張婷：歐債危機新論 政府主導下增長連續性喪失

﹝摘要﹞歐洲主權債務危機爆發進一步暴露了福利國家制度的弊病，盡管危機的產生是多種主客觀因素共同作用的結果，但是政府主導下經濟增長連續性喪失后難以支撐高福利水平是債務危機產生的根本原因。本文以深陷主權債務危機的希臘、愛爾蘭、葡萄牙為研究對象，探討了以政府為主導的高福利背景下影響經濟增長的因素及福利制度與經濟增長間的關系。在此基礎上進一步分析了主權債務危機后福利國家的發展趨勢，為深入研究福利國家制度改革拓寬了視野。

﹝關鍵詞﹞福利國家制度﹔經濟增長﹔連續性

﹝中圖分類號﹞F815﹝文獻標識碼﹞A﹝文章編號﹞1008-9314(2014)06-0116-05﹝收稿日期﹞2014-10-24

﹝作者簡介﹞張婷（1982-），女，山東大學政治學與公共管理學院2010級博士研究生.

隨著美國次貸危機對全球經濟產生巨大沖擊，歐洲各福利國家也不同程度陷入了主權債務危機。這既與各國的財政和貨幣政策密切相關，也與日益增加的福利開支同經濟增長連續性間斷或喪失有著深刻的淵源。

一、願景與現實

福利是“能給人帶來幸福的因素，其中既包括物質的因素，也包含精神和心理的因素。”﹝1﹞哈裡·格維茨則認為“福利國家是社會在基本需求方面為其成員的福祉承擔法定的，因此是正式的和明確的責任的制度的表現。﹝2﹞

福利國家制度在20世紀50年代興起並被廣泛推行后，雖然在不同的國家政策措施不同，但都以國家干預社會福利的分配和再分配為主要特征。與此相伴的是福利開支佔國內生產總值的比例不斷攀升，有的國家超過了其GDP的30%，再加上其他公共開支，這一比例一度超過50%。福利開支的增長速度明顯快於經濟增長速度，帶有超前消費性質的福利措施在資本主義經濟急劇擴張、生產規模迅速擴大的階段沒有出現與經濟發展的不相適應，但當資本主義經濟放緩時，理想與現實間的差距開始顯現。

20世紀70年代中期，以兩次石油危機為導火索，西方經濟陷入“泥潭”。生產規模縮減，社會結構性失業增多，失業率高啟不下。而福利國家制度得以延續的前提是充分就業和高稅收，大面積失業帶來的新貧困意味著在稅源減少、入不敷出的情況下還要增加開支，由此各福利國家債台高筑，財政赤字空前增加。

與福利國家制度的尷尬處境不同，新自由主義在這一時期迅速崛起，以撒切爾、裡根政府為代表的國有企業私有化、減少國家干預、削減社會福利等自由化舉措大行其道。這股私有化浪潮對福利國家制度產生了巨大沖擊，不僅體現在經濟上，也影響了政治發展。“從70年代中期開始，西歐各國社會民主黨在選舉中就非常被動並且節節敗退。甚至在一直被認為是民主社會主義最穩固的瑞典，社會民主黨也結束了其連續執政34年的光榮歷史，於1976年下野。”﹝3﹞

2008年美國次貸危機在重創國內經濟的同時，歐洲等以高福利著稱的國家也被卷入其中。2009年，希臘財政赤字對GDP的比重為12.7%，遠高於先前所預測的6%。全球三大評級公司均下調了希臘的主權信用等級，希臘的債務危機雪上加霜。2010年4月，標准普爾再次下調希臘主權信用評級，從BBB+降為BB＋，發展前景負面。這是從1999年歐元區誕生以來，在歐元區國家中希臘國債首次淪為“垃圾債券”。2010年9月底，愛爾蘭財政赤字升到其GDP的32%，被迫考慮接受來自歐盟和IMF高達850億歐元的貸款。

一項旨在提高人民生活福祉、減少經濟周期性波動、保障公民充分就業的制度為什麼會成為一國甚至多國陷入經濟危機的重要推手？政府究竟應不應該包攬公民“從搖籃到墳墓”的一切重要事情？政府因為過多的干預了社會生活而加重了自身財政負擔，並由此導致了財政危機和信任危機，政府與公民的界限又在哪裡？

二、根基動搖：政府主導下的

經濟增長連續性喪失雖然維持現有高福利甚至進一步提高福利水平，必然增加政府負擔，但這不是產生債務危機的充分條件。隻要經濟保持穩定增長，高福利是沒有問題的，二者會形成共生的態勢。隻有當經濟增長放緩或是負增長，難以支撐高福利支出時，事態才會惡化，資金缺口會迅速增加，債務問題立即顯現，由此埋下危機的種子。

（一）政府主導下經濟增長連續性的意義

在市場經濟中，政府的重要職能之一就是管理經濟，即要促進經濟增長，並且是連續性增長。為什麼強調增長的連續性？

凡是涉及經濟增長，GDP常被拿來作為重要的參考指標，因為它代表了一國國民產出的增加，而與此密切相關的人均GDP則能更准確說明人們生活水平和生活質量的提高程度。以美國為例，2004年美國人均GDP為4.03萬美元，2012年為5萬美元，增長了1.24倍，相當於每年保持2.67%的增長率。如果這樣的增長是間斷的，或者說沒有以如此高的速度增長，那麼每降低一個百分點，人均GDP減少0.33萬美元。當減少到0.67%時，則接近於1900—1987年印度（每年0.64%）、巴基斯坦（每年0.88%）等國的平均增速。換言之，如果人均GDP增長率每降低1個百分點，美國將會很快被世界上的許多國家超越，甚至人均收入水平比不發達國家人均收入還要少。如果沒有本次經濟危機，美國人均GDP增長率與前期保持一致（維持在2.67%），那麼到2013年末，人均GDP則有望突破5.4萬美元（2008年美國人均GDP增長率為-1.3%，2009年為-4.37%）。事實上，2013年末美國人均GDP為5.12萬美元，相當於國家中的每個人都為經濟的波動“埋單”近3000美元。由此來看，增長率上的微小差異會直接影響到長期人均GDP增長和國家的綜合競爭力。

（二）政府強勢干預對經濟增長連續性的影響

1.高額財政赤字削弱經濟增長基礎

名目繁多、覆蓋面廣、受益群體大、福利規格高的社會保障現狀，是導致政府財政赤字的重要原因。即便是在經濟危機時期，福利的規模依然沒有隨之下降。2009年希臘主權債務危機全面爆發，希臘政府持有的外債佔其外債總額的79.9%，然而為了維持國家經濟，政府隻能採取“拆東牆補西牆”的方式來借新還舊。2009年12月希臘政府又發售了20億歐元國債。在其主權評級被標准普爾和穆迪分別調降的情形下，意味著政府的借貸成本進一步被推高，危機形勢十分嚴峻。而同陷主權債務危機的葡萄牙和愛爾蘭中央政府債務與財政收入的比例在2008－2010年間也呈現惡化態勢，2010年愛爾蘭背負著接近其財政收入1�3的赤字水平。截至2013年這三國的該比例仍高於歐洲平均水平3.3%，情況不容樂觀。圖1

資料來源：歐洲統計局網站，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page， 圖由作者自制2.高稅負降低經濟增長活力

從高福利背后的財政支撐來看，最主要來源就是稅收。一方面政府不斷擴張的職能邊界，需要越來越多的財政收入作為保障﹔另一方面為保持現有的福利水平，甚至提高這一水平都需要以不斷提高的稅收水平作為后盾。但稅收是一把雙刃劍，高稅負會直接增加企業的運營成本、降低個人和家庭的可支配收入，國內的勞動密集型產業可以生存的空間越收越窄，迫使企業不斷向外轉移。其后果必然是影響國內就業，並直接或間接地影響經濟增長動力。有統計數字顯示，以歐盟25個成員國為統計口徑計算，其生產佔制造業產量的比重在1980年為26%﹔到2003年，該比率縮減為22%，到2015年可能會降低到17%左右。﹝4﹞而比產業外移情形更為嚴重的是，政府將較多的資源用於刺激國內消費，減少了對人才培養、高新技術、科研等領域的投入，在源頭上降低了經濟可持續增長的動力。企業在缺少政府支持、缺乏人才支撐，運營成本逐漸被推高的環境中，必然要向條件相對寬鬆一些的國家流動，從而使福利國家的內源性增長動力越來越少，處境越來越被動。

（三）福利國家制度與經濟增長連續性的關系

美國著名經濟史學家查爾斯P.金德爾伯格曾說過，一個國家的經濟最重要的就是要有生產性，這種生產性指的是創新，隻有經濟有了持續增長的源泉，才能實現經濟的可持續發展。﹝5﹞

歐債危機爆發的根源就在於經濟增長不能與福利國家制度發展的要求相適應，也就是經濟增長的連續性出現間斷，福利保障缺乏有效支撐，動搖了福利國家制度生存的土壤。政府出於政治需求考慮，加之民眾維持高福利的強烈訴求迫使政府不得不大規模舉債，最終經濟增長的連續性貢獻與高福利需求間的差距越來越大，債務快速累積，導致危機發生。

以希臘為例，2008年以前，希臘人均國內生產總值以年均6.4%的速度增長，這不僅在歐盟，在世界上希臘排名在50個富裕國家中的第39位，也屬於經濟增長較為迅速的。其增長的土壤一方面在於與歐洲發達體之間的深層次聯系﹔另一方面歸功於三大支柱產業——農業、旅游業和航運業，這些產業為希臘的經濟增長奠定了良好基礎。從2001年至2008年間，希臘的GDP由1835.83億美元增加到2329.2億美元，中央政府債務佔GDP的比重也始終在125.4%到128.8%之間徘徊。但隨著美國次貸危機的蔓延和深化，2009年希臘政府債務佔GDP比重達到143.6%，GDP卻減少了13.2億美元。這意味著經濟增長的連續性被打破了，一旦這樣的情況發生，政府與金融部門的資產負債表結構迅速惡化，債務危機一觸即發。

根據經濟學理論，如果一國要保持經濟的可持續增長，需要不斷增加該國的生產能力。有兩個因素對於一國生產能力具有重要影響，一是可利用的資源數量﹔二是這些資源的生產率。這樣來看，希臘可利用的資源數量本就不佔優勢，存量的不可增加性直接影響了產出的增加性。在資源水平不高的情況下要維持原有的增長水平，需要增加投資，減少消費，以便讓更多的資本能夠流入生產領域，轉變為生產資本。而在2004年－2007年間，希臘等國的家庭消費年增長率一直處於高位（見圖2），2009年爆發主權債務危機后，希臘的消費率為91%，儲蓄率卻僅有9.1%﹔西班牙消費率達到77.8%，儲蓄率為22%，愛爾蘭的消費率為68.6%，儲蓄率僅有2.4%，“棘輪效應”顯現。對處於儲蓄率過低、消費水平不能隨收入同步降低的福利國家而言，已不可能用國內投資帶動經濟，隻能以消費來刺激經濟增長。政府對經濟的過多干預導致了資源的無效配置，扭曲了經濟增長的正常軌跡。

圖2家庭消費年增長率（％）

資料來源：全球宏觀經濟數據http://finance.sina.com.cn（圖由作者自制）

三、歐債危機背景下福利國家的新一輪改革

盡管福利國家制度的形成和發展，有主觀改進和客觀倒逼的因素在其中。但應該看到福利國家制度實施的幾十年時間中，有效發揮了“減震器”的作用。因此，福利國家制度不會簡單的因主權債務危機的發生而出現根本性變化。相反，它會根據當前出現的問題，不斷改進，從而更好的與資本主義發展相契合。

從目前情況看，主權債務危機發生后，葡萄牙、西班牙、希臘等國先后對其國內的社會保障制度進行了改革。在具體內容上具有較大的相似性，均包含了財政緊縮、削減社保費用、改革制度等方面，進一步增強了政府財政對弱勢群體救助的針對性。國家 福利制度改革措施西班牙 一是提高養老金體系的發放能力，盡可能實現養老保險體系的收支平衡。把未來14年內養老金領取者的退休年齡由65歲提高到67歲﹔二是把個人在退休前對養老金的貢獻度同退休后收入挂鉤。把退休者的養老金領取基數由退休前最后15年的平均工資水平改成退休前最后25年的平均工資水平。三是賦予參與人更多的自主選擇權。繳費年限不同，退休后所獲得的收入替代率具有較大的差別。希臘 改革的主要方向是社會保障體系的單一化和管理機構的專業化。一方面提高退休年齡，退休金領取者的年齡從60歲提高到了65歲。同時降低養老金發放標准，根據養老金領取的金額，給予不同的政策。養老金低於每月450歐元的，政府給予的過節補貼和養老金不作改變﹔在450歐到1200歐的，養老金不減少，但過節不貼減少或者取消﹔高於1200歐的縮減10％以上。葡萄牙 2008年建立個人自願退休儲蓄賬戶制度，對於年齡在50歲以下的雇員每月將上一年度平均工資的2%—4%計入個人賬戶，50歲及以上需繳6%。從2011年開始削減每月領取養老金在1500歐以上人員的給付水平。雖然改革初見成效，但從改革的本質來看，仍無法擺脫福利開支大幅增長增加政府負擔削減財政赤字無法提供相應的福利保障的怪圈。Pedro Schwartz在評價福利國家改革時，說道“想要通過本身就‘不合乎邏輯的’、‘零碎的’改革來保全自己，根本不可能。”﹝6﹞歷史實踐表明，每當經濟處於繁榮時期，福利國家都會相應擴大福利保障范圍，而當經濟走向衰退時，縮減擴大了的福利開支往往會遇到來自民眾、利益集團等各方面的阻力，希臘削減財政赤字的目標一直難以實現的重要原因也在於此。

各福利國家試圖“通過一些細微的、漸進的變化導致長期的逐漸改變，而這種逐步變化可能會對某一體系形成長期的系統校正”﹝7﹞ 的理想卻始終沒有真正實現，改革仍在繼續，未來的走向和趨勢在哪裡？

（一）價值重塑：以社會公正為核心

帕德裡克·戴蒙德認為，福利國家走到今天已經遠離了它設立的初衷：體現團結和公正等鼓舞人心的理想。今天的福利國家已由保護弱勢群體免受工業資本主義的壓迫轉變成為不能自力更生的人提供全方位保障。再加上福利國家制度與國內意識形態、權力均衡、利益訴求等高度相關，本就是一種相對脆弱的制度。當新自由主義在20世紀80、90年代取得成功后，福利國家制度變得越來越脆弱。

重塑福利國家制度的價值取向，不僅需要反過來批判新自由主義立場，而且要顯示福利國家制度令人信服的道德追求。帕德裡克·戴蒙德指出，原有福利國家的平等主義僅限於對商品和服務所進行的平均分配，這樣的分配形式建立在將所有人都視為相同個體的基礎之上，不具有現實操作性，且忽略了個人多樣化的需求。在具體定義上，他給出德國政治學家沃爾夫岡·默克爾五個需要優先考慮的領域：對抗貧困、創造盡可能高水平的教育和培訓、實現充分就業、提供保護和尊嚴、限制阻礙上述四個目標的行為。重塑價值取向的福利國家應該是積極的福利國家，同時“積極的福利國家必須是成功的‘彈簧床’，而非保護人們在余生中不再失敗的‘安全網’。”﹝8﹞對於社會公正應實現的目標，他也提出了自己的見解——“沒有人應該生活在日積月累的困頓之中，永遠從事不穩定和不安全的工作。我們需要創建一種專門的分配公正理論，用以支撐人的一生，同時集中力量解決大量特定的不利因素。”

（二）模式創新：從單個國家獨立改革向多國協商形成合力改革轉變

盡管歐洲各國不同程度地實行著福利國家制度，但由於文化背景、政策措施、稅收制度等方面的差異，改革並不同步。歐債危機的發生表明，隨著全球化和地區一體化的深入，如果繼續任由單個國家分別採取各自獨立、站在本國立場的政策措施，很可能在應對危機上難以形成合力，並在長時間內顯著影響經濟復蘇。高福利導致政府負擔過重已不再是單個國家單打獨斗就能解決的問題，而是超越了傳統民族國家邊界成為區域性乃至全球性的問題。2011年12月歐洲峰會，除英國外的26個成員為簽署了“財政契約”。這一契約的簽訂，為歐盟一體化進程奠定了堅實的基礎。“開放式協調法（OMC）”也被歐盟內部採用為一種新的治理模式，試圖使歐盟各國在福利政策等方面展開進一步合作，利用超國家行為、政府間的合作來解決目前各國面臨的危機。同時，“社會標准化工程”也旨在提出各個成員國共同接受和向往的社會標准，以共同的價值取向和行為方式作為基礎。各成員國制定社會政策時需要與歐盟的政策目標看齊，各國協商合作的趨勢愈來愈顯現。

（三）利益格局：在曲折前進中尋求動態平衡

福利國家制度改革涉及的利益主體多、影響范圍廣，需要有力的、漸近性的政策推進。可以看到，在制度設計、政策引導、利益博弈等多元因素交織的情況下，必將是一個充滿著反復、不斷修整的過程。在2013年一年當中，歐盟及歐元區領導人就召開了7次峰會，歐盟委員會多次出台改革建議，也想盡一切辦法來遏制危機，但這些努力都難以在短期內發揮作用。旨在削減財政赤字的養老金改革計劃，也遭遇民眾的極大反對。僅在2008年希臘就發生了兩次較大規模的工人罷工事件，罷工人數分別達到了300萬和250萬，佔到希臘總人口的20%以上。﹝9﹞同時，危機也對發生國政局產生了重大影響，出現以葡萄牙為代表的多國執政黨下台的現象。究其原因，一方面在於既得利益集團在制度改革中成為阻礙，改變現有的利益格局難度較大。另一方面在於政府推行的改革措施並未在短期內見到實效，民眾已經不願意再為改革付出更多的時間成本和經濟成本。福利國家制度改革牽一發動全身，任何細節出現問題都會影響到整個國家的穩定。因此如何在曲折的前進道路中平衡好各方利益，是福利國家制度改革成敗的關鍵之舉。

盡管福利國家制度廣受詬病，被認為是低效、助長懶惰、阻礙國家發展的體制，但就其自身所包含覆蓋國民的醫療保險、失業保險、教育基金、兒童補貼等，不僅是資本主義國家實現再分配、保持社會公平的重要途徑，也是資本主義國家執政黨為獲取選民支持的重要砝碼，更是對勞動力再生產過程的社會化。從這個角度出發來看，福利國家制度不僅是符合資本主義發展趨勢，而且是符合生產力發展方向的。在更深層的意義上，福利國家制度緩和了資本主義發展過程中的階級矛盾、完善了投資與消費過程的資本循環，為資本主義發展營造了穩定的社會環境，可以說這樣的制度是資本主義發展所不可或缺的。正如原歐盟委員會的一位委員佩德格·弗萊恩所說的：“在一個充斥著失業、貧困、犯罪以及健康和教育水平低下的社會裡，不可能形成一個富有競爭力的經濟氣候。”因此，在資本主義發展未能完全尋找到新的途徑去緩解階級矛盾、開創新的社會環境時，福利國家制度是不可能被舍棄的。瑞典現代福利國家制度的設計者之一魯道夫·邁德納曾說：“我不認為瑞典模式已經完全過時，即使福利國家制度已經被部分地破壞，但它仍是有活力的。中產階級隨時准備交更多的稅以改善整個國家的生活條件。當然，條件是不能濫用和貪污。制度應該符合道德規范，以使每個人都覺得自己的付出是可以接受的。”﹝10﹞奧菲對於福利國家的危機管理展開研究后也提出“盡管資本主義不能與福利國家共存，然而資本主義又不能沒有福利國家。”﹝11﹞

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞ 李琮.西歐社會保障制度﹝M﹞.北京：中國社會科學出版社，1989.5.

﹝2﹞ ﹝德﹞弗蘭茨－克薩韋爾·考夫曼.社會福利國家面臨的挑戰﹝M﹞.商務印書館，2004.13.

﹝3﹞ 劉玉安，蔣銳.從民主社會主義到社會民主主義——當代歐洲社會民主黨的理論與實踐﹝M﹞.人民出版社，2010.264.

﹝4﹞ 安東尼·吉登斯. 歐洲社會模式的反思與展望﹝J﹞.開放時代，2007,（6）.

﹝5﹞ 時寒冰.歐債真相警示中國﹝M﹞.機械工業出版社，2012.216.

﹝6﹞ Pedro Schwatz，The Welfare State As An Underlying Cause Of Spain’s Debt Crisis，Cato Journal，Vol. 33，No.2，2013.

﹝7﹞ ﹝德﹞伯恩哈德·埃賓豪斯.歐洲福利國家的未來在哪裡﹝J﹞.德國研究，2008,（2）.

﹝8﹞﹝英﹞安東尼·吉登斯，帕德裡克·戴蒙德，羅杰·裡德.歐洲模式：全球歐洲，社會歐洲﹝M﹞.社會科學文獻出版社，2010.150.

﹝9﹞丁純、陳飛.主權債務危機中歐洲社會保障制度的表現、成因與改革——聚焦北歐、萊茵、盎格魯-撒克遜和地中海﹝J﹞.歐洲研究，2012,（12）.

﹝10﹞ 劉玉安.西歐福利國家制度的危機及其改革﹝J﹞.世界經濟與政治，1996,（12）.

﹝11﹞ ﹝德﹞奧菲.福利國家的矛盾﹝M﹞.吉林人民出版社，2010,129.