於第一次世界大戰期間。自此，其發展大致可以分為三個階段。

第一階段始於第一次世界大戰。主要針對的是來自德國的直接投資。1917年美對德宣戰后，美國國會通過《與敵貿易法案》，凍結了德國企業在美的大多數資產。1927年，美國國會通過《無線電法案》，以國家的名義嚴格限制外資進入廣播和電信業，類似限制隨后擴展至其他行業。

第二階段發生在20世紀70年代以后。當時外國資本大量涌入美國，滲透到各個經濟領域，引起美國社會輿論的震驚，有人甚至驚呼“美國將敗於外國經濟侵略”。在此背景下，美國相繼通過《外國投資研究法》和《國際投資調查法》。1974年通過的《外國投資研究法》授權美國商務部、財政部等對外國投資事項進行調查和研究。1975年成立了美國外資投資委員會，即CFIUS，其職責是在行政框架下監管外國在美直接投資或股票投資，調控美國對外國投資的政策執行。1976年通過的《國際投資調查法》，則授權總統至少每隔5年進行一次外資綜合性調查。

20世紀80年代，日本經濟發展迅速。隨著1985年《廣場協議》的簽訂，日元大幅升值，日本企業開始在海外大量收購公司。80年代初，日本富士通商社收購美國仙童半導體公司一案，更是在美國國會裡掀起了反對的聲浪。仙童公司與美國軍方合作密切，為美國軍事工業所需的尖端科技軍用產品供應芯片，因此該收購交易被認為是對國家安全的嚴重威脅。為了應對日企收購可能給國家安全帶來的風險，美國國會於1988年通過了《1950年國防產品法》修正案——《埃克森-佛羅裡奧法案》。自此開始，美國外國投資安全審查制度得以完善。

第三階段始自於911事件。911事件之后，美國對國家安全的重視程度大幅提高。﹝1﹞2006年，迪拜環球港務集團計劃以3326億英鎊的價格，收購在美經營的英國P&O航務公司。根據《埃克森-佛羅裡奧法案》和《博德修正案》的相關規定，外資投資委員會認定，雖然迪拜環球港務集團為政府控制的公司，但不會威脅到美國國家安全，同意此項收購。但是，該決定備受質疑。反對者認為迪拜環球港務集團來自阿拉伯國家，受控於政府，經營的是屬於國家門戶的海港業務。在巨大的政治壓力下，迪拜環球港務集團退出該項收購。該事件發生后，很多國會議員促使時任美國總統的布什在2007年簽署了《外國投資與國家安全法》，對《埃克森-佛羅裡奧法案》確立的外國投資審查和限制體系做了一系列的完善和修正，進一步強化了對外國投資和並購活動的審查和限制。

《外國投資與國家安全法》在第一節對“國家安全”進行了規定，即“對於國家安全的含義應被解釋為與國土安全有關的問題，而且應當包括對關鍵基礎設施的影響”。此條規定十分寬泛。為了便於操作，該法規定了總統和外資委員會在審理具體案件中應當考慮的因素。但總體而言，這些規定均為描述性的表述，定義不清晰。由於對“國家安全”未作明確界定，導致外資投資委員會和總統有充分的自由裁量權，並可能因政治目的而濫用這項權力。

可以看到，美國對於可能對自己形成競爭的國家，都是比較警惕的，擔心因此會失去自己的相對競爭優勢。藉由這些法律，美國對來自日本、德國等國家的投資進行更加嚴格的審查。

二、中國對美直接投資遭遇“特殊”對待

2005年以來，中國企業的對外直接投資在美國遭到數次重大的挫折（見下表）。

此外，2012年10月，美國國會眾議院情報委員會發布調查報告稱，中國的華為技術有限公司（簡稱“華為”）和中興通訊股份有限公司（簡稱“中興通訊”）對美國國家安全構成威脅，建議阻止這兩家公司在美開展投資貿易活動。

2012年，在對美投資提議因國家安全因素受審查國家榜單上，中國首次登上榜首。當年，CFIUS審查了23筆中國公司提出的交易。一貫在審查名單上名列榜首的英國緊隨其后，達到17筆，加拿大為13筆。《外交學者》雜志指出，接受審查的數量增多與中國對美投資的總體增長情況不成比例。究其原因，可能與2012年美國舉行總統選舉有關。﹝2﹞美國政府希望通過對中方的直接投資採取更強硬的態度來迎合選民。

比較起來，中國企業在歐洲的待遇就要好一些。2013年，中國歐盟商會發布《中國對歐盟境外投資報告》(以下簡稱《報告》，由中國歐盟商會、畢馬威以及羅蘭貝格管理咨詢有限公司合作撰寫)。《報告》的調查對象為在歐盟進行投資的74家中國企業。約一半企業在過去五年有過投資行為，另外一半企業在過去六年或六年以上期間有過投資行為。大約97%的被調查企業計劃在未來繼續對歐盟進行投資。

一些在美國投資受限的中國企業，在歐盟市場獲得快速發展。華為公司在歐洲設立了多家辦事處，招聘員工達5500人，其產品也暢銷歐洲大陸。為了完全融入歐洲市場，華為雇用了當地員工，研發智能手機、平板電腦和雲計算技術。越來越多的中國企業選擇在歐洲設立研發中心。僅華為一家就在德國設立了6個大型研發中心，其中一半的歐洲本地員工都從事研發工作。中國縫紉設備生產巨頭上工集團並購德國杜克普·阿德勒股份公司后，在比勒費爾德設立了主研發中心。北方汽車和三一重工都分別在德國設立了研發中心。中國已成為歐洲最大的投資伙伴。

有趣的是，美國對歐洲企業的態度就要友善地多。以三一重工關聯公司收購的風電場為例。之前其是一家希臘企業的項目，一旦三一打算買入，就開始遭遇嚴格的審查並最終被否決。之前作為希臘企業的資產時，並未涉及到所謂國防安全的質疑。美國CFIUS的態度差異可見一斑。

因此，我們可以得出這樣的判斷：美國對於來自中國的企業投資是存在“特殊”對待的。

三、美國出於國家安全的考量因素

那麼，為什麼美國在針對中國的投資上會採取特殊處理呢？其原因是多方面的。

(一)中美雙方在戰略上存在互疑﹝3﹞

可以說，這種互疑是影響雙方一系列外交政策的根本，也是我們理解美國對來自中國投資的態度的根本。

這些年來，中美雙方能夠了解彼此在所有重大問題上的立場，進行廣泛的相互交流。最高級別的領導人會晤相對頻繁，每年兩國政府機構會舉行60多場政府間對話。但是，以往的交流經驗和廣泛的交流活動，卻未能使任何一方建立對對方長遠目標的信任，相反，甚至可以說缺乏互信的問題正日趨嚴重。由於缺乏信任，雙方領導人很難確定他們是否已經了解對方國家領導人對未來中美關系的深層次思考。

從經濟上看，美國擔心中國的重商主義政策將有損於美國經濟復蘇的機會。源自中國的網絡活動可能不利於美國的商業秘密和技術，這使得這些擔心進一步加劇。美國對中國實施的可能直接損害美國經濟安全的政策尤為敏感。其中包括把人民幣匯率控制在低於市場水平、對市場准入實行嚴格限制，以及對稀土金屬出口的限制。

從政治上看，兩國不是政治盟友。2012年中國對美國出口3518億美元，從美國進口13289億美元，數額巨大。但與美國其他的貿易伙伴相比，中國不像加拿大、德國、法國、意大利等國是北大西洋公約組織成員，也沒有和美國建立類似日本、韓國的緊密安全關系。中國在某種程度上與前蘇聯類似，是美國事實上的“對手”，這樣的定位是中國在C FIU S審查中被“另眼相待”的重要原因。美國不僅沒有與中國建立戰略或軍事伙伴關系，而且美國國防部、其他國家安全部門以及國會中的一些意見領袖，都對中國懷有疑心。另外，中國的一黨執政制度也從不同角度引發了美國的不信任。

從國際事務責任上看，美國不再認為中國是一個在全球規則方面應給予特殊待遇的發展中國家。華盛頓希望北京能夠擔負起主要大國應承擔的責任，提供必要的國際公共產品。

從軍事上看，美官方認為，隨著中國的日益強大，中國可能會做出試圖削弱美國影響力的舉動。中國人民解放軍希望控制鄰近海域(“近海”)的強烈願望，可能對美國自由進入公海並在其中自由行動提出挑戰，而這種自由對美國來說是至關重要的。

在中國看來，正是美國的政策、態度和誤解導致了兩國之間缺乏相互信任。近年來國際體系出現了結構性變化：中國地位上升，已經躋身於世界一流大國之列﹔盡管美國目前仍具有雄厚的實力，但是正在走下坡路﹔印度、巴西、俄羅斯和南非等新興國家正在越來越多地挑戰西方主導地位，並且也在加強彼此之間以及與中國的合作﹔中國的發展模式為發展中國家提供了另一種可供借鑒的選擇。所有這些看法結合在一起，讓中國的許多政治精英們認為，美國企圖牽制甚至阻礙中國的崛起，以維持其全球霸權。

(二)美國對於中國直接投資的技術性考量

首先，美國很介意中國直接投資中的國有企業成分。中國的國有企業在美國進行投資過程中，可能招致各種猜疑。美方擔心可能存在技術的外溢，擔心投資不透明，因此傾向於認為所有的國家出資企業都可能存在政治意圖。2005年，中海油收購優尼科失敗，其國有企業背景是最主要的影響因素。

其次，美國希望保護敏感領域，避免技術擴散。﹝4﹞2005年，美國國防部報告明確指出，中國軍事力量的增強威脅到了美國的利益。在前言中，報告寫道，“如果當前的趨勢持續的話，中國人民解放軍的能力對其他發達國家的軍事帶來明顯威脅”。報告還指出，中國的經濟和技術力量，與軍事力量的增強是相互影響的。如果CFIUS認為，中國在美投資的企業，其技術或生產對於美國的國防能力至關重要，而且技術可能轉移到國外，就需要制止。

中美之間爆發過的幾次間諜案就是典型的例子。多年前的李文和案曾經沸沸揚揚，盡管最終以美方放棄而告終，但美國對於技術被泄露給中國的擔心可見一斑。當然，美國對技術保密的重視不僅僅針對中方，對於歐洲國家也是如此。但隨著中國的經濟力量的逐步強大，美國的戒備心會進一步增強。

四、國家安全托詞下的政治化過程

美國政府在對待外資的態度上，還受到各類利益集團政治化的影響。在這種情況下，國家利益背后隱藏的是企業利益，以及某些政治家的個人野心。

首先，政客們可能借打壓中國投資來追求個人聲望。

在中海油收購尼克森事件中，美國政壇中對中國有偏見的政客積極地進行阻撓。民主黨參議員舒默向時任財政部部長蓋特納諫言稱，華盛頓應該阻止中海油收購尼克森公司，除非中國給在其國內的美國企業更多公平機會。他在接受《華爾街日報》採訪時表示，“美國應該對中國採取強硬手段。”眾議院民主黨領袖南希·佩洛西呼吁CFIUS“徹底評估”尼克森收購案。參議員霍文也表示，共和黨議員打算提出新的能源立法。霍文稱，“我們沒有著手開始，中國人已經進發了，猶豫者成了失敗者。”盡管中海油涉險過關，成功並購了尼克森，但來自美國政界的阻力會不斷阻撓其他中資企業在美國的直接投資。

其次，中美社會文化的不同導致公眾輿論導向。

美國《外交政策》雜志2012年1月11日發文，就美國人為何看好政客炮轟中國進行了討論。文章稱，調查發現，美國民眾似乎樂於接受敵對中國的言論，尤其是對於中國發展成為經濟強國這一方面。根據美國媒體CBS新聞和《紐約時報》2012年11月聯合進行的一項民調，超過六成的美國人認為中國經濟發展刺痛了美國，這一情緒在美國各黨都存在。2012年12月，皮尤研究中心進行的一項民調顯示，很多美國人認為中國的競爭是對美國的“極大威脅”，有將近90%的美國人認為中國至少構成了小的威脅。文章稱，在競選中，政客想要取悅未獲得大學教育的白種選民，炮轟中國往往是很有效的。這部分選民群體中的大部分人經歷了美國的衰退和中國的崛起，看到了美國的制造業就業機會流向海外。

第三，沒有能善用美國的游說規則。

美國政商界的溝通有自己的特色，那就是“游說”。以Norton公司收購案為例。﹝5﹞1990年，在Exon-Florio成為正式的法律之前，119位國會議員聯合寫信給總統，要求對英國輪胎橡膠公司對美國公司Norton的並購進行調查。信中寫道，他們認為任何針對Norton的並購對美國的國家利益都是不利的。但當一家法國公司Compagnie de Saint Gobain以每股價格提高15美元的價格試圖收購Norton公司后，該公司開始游說這些國會議員改口。顯然，Norton根據本公司的利益，間接操縱著CFIUS。同樣，媒體猜測，之所以CFIUS否定了華為並購3Com公司，最主要的原因是可能影響到其競爭對手思科Cisco的利益。思科公司成功游說了國會議員，並直接導致了這一收購的流產。

中國企業在美國遭遇挫敗，早期原因是不善於利用游說公司這一工具，當然也有運用游說公司未能達到積極效果的。近兩年，美國國會敦促華為公司與中興公司說明它們與中國政府的關系。華為想通過游說讓美國國會放棄這種追查。2010年，華為公司等四家企業在美國的游說資金為42萬5千美元，大多數來自華為公司。據透露，華為至少雇用過兩名前美國國會議員參與游說。2011年10月以后，華為高調批評美國的市場准入政策，結果引致眾議院羅杰斯等兩位議員更具體的追問。於是，2012年年中，美國國會眾議院撥款委員會批准一項修正案，禁止總統、副總統、國會議員、大使，以及行政當局需要國會批准的政治任命官員在離職后10年內為某些國家政府游說。

五、中國對美投資的可能走向及中國對策

本研究的主要目的，在於對美國針對中國投資的國家安全考量因素進行分析，進而綜合分析這一格局的未來走向以及促使雙方共贏的對策。

(一)可能走向：政治因素和商業因素會共同發揮作用，后者更佔主導

美國對來自中國的直接投資盡管存在國家利益和國家安全的考量，但歸根結底，美國經濟發展需要來自國外的投資。美國當前經濟增長乏力，尤其是就業壓力巨大，外來投資能在一定程度上緩解就業壓力一些研究表明，統計外來投資創造的就業數量難度較大。因為盡管外資企業創造了大量的就業，但很難判斷如果沒有這些企業的話，美國本土的企業所創造的就業數量會比這個少。所以，一般研究會集中在外資企業支付給工人的工資水平。。Edward Graham 等人(1994)的研究表明，在美國制造業，外國投資的企業支付給工人的工資比美國本土企業支付的要高一些。數據還表明，對於一些在美國的外資企業，其在研發上的支出高於美國在國外經營的企業。從美國對日本的態度上也可以看出來，盡管美國一度對日本的投資加以遏制，但經過不斷調適，目前雙方的關系相對融洽，互惠互利。

將來，美國在關鍵技術領域依然會加以限制，但也不是鐵板一塊。

在制造業的一些夕陽產業，存在較多的直接投資機會。在美國，這些產業因為成本高、國際競爭力弱而逐步退出，中國企業的進入既可以打開在美國的市場，又能增加當地就業，會受到美國各界的歡迎。三一重工、南山鋁業、萬向集團等都在美國順利地實現了投資和並購。

(二)中國對策：知己知彼，增加透明度，完善本國相應法律

首先，學習相關國際規則，加強溝通，增加透明度。

一直以來，在中國企業界流行著一種遏制論或陰謀論的論調，不少人認為美國對於中國的投資是非常警惕甚至於歧視的。但實際上，中國企業的透明度不足也是一個重要的影響因素。這不僅是中國企業進入其他國家市場的前提，也是企業長期持續健康發展的前提。要充分認識到美國媒體的重要性，利用媒體多做正面的宣傳，在改變美國國會議員、政府官員以及普通民眾的認識上多下功夫。

其次，鼓勵民營企業更多地走出去。

我國的對外直接投資大軍中，國有企業一直處於領軍地位。這一方面是因為國有企業具有資金優勢、人力資源優勢、海外經驗優勢等，另一方面也表明我國民營企業國際競爭能力不足。今后應為民營企業對外直接投資方面提供更加有力的支持，包括提供東道國的政治、經濟、社會、法律、產業等各方面信息，為民營企業在審批、金融服務、人才培養等方面等提供服務。

第三，應對“關鍵技術”問題應講究策略。

CFIUS的審查主要針對的是“關鍵性基礎設施產業”和“關鍵技術”。中國與美國確定的“關鍵性基礎設施行業”密切相關的行業主要是：電信業、能源業、制造業與金融業，其中電信業和能源業受到的影響最大。針對“關鍵技術”問題，中國需要特別避免國有企業，甚至是國家控制的企業對美國高科技公司的並購。對CFIUS判定“關鍵技術”的四項法規進行分類處理，盡量避免軍品清單和原子能進出口條例中涉及資產的收購，有選擇地並購商業控制清單中涉及資產企業。

第四，應加強本國的外來投資安全審查立法。

與眾多中國企業在美國遭到封殺形成鮮明對比的是，在關系到國計民生的信息技術關鍵基礎設施上，中國一些重要部門大多應用的是美國的技術和產品。應以中國的國家利益和國家安全為著眼點，借鑒美國的經驗，制定中國自己的《外國投資安全法》。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞﹝4﹞﹝5﹞ Edward M Graham and David M Marchick, US National Security and Foreign Direct Investment, 2006, Institute of International Economics

﹝2﹞ 中國首登美國投資審查榜榜首﹝N﹞.南華早報，2014-01-13

﹝3﹞ 李侃如，王緝思.中美戰略互疑：解析與應對﹝EB/OL﹞. http://wwwbrookingsedu/experts/lieberthalkaspx?sc_lang=zh-CN.