國家安全委員會制度的國際比較及其對我國的啟示

基金項目：國家自然科學基金重點項目“新時期中國特色應急管理體系的頂層設計和模式重構”(編號：91224009)。本文得到了北京市哲學社會科學中國應急管理研究基地研究人員劉冰、呂孝禮、秦川申的大力支持和重要幫助，在此表示感謝!

作者：薛瀾 ，清華大學公共管理學院院長、教授;彭龍，清華大學公共管理學院博士研究生，北京100084;陶鵬：南京大學政府管理學院講師、博士，南京210023

doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.01.26

[摘要]我國於2013年底正式成立國家安全委員會，這既是我國國家安全管理的重要機遇，也對我國國家管理制度建設提出了新的命題。本文首先對國家安全及國家安全委員會的概念進行概述，然后基於使命定位-運行模式-治理結構(MOG)的三維分析框架，對美國、英國、俄羅斯、日本的國家安全委員會制度進行分析比較，進而總結出國家安全委員會制度的一般規律和趨勢，最后為中國國家安全委員會制度的建設提供啟示和建議。

[關鍵詞]國家安全委員會;治理結構;安全管理

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)01-0146-06

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議正式提出要成立中國國家安全委員會(下文簡稱“國安委”)，標志著我國開始全面建設國家安全委員會制度。因此，比較分析國家安全委員會的基本理念、制度概況及其變遷對於我國的國家安全委員會制度的建設具有非常重要的參考借鑒價值。

一、國家安全委員會的演變

國家安全(National Security)作為一個國際政治學的常用概念，出現於20世紀40年代的美國。[1]給國家安全下一個明確統一的定義並非易事，從現實經驗角度而言，國家安全的內涵總是隨著新事件和新威脅的出現而不斷變化，並且以往被視為安全的議題也會隨著形勢的變化而變得不安全。從社會建構角度出發，可以從客觀和主觀兩個維度來認識國家安全的概念，前者是對安全風險的客觀描述，后者則是個體對於安全風險的主觀感知，二者相互作用構成了一個國家或地區對於國家安全概念的感知、設定、資源分配。[2]隨著國際形勢和意識形態的變化，國家安全的概念和范疇也在不斷發展之中。[3]

英國內閣辦公室曾經較好地歸納了國家安全概念在過去六十多年的重大轉變，即傳統的國家安全被界定為維護國家切身利益免受他國侵害，聚焦於外交、國防和安全政策;而現代的國家安全理念則在傳統內涵的基礎上，延伸至對國家公民和生活方式的維護，因此也聚焦於打擊跨國犯罪、流行疾病、自然災害以及恐怖主義等政策領域。[4]美國國土安全部直接將國家安全的范疇定義為：領土、國民、制度、價值觀和國家的全球利益。[5]本文採用目前主流的新型國家安全觀，認為國家安全即維護國家的持續存在，既包括通過外交、國防手段維持領土完整與政治獨立不受任何外來軍事勢力的威脅，也包括以非軍事手段防范非傳統安全風險，使國民免於憂慮、恐懼及匱乏。國家安全屬於公共安全范疇上升到國家層面的最高類別，同樣也涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛生事件以及社會安全事件等應急管理突發事件類型。

國家安全委員會作為各國中央政府層面所廣泛採用的一項國家安全管理制度，起源於20世紀40年代的美國。1947年，美國通過國家安全法並成立國家安全委員會，開始在聯邦政府層面以國家制度的方式對國家安全進行管理。之后幾十年間，俄羅斯(前蘇聯)、英國、日本、印度等世界各國也都紛紛效仿美國，成立了相應的國家安全委員會制度，雖然在具體名稱以及制度安排上不盡相同，但都為本國的國家安全提供了堅實的制度保障。本文將通過構建使命定位-運行模式-治理結構的三維分析框架，對美國、英國、俄羅斯和日本國家安全委員會制度的主要做法進行國際比較，進而對我國國家安全委員會的制度建設提供啟示和建議。

二、使命定位-運行模式-治理結構(MOG)的分析框架

薛瀾等在分析和借鑒關於公共組織既有研究視角的基礎上，系統構建了“使命定位一運行模式一治理結構”(Mission-Operations-Governance, MOG)的三維分析框架，並將其運用到中國公立科研機構轉制改革的研究之中[6]，本文採用這一分析公共組織的系統框架作為國家安全委員會制度國際比較的分析框架(如圖1所示)

根據國家安全委員會的機構特點，本文對“使命定位-運行模式-治理結構”分析框架各維度的內涵和指標進行進一步界定。

首先，使命定位從廣義上是指一類組織存在的根本目的和原因，是一個抽象的概念;從狹義上是指單個組織特定的戰略目標，是一個具體的概念。本研究選取使命定位狹義上的定義，因為其更為清晰地闡述了組織因為什麼而存在以及組織達成目標的路徑。各國中央政府在綜合考慮外部環境因素和組織內部因素的前提下，選擇最適合國家社會需求與機構自身情況的使命定位。國家安全委員會使命定位的類型劃分可以從兩個維度展開：一是價值理念，可以分為國際和軍事安全風險主導的偏傳統安全觀、以及國內外安全風險兼顧的大綜合安全觀;二是功能定位，可以分為決策型、協調型及咨詢型。

其次，運行模式是指組織的運行機制和方式，包括從資源輸入到成果輸出的整個運行過程。運行模式的核心是通過完善機構設置和運行機制，最大限度地提高國家安全管理委員會的工作效率，以實現國家安全的戰略目標。國家安全委員會運行模式的類型劃分可以從兩個維度展開：一是機構設置，包括分委員會的分工以及獨立辦事機構的設置;二是成員管理，包含核心正式成員和外圍非正式成員的組織管理。

最后，治理結構是指組織的內部和外部整合形成的控制機制，是組織持續運行過程中予以保証實施和過程校准的機制。國家安全委員會的治理結構的類型劃分可以從兩個維度展開：一是內部決策主體，可以分為首長制和委員會制;二是外部監督主體，包括立法機構和司法機構等。

通過“使命定位-運行模式-治理結構”的分析框架，可以比較全面地了解和比較包括國家安全委員會在內的公共部門的整體運行狀態。如果國家安全委員會表現出使命定位明確、運行模式高效、治理結構完善的特點，那麼該國的國家安全委員會就是運行良好的;而當一個國家的國家安全委員會出現使命定位不明確、運行效率低下、治理結構缺失等情況時，那麼就意味著這個國家安全委員會處於運行不良的狀態。由於不同國家的歷史文化和現實形勢不同，其國家安全委員會的使命定位、運行模式以及治理結構也呈現出不同的特征。

三、基於MOG框架對各國安全委員會體制的分析

(一)美國的國家安全委員會制度

美國是國家安全委員會制度的起源地。在使命定位方面，國家安全委員會直接服務於美國總統，負責提供外交和安全事務方面的專業意見，協助總統制定相關政策，協調各個政府部門行動。[7]美國作為目前世界上唯一的超級強國，國家安全的重心還是放在國際和防恐安全事務上。美國國家安全委員會的主要任務是協助總統處理外交及安全事務並制定相關政策，統一有關國家內政、軍事和外交機構的信息並向總統提出建議，兼具咨詢和協調功能。

在運行模式方面，目前美國國家安全委員實行分級別的金字塔型運作模式。除了最高層面的國家安全委員會正式會議之外，依次設立三個不同級別的分支委員會[8]：一是國家安全委員會部長級委員會，負責人為國家安全事務助理，成員包括國務卿、國防部長、白宮幕僚長、參謀長聯席會議主席、中央情報局局長以及其他視具體議題而受邀參加的政府部長;二是國家安全委員會副部長級委員會，負責人為國家安全事務副助理，成員包括主管政治事務的副國務卿、主管政務的國防部副部長、參謀長聯席會議副主席、中央情報局副局長以及其他相關部門的副部長;三是國家安全委員會跨部門政策委員會，這一類委員會主要是針對地區性或專門性安全問題提出決策性意見與建議，分為地區性協調委員會和智能型協調委員會。前者下設五個地區委員會，由國務卿負責;后者分為國防委員會、情報委員會、國際經濟委員會與軍控委員會，相應地由國防部長、中央情報局局長、財政部長以及國家安全事務助理主持。美國國家安全委員會在成員管理上具有較高的靈活性，固定參加的正式成員包括總統(擔任委員會主席)、副總統、國務卿、財政部長、國防部長、國家安全事務助理、國土安全部長等高級別官員，非法定成員是根據具體決策對象的需要，由總統決定是否邀請其出席或列席國家安全委員會會議。在過去六十多年的歷史裡，國家安全委員會在白宮所能發揮的作用隨著美國總統的個人風格而變化，但是總體上美國國家安全委員會不論是在組織規模還是職則功能方面，都變得越來越重要。[9]

在治理結構方面，美國國家安全委員會是隸屬於美國總統辦公室的辦事機構，直接向總統負責，內部決策主體是美國總統，實行首長制。美國國家安全委員會是美國總統制的產物，其內部治理始終圍繞總統並為之服務，它與美國國務院、國防部之間存在著既競爭又合作的關系。美國國家安全委員會的外部監督主體是包括參議院和眾議院在內的立法機構，雖然美國國家安全事務助理可以由總統直接任命而無需通過立法機構通過，但是美國參眾兩院仍可以通過設立軍事、外交、國土安全和情報的委員會，直接監督國家安全委員會的工作。此外，國家安全事務助理和國務卿之間存在著某種競爭關系，這也會對國家安全委員會形成一定的外部制約。[10]

(二)英國的國家安全委員會制度

英國現行的國家安全委員會成立於2010年，其前身是2007年成立的英國內閣國家安全、國際關系和發展委員會。在使命定位方面，國家安全委員會是英國國家安全管理的最高協調機構，承擔國家總體安全責任，指導處理英國所有方面的安全問題，在最高層面上整合外交部、國防部、國土部、能源部和國際發展部門，以及其他所有與國家安全有關的政府職能部門的資源，增強針對國家安全問題的戰略研判能力，確認英國安全管理的戰略重點和優先性問題，協調在面對安全威脅時的跨政府部門行動，提高全方位的安全風險防范和應急處置能力。[11]英國國家安全委員會負責的內容涵蓋國內外安全風險，包括恐怖活動、網絡安全、國際軍事安全、重大事故和自然災害等，符合“大國家安全”管理框架的理念。[12]

在運行模式方面，目前英國國家安全委員採取分類運作的模式，按照事件類別設有三個部長級的分委員會：情報事務分會、核安全事務分會以及國際事務分會。[13]英國國家安全委員會下設國家安全秘書處作為專門的辦事機構。由國家安全顧問擔任國家安全秘書處的負責人，同時分設2名副顧問，分別為負責外交和國防政策的副顧問和負責情報、安全和應急管理工作的副顧問。國家安全秘書處下設外交和國防政策工作組、國家安全項目和戰略工作組、安全和情報辦公室、網絡安全辦公室、內閣國民緊急事務秘書處共5個部門。國家安全秘書處的工作包括制定國家安全委員會的議事日程，匯總各相關部門報送的安全信息，評估英國政府面臨的國際國內安全風險，具體協調跨部門的安全工作，評估各相關政府部門的工作情況，指導下屬5個部門的工作，承擔國家安全委員會交辦的其他事項等內容。英國國家安全委員會的成員管理與美國國家安全委員會模式相類似，由首相擔任主席，其成員包括政府高級官員、軍事和情報機構負責人。[14]目前，英國國家安全委員會共有十名成員，包括首相、副首相、財政部長、外交部長、國防部長、民政部長、國際發展部長、能源與氣候變化部長、財政部首席秘書和政府政策部長[15]，而其他內閣成員，包括國防參謀機構的負責人、情報部門首腦以及其他高級官員等，則視情況參加該委員會。

在治理結構方面，英國作為議會制的國家，其國家安全委員會是進行部級協調的內閣委員會。因此英國國家安全委員會在內部決策主體上屬於委員會制，且正在經歷著從內各委員會向首相直屬機構的轉變趨勢。[16]英國國家安全委員會的外部監督主體也是立法機構，英國國會通過設立情報和安全委員會、國家安全戰略聯合委員會等，對國家安全委員會進行直接監督。同時，英國國家安全委員會強調執政黨與在野黨，以及執政聯盟內部的政黨平衡，這對國家安全委員會也形成了外部的政黨之間的相互制約。[17]

(三)俄羅斯的聯邦安全會議

俄羅斯聯邦安全會議成立於1992年，其前身是成立於1990年的蘇聯聯邦安全會議。在使命定位方面，聯邦安全會議是俄羅斯國家安全管理的最高咨詢機構，也是一個憲法性的咨詢機構，涉及公共安全、環境安全、生態安全、個人安全以及俄羅斯法律規定的其他類型的安全問題。其主要任務包括確定社會和國家的重要利益，明晰內部和外部對安全對象所構成的威脅;制定保障俄羅斯聯邦安全的主要戰略方針，組織起草聯邦專項安全計劃;向總統提出建議，以便就俄羅斯聯邦內外政策中保障個人、社會和國家安全方面的對內對外政策問題作出決定;負責起草總統決定;起草戰役性決定，防止出現可能導致重大社會政治、經濟、軍事、生態和其他方面后果的非常局勢，並組織消除這種局勢;向總統提出實行、延緩或取消緊急狀態的建議等。俄羅斯國家安全委員會涉及的內容也涵蓋了國內外安全風險，包括科學教育、國際、精神、信息、軍事、軍工、生態領域和社會安全。[18]

在運行模式方面，俄羅斯聯邦安全會議採取分類運作的方式。根據職責劃分，俄羅斯聯邦安全會議由四塊分支機構組成，包括由總統主持的聯邦安全會議(包括常委會和全體會)、跨部門委員會、科學委員會和會議機關。委員會實行定期例會機制，如果需要，也可召開特別會議，由總統即國安委主席主持會議。一旦國內外出現重大公共危機事件，俄羅斯總統通常會召開俄聯邦安全會議的緊急會議，根據聯邦安全會議的討論結果，做出處理危機的相應決策。若遇到特殊危機事件，安全會議還可成立相關的臨時性專門機構負責處理。[19]為了給俄羅斯聯邦安全會議提供學術專家支持，還成立了一個學術委員會，其代表由俄羅斯的科學、教育以及其他領域的學者與專家組成。俄羅斯聯邦安全會議的成員分為常務委員和普通委員，其中常委一般包括總統、總理、總統辦公廳主任、內務部長、國防部長、聯邦安全局長、對外情報局長、外交部長、聯邦安全會議秘書以及總統駐聯邦區全權代表以及其他與國家安全相關的部門官員等。[20]

在治理結構方面，俄羅斯聯邦安全會議辦公室是總統行政機構的獨立部門，其聯邦安全會議機關是總統辦公廳的獨立分支機構，為聯邦安全會議的工作提供組織技術與信息分析保障，在內部決策主體上實行首長制。俄羅斯聯邦安全會議的外部監督主體是立法機構，俄羅斯聯邦委員會和國家杜馬通過設立有關國防、安全、國際事務的委員會，直接監督聯邦安全會議的工作。此外，俄羅斯立法機構和司法機構的負責人還將作為聯邦安全會議的法定常委或委員，直接參與並進行監督。如俄羅斯聯邦委員會主席和國家杜馬主席都是聯邦安全會議的法定常委，而俄羅斯聯邦總檢察長也是聯邦安全會議的成員。[21]

(四)日本的國家安全保障會議制度

日本國家安全保障會議成立於2013年，其前身是1953年的日本國防會議以及1986年取而代之的安全保障會議。在使命定位方面，國家安全保障會議是日本外交和安全方面的最高決策機構。[22]日本國家安全保障會議主要負責國際安全風險，尤其是處理日本和周邊國家的領土爭端。日本國家安全保障會議將主要發揮外交、安全統一司令部的功能，目的在於加強情報部門的橫向溝通，便於對外情報交換，以謀求情報的一元化管理，並以此及時制定對策，同時也使得日本首相被賦予更大的權力。

在運行模式方面，日本現行的國家安全保障會議採用分級的運作模式，在“四大臣會議”外圍，依舊保留“九大臣會議”，同事新設緊急事態下不固定大臣會議的形式。[23]設國家安全保障局作為秘書處，內設3個部門，分別針對中國和朝鮮、同盟國以及其他國家。國家安全保障局局長將常駐首相官邸，辦公室設有直接與美國和英國兩國安保系統連接的專線。這種安排旨在讓日方可以隨時與負責外交和防衛政策的外國安保系統直接聯系，此舉意在可以隨時與負責外交、防衛政策的各國安保系統直接取得聯系，讓日方可以隨時與負責外交和防衛政策的外國安保系統直接聯系，以順利實現情報共享及緊急事態應對。國家安全保障局負責制定中長期安全戰略並即時處理危機管理工作，也負責各中央部門間的協調，以及政策的策劃、起草等工作。為了加強國家安全保障會議從各中央部門收集信息，日本將在各省廳設置起聯絡作用的局長級干事，在舉行國家安全保障會議部長級會議的同時，還將定期舉行“干事會議”。國家安保局提出感興趣的信息領域，並向各部門收集信息。收集而來的外交與安全保障相關信息將由國家安保局長定期向首相匯報。[24]日本安全保障會議的成員構成高度精簡，由首相安倍晉三擔任議長，並有內閣官房長官、外務大臣及防衛大臣參加，又稱“四大臣會議”。[25]日本安全保障會議的秘書處國家安全保障局主要由來自外務省和防衛省的人員組成，還專門加入精通外國形勢的軍事專家等自衛隊軍官。

在治理結構方面，日本通過建立國家安全保障會議和國家安全保障局，以及將決策重心從內閣轉向首相，成為實際上直屬首相的最高決策機構。因此，日本國家安全保障會議在內部決策主體上屬於首長制。立法機構是日本國家安全保障會議的外部監督主體，日本國會通過立法確定了國家安全保障會議的權力、職責，並規范其行為和活動。

(五)國家安全委員會制度的一般規律和趨勢

國家安全委員會制度已經成為世界各國所慣用的一項較為成熟的管理制度。從實踐做法上看，各國政府推行國家安全委員會制度有先有后，在使命定位、運行模式和治理結構方面，既表現出一定的差異性，也有許多相同相通之處、體現出一定的規律性。本文基於“使命定位-運行模式-治理結構”的分析框架，對上述四個典型國家進行分析比較，總結出以下一般規律和可能趨勢。(見表1)

首先，在使命定位方面，呈現出偏傳統國家安全觀的“國防安全”模式，以及大綜合國家安全觀的“綜合安全”模式這兩類價值理念傾向。美國是最早設立國家安全委員會的國家，俄羅斯、英國、日本等國家安全委員會的設立均依照美國模式設計。為了維持世界唯一超級強國的全球利益，美國國家安全委員會的使命定位是面向傳統軍事、外交安全、防恐問題，它是一種相對狹義的國家安全概念。為了應對與周邊國家領土糾紛帶來的安全風險，日本國家安全保障會議也同美國一樣，繼續保持了國際安全風險主導的“國防安全”模式。而隨著國內與國際安全問題的交織，加之國家安全風險復雜化趨勢，以俄羅斯與英國為代表的大綜合安全觀興起，強調綜合性安全概念，國家安全委員會職能兼具國際與國內事務，並著力應對非傳統安全問題，如俄羅斯聯邦安全會議職能范疇涵蓋了政治、軍事、經濟、文化等方面，而英國則將國家安全會議視為指導處理英國所有方面安全問題的領導機構。在對國內安全事務管理上， 俄羅斯國家安全委員會對最高級別災難進行協調，並吸納緊急情況部成為其重要成員。

決策、咨詢和協調是國家安全委員會的三大核心職能[26]，相應地呈現出協調型主導型、咨詢型主導型、決策型主導型這三類功能定位，國家安全委員會往往包含多種職能，但是側重點卻不一而足。從美國、日本、俄羅斯、英國國家安全委員會的基本功能定位來看，國家安全戰略決策、協調監督戰略執行、危機決策咨詢成為其重要機構定位選擇，由於體制差異而表現出不同的功能定位傾向。首先，以美國國家安全委員會和俄羅斯聯邦安全會議為代表，在機構定位中強調制定總體戰略，輔助總統危機決，屬於咨詢型主導型機構;其次，以英國國家安全委員會為代表，屬於總統處理外交與安全事務的協調型主導型機構;最后，以日本國家安全保障會議為代表，是首相處理國家外交和安全事務的決策領導機構，加強了首相對權力的運用，屬於實際上的決策型主導型機構。

其次，在運行模式方面，呈現出類似的機構設置和成員管理安排。美國、英國、俄羅斯、日本都在國家安全委員會框架內設置分類別或分級別的分支委員會，並將安全委員會或委員會的下設辦事機構作為總統(首相)辦公室的獨立機構，且直接向總統(首相)負責。如作為日本國家安全保障會議秘書處的國家安全保障局，直接將局長辦公室設置在首相官邸，以確保能夠隨時和總統保持密切溝通。各國的國家安全委員會都實行定期例會制和臨時會議制相結合的靈活應對機制，以確保國家安全委員會在常態和緊急狀態下的高效運作。此外，各國的國家安全委員會制度都呈現出小核心、大外圍型的成員構成。美國、英國、俄羅斯、日本的國家安全委員會基本都採用小核心、大外圍型的成員組成結構，其中不同國家的國家安全委員的核心成員數量並不相同，尤其日本國家安全保障會議正式成員隻有4人，而俄羅斯聯邦安全會議的常委則多達11人。

最后，在治理結構方面，呈現出首長制為主的決策主體機制，並都以立法機構作為監督主體。除了英國實行委員會制外，美國、俄羅斯、日本的國家安全委員會基本都採用了首長制，這也符合國家安全委員會靈活高效的設計初衷。此外，國家安全委員會作為行政權力的一部分，受到立法機構的直接監督。各國的立法機構都對本國的國家安全委員會的監督負有最高的法定義務、權力和責任。

四、國際經驗對我國的啟示

(一)確立國內外安全風險兼顧的“大綜合國家安全”價值理念

國家安全問題傳統與新興安全風險相交織的復雜情形，事件演進及其影響的不確定性增強，一個小的社會治安事件，可以導致國家動蕩，危機演進的跨界特征突出，超越系統、區域、災種邊界。同英國、俄羅斯的做法類似，我國的國家安全委員會也提出了“總體國家安全觀”，既重視外部安全、又重視內部安全，既重視國土安全、又重視國民安全，既重視傳統安全、又重視非傳統安全，構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等於一體的國家安全體系。為此，應該盡快開展中國國家安全的戰略研究，在個人、社會以及國家層面達成國家安全風險共識，以此統領我國國家安全管理領域的各項改革。此外，還應該完成大綜合國家安全職能理念的轉變，制定國家安全委員會介入國內應急管理事務的標准以及與黨中央、國務院應急協調機構的銜接機制，可在現有應急預案分級中的最高等級並視事件對於國家安全的威脅程度，採取不同介入方式。

(二)確立最高級別協調及戰略咨詢的職能定位

我國的國家安全委員會是中共中央關於國家安全工作的決策和議事協調機構。在我國，隻有中央政治局及其常委會才能發揮國家安全最高決策機構的作用。因此，我國的國家安全委員會應當效仿美國、俄羅斯或英國，設計為國家安全領域的最高咨詢和協調機構，為黨中央的國家安全決策提供支持。我國的國家安全委員會應當通過國家安全風險分析與評估，制定國家安全工作方針、政策以及中長期戰略規劃，同時協調黨中央有關國家安全決策執行，成為協調涉及安全管理的部門間、協調機構間的最高協調平台。一方面，應當注重國家安全委員會決策咨詢能力建設，整合國家安全智庫力量，完善國家安全信息、情報系統;另一方面，應當賦予國家安全委員會在危機情況下強有力的執行監督與協調能力，在國家安全戰略實施與國家安全危機處置中，國家安全委員會具有協調黨、政、軍的核心作用。

(三)採取小核心、大外圍的分類分級運行模式

我國國家安全管理職能依然散落在多部門之中，需要通過國家安全委員會的建立進行統合，顯然以往的分領域協調機構難以回應日益復雜和多元的國家風險挑戰。目前，我國的國家安全委員會採取了小核心、大外圍的成員管理模式，由中共中央總書記任主席，國務院總理和全國人民代表大會常務委員會委員長任副主席，下設常務委員和委員若干名。接下來應該進一步完善分類分級的實體運行機制。首先，應當設立國家安全委員會辦公室，負責處理聯絡辦公，召集會議等日常事務。同時，應當大大強化辦公室的國家安全風險評估與監督管理職能。其次，設立不同級別的常設型跨部門協調委員會，定期召開會議，並依據突發事件及任務設立臨時跨部門協調委員會，將中央外事領導小組、政法委、外交部以及國務院應急體系等其他安全管理部門按照災種類型與安全管理功能進行分組，組成國家安全委員會下設專項與綜合委員會。最后，應當設立綜合的國家安全專家委員會，充分吸納來自黨政軍系統的研究機構以及科研院所、大學等學術機構的不同領域專家參與。

(四)構建首長決策及相結合的治理結構

在內部決策主體方面，我國的國家安全委員會直接向中央政治局、中央政治局常務委員會負責，統籌協調涉及國家安全的重大事項和重要工作，在名義上屬於委員會制。未來可以借鑒美國、俄羅斯和日本的經驗，按照首長制的思路來進一步完善國家安全委員會的內部治理結構，從而切實提高決策的效率和靈活度。在外部聯系方面，目前我國的做法與俄羅斯類似，將全國人民代表大會常務委員會委員長作為國家安全委員會副主席，直接參與並進行協調。由於中國的特殊政治體制，如何處理全國人民代表大會及其常委會與國家安全委員會之間的關系，對國家安全委員會的權力、職責、決策和行為進行規范和監督，是中國國家安全委員會制度建設必須解決的問題。

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International Comparison of National Security Council Mechanisms and Its Enlightenment to China

Xue Lan Peng LongTao Peng

[Abstract]China's central government formally established the National Security Council at the end of 2013. The article summarizes and compares the National Security Council mechanisms in the United States, the United Kingdom, Russia and Japan through the framework of Mission-Operations-Governance (MOG), and analyzes their features and development trends. It proposes that China should take measures to build organizational structures and capacities for the newly established National Security Council and to learn from the experiences of other countries. Policy recommendations were made.

[Keywords]national security council, governance structure, security management

[Authors]Xue Lan is Professor and Dean at School of Public Policy and Management, Tsinghua University. Peng Long is PhD Candidate at School of Public Policy and Management, Tsinghua University. Beijing 100083; Tao Peng is Lecturer at School of Government, Nanjing University. Nanjing 211102