謝瓊：瑞典福利制度的調整及其影響因素

　　﹝摘要﹞瑞典被稱為福利國家的櫥窗，從建立到完善，其福利制度在不斷調整，但又始終保持著福利制度框架及模式的基本穩定，這是國家發展壓力、制度路徑依賴、福利政治文化約束以及政黨自身發展等因素綜合影響的結果。瑞典帶來的重要啟示，是福利制度有其制度理性，創建與發展均需遵循其規律，尊重民意訴求、結合國情文化、廣泛達成福利共識是保持福利制度先進性的必然要求。

　　﹝關鍵詞﹞瑞典﹔福利國家﹔政策調整﹔福利共識

　　﹝中圖分類號﹞D753.2 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2014)06-0106-05﹝收稿日期﹞2014-10-13

　　﹝作者簡介﹞謝瓊，女，北京師范大學中國社會管理研究院研究員.

　　中國改革開放以來將計劃經濟時代的“國家—單位保障制”全面轉化為以多元參與、社會化為基本特征的“國家—社會保障制”，與注重制度理性和穩健發展的發達國家福利制度建設相比，是一個僅見的例外。﹝1﹞當中國新型社會保障制度走向成熟、定型后，在未來同樣需要適應時代發展與形勢變化的福利制度調整。因此，了解發達國家福利制度調整的過程及其牽制因素，有利於增進我國社會保障改革的理性。本文旨在探析瑞典福利制度的政策調整及影響因素，以便給中國建立健全社會保障制度以啟示。

　　一、瑞典福利制度的演進

　　在眾多發達國家中，地處北歐並被稱為“福利國家櫥窗”的瑞典以高稅收、高福利著稱，其福利制度的建立與發展有一個相對較長的過程。

　　（一）福利制度的形成過程

　　早在19世紀末期，在歐洲一些國家尤其是俾斯麥掌管的德國的影響下，瑞典就開始探索建立現代社會保障制度。最早的是1891年出台的 “自願健康保險計劃”，國家為許多規模很小的自願性基金組織提供有限資助。1901年引入統一費率的工傷保險﹔1913年，建立了公共養老金制度﹔1914年，由國家資助的地方性失業津貼和救濟工作制度得到推行﹔1931年實施疾病補貼。這一時期的福利制度在內容上以救濟和失業等對抗貧困的政策為主，方法上以家計調查為主要手段，經濟補助水平十分有限，雖有開拓之功，卻大多隻具象征意義。

　　瑞典福利國家的形成是在1932年社會民主黨上台執政以后。作為左翼政黨的代表，社會民主黨一上台執政就啟動了新的失業政策和經濟政策，扶持全國工會建立失業基金。1937年，通過《家庭補貼法》，為子女提供生活費補貼，以提高母親的地位。1944年更提出《工人運動戰后綱領》，明確將充分就業、公平分配與提高生活水平、經濟更加有效與民主確定為戰后瑞典社會發展的三大目標。期間經過數次黨派間的討論、較量和妥協，收入調查式和社會保險式的養老制度被廢除，取而代之的是由國家財政支持的全民性、費率統一的普遍性養老金。雖然當時養老金金額最多不超過一名普通產業工人工資的20%，但制度將工人和農民聯合起來、對男女一視同仁，待遇水平已足夠保障一般退休人員的基本生活。 在左、右兩黨的共同推進下，瑞典議會還通過了一系列與福利制度相關的議案。如，1946年，新的健康保險法獲得通過，瑞典實現了醫療保險制度從自願性到強制性、普遍性的轉變，並在健康保險待遇中加入了子女補貼和家庭主婦補貼，幫助生病的母親支付幼托費﹔1948年開始實施普遍性子女補助金﹔1957年，《社會救助法》獲議會通過，取代了《濟貧法》，終結了傳統的濟貧制度﹔1958年，補充養老金法案通過﹔1960年，與收入挂鉤的補充養老金制度開始實行，由基本養老金和補充養老金等制度組成的瑞典養老金制度最終在70年代得以完善。在社民黨連續執政的40多年間，瑞典的福利制度在不斷擴充與調整中走向成熟、定型，並突出地體現出了普遍覆蓋、全面保障、財政負責、高稅收支撐的特點，一度成為歐洲最先進和最具平等理念的成功樣板，也成為社民黨福利社會的廚窗。正是因為福利制度的成功構建與實施，社民黨受到了瑞典人民的歡迎，長期執政瑞典政壇近70年。

　　（二）瑞典福利制度的調整

　　如果說前一個時期瑞典福利政策的形成主要是擴充為主，並在自我調整中走向成熟、定型，那麼，進入20世紀70年代以后，伴隨瑞典出現二戰以后的首次經濟負增長及財政收入減少，高居歐洲國家前列的福利支出使瑞典政府背負日益沉重的經濟負擔。經濟增長緩慢、競爭力下降和缺乏技術創新等被認為是工作保護過度、工資僵化、社會保險高昂的福利制度發展的結果，在這樣的背景下，要求厲行節儉、減少公共開支並提高效率，以及調整福利國家方案的呼聲也日益強烈。因此，自20世紀80年代后，瑞典的福利政策進入了調整時期。

　　在20世紀90年代前，瑞典調整對福利政策的主要措施有：第一，適度縮緊福利支出。政府通過下調待遇替代率、提高待遇領取資格、增加個人繳費和增加等候時間等措施，使不斷增長的社會支出勢頭得以遏制，社會保障水平的增長趨勢開始降低，1980-1995年，瑞典社會保障的增長幅度為主要西歐國家中德最低，僅從佔國內生產總值的35.5%增加到35.8%。﹝2﹞第二，強化地方政府的責任。1983年，瑞典政府頒布保健法，要求各市政府承擔規范所有保健服務的主要責任。此后，瑞典政府取消了社會公共服務部門的中央集中管理，隻負責向地方政府提供財政資助，而將資金的具體使用權和社會福利方面的責任完全交給了地方政府。例如，1990年，政府提出改革老年和殘疾人關懷與服務制度的法案，要求地方政府承擔各種有關老年人和殘疾人長期性健康關懷和社會服務的責任。法案於1992年實施后產生了一定效果。1993年，接受老年病治療的人數下降60%，與老年病相關的病床數減少13%，地方政府用於老年保健服務方面的支出減少4.35億瑞典克朗。﹝3﹞受到這一效果的鼓勵，瑞典政府又提出對社會救助和社會服務實行綜合性財政資助，資金的使用由地方政府根據各地實際情況自行決定。第三，在養老金、健康和醫療保險、老年服務等領域引入競爭機制。1992年老年服務私營化法令頒布的當年，瑞典增加了270個私營老年護理機構，佔瑞典當年老年護理機構的三分之一﹔71個地方政府和6個市政府就老年和兒童照顧與私營社會福利機構簽訂了協議。1980-1987年，瑞典接受公共性老年機構幫助的65歲以上老人佔養老金領取者的比例從26%降到20%，居住在“老人之家”的65歲以上人數佔養老金領取者的比例從41%降到28%。1985-1991年，居住在“老人之家”的人數下降了30%，長期居住在“老人之家”的人數下降了13%。﹝4﹞競爭機制的引入和私營化的發展完善了瑞典的福利制度結構，也提高了制度實施效率。但即使如此，私營化並沒有成為后來瑞典福利制度改革的方向和重點。

　　20世紀90年代后期開始，瑞典對福利政策的調整主要圍繞養老金制度進行。其標志性事件是1998年8月，瑞典將原來現收現付型的養老金籌資模式調整為現收現付型與部分積累型相結合的養老金籌資模式，增加個人賬戶，並引入名義賬戶和積累制賬戶。改革后,瑞典公共養老金體系分為三個層次：第一層次是“保障養老金”(Guaranteed Pension , GP)，為家計調查型的最低養老金待遇，主要提供給低收入群體，靠一般稅收融資﹔第二層次是名義賬戶養老金，稱為“收入養老金”(income pension)﹔第三層次為實賬積累制養老金，稱為“費用養老金”(Premium Pension)。名義賬戶養老金和積累制養老金都為收入關聯的DC型計劃,建立在個人賬戶基礎之上，雇員和雇主的合計繳費為工資的18.5% ，其中16%進入名義賬戶， 2.5%進入積累制賬戶。名義賬戶部分的繳費資金由四個緩沖基金管理，每支基金接收全部繳費的四分之一，並承擔四分之一的養老金待遇支付。積累制賬戶分配的繳費率為2.5%，這部分繳費資金由積累制“養老金管理局”(簡稱PPM)管理，成員自己選擇投資基金，由PPM轉移給市場上競爭的基金管理公司進行投資運營。新養老金制度推出后,瑞典政府相繼對新制度體系採取了一系列調整和完善措施：2000年新的緩沖基金法放寬了緩沖基金的投資范圍﹔ 2001年，政府引入財務自動平衡機制，為制度的財政可持續奠定基礎﹔2002年運行的收入指數化政策使年金待遇給付機制更加合理。

　　進入21世紀后，受到歐洲主權債務危機的影響，瑞典將福利改革的重點集中在降低社會保障費率和繼續推進積極的勞動力政策方面。2009年1月起，政府把雇主的社會保障繳費率從32.42%降低1個百分點至31.42%（當年合計減負120億瑞典克朗），對自我雇佣者的繳費率降低5個百分點﹔將26歲以下年輕人的社會保障費率再降低50%至15.49%，以鼓勵企業雇佣年輕人﹔對一年以上長期失業者和福利企業的補助則增加一倍。這些措施，在一定程度上有效地減少了失業。2010年，聯合政府連續執政后，一如既往地推進積極的勞動力政策，鼓勵年輕人盡快結束學業早日進入勞動力市場，並有意將退休年齡推至74歲。這些得力的措施緩解了危機對瑞典的沖擊，穩定了社會成員的收入和信心，由此產生的良好經濟表現成為歐洲各國趨之若鹜的榜樣。

　　用Pierson的標准來評價百余年來瑞典福利制度的發展和變化，尤其是自上個世紀80年代以來的改革，發展中既有較為激進的體系改革，也有溫和的局部調整。體系改革主要表現在養老金領域：DB到DC的轉變、普遍性要素的減少、個人賬戶的設立以及私人養老金因素的引入等。有人認為，如果繼續朝這個方向改革下去，瑞典的福利國家模式實質上則可能會朝著類似歐陸組合主義模式的方向演變，﹝5﹞但到目前為止，瑞典還沒有再出現像1998年養老金改革那樣相對激進的福利制度調整。而且，除養老金改革外，其他領域的改革更多地表現出了局部調整的特點：如失業救濟金方面，政策改革的措施主要包括嚴格領取資格、減少待遇支付、增加資格等待期、強制性培訓、鼓勵工作福利和積極就業政策支持等﹔社會救助方面則擴大了收入調查式的救助，弱化了以前單純地基於需求的救助﹔家庭政策方面增加了鼓勵父母積極工作的要素。相對於養老金改革，以上這些領域的變化不是根本性的，是可以繼續調整也是可逆的。

　　更值得注意的是，雖然歷經數次調整和改革，瑞典福利制度的基本框架與模式特征並沒有發生大的改變：依舊為國民提供 著“從搖籃到墳墓”的全面系統的生活保障﹔個人、雇主和政府共同承擔福利項目的融資責任﹔中央、省、市等各級政府部門在管理中職責分工明確﹔強大的公共部門在福利服務提供中與私營機構合作默契，等等。不僅如此，瑞典近30多年來對福利制度的改革與完善，尤其是通過創新引領的開源而非節流的政策，使瑞典經濟保持了良好的發展狀態，高稅收和高福利的制度非但未成為累贅，反而在一定程度上培育了高素質的勞動力和創新氛圍。統計顯示，瑞典的公共開支佔比已由1994年的34.4%降到了2011年的27.6%﹔而且失業率維持在相對較低的水平，從90年代的歷史最高9.9%降到了2012年的7.9%。﹝6﹞在21世紀初的歐洲主權債務危機中，瑞典不但沒有因高福利造成主權債務高筑，而且還因其良好的經濟表現而成為歐洲國家引以為傲的模式和發展方向。在日內瓦《世界經濟論壇》發布的“全球競爭力指數”排名榜中第2。

　　二、影響瑞典福利制度調整的因素

　　前述回顧表明，近數十年間瑞典一方面保持著福利政策的穩定性，即福利制度安排的基本框架與制度模式並未改變，同時亦實現了與時俱進的政策調整，在維持高稅收、高福利格局的同時還能經濟表現良好，這是不同政黨基於國家發展與民意福利訴求而形成超越左、右的福利共識促成的結果。因為瑞典政黨政治的傳統及其政治文化，決定了包括政黨、議會、政府及社團、公眾在內的各種主體均在福利政策中發揮著不可或缺的強大作用，其福利政策的調整往往會集中表現在不同政黨的福利主張之爭上，議會則充當不同政黨福利主張博[簡歷]弈並最終達成妥協或福利共識的平台，政府只是議會制定的福利政策的執行者，因此，政黨客觀上在瑞典福利政策的制定與調整中扮演著極為重要的角色。從20世紀80年代以來瑞典福利政策調整過程來看，包括社民黨在內的左翼政黨不再主張福利無限擴張，而右翼政黨亦不再充當福利國家的“破壞者”，都在自己的福利政策主張中注入了理性。為什麼瑞典的政黨在福利領域能夠超越左、右之爭，實質上還是受到了提升國家競爭力的壓力、福利國家路徑依賴的慣性、福利政治文化的約束，以及民意訴求與政黨主張修訂等多重因素的影響。

　　（一）提升國家競爭力的壓力構成了福利政策調整的動力

　　20世紀70年代開始的石油危機，使瑞典經濟發展速度明顯放緩甚至停滯，失業度居高不下，而慷慨的福利支出卻讓政府背負上沉重的經濟負擔。據統計，從20世紀90年代開始，瑞典失業率從1992年突破5%后一路飆升至1997年的近10%，期間降了又升，2013年5月的失業率仍達8.2%。研究表明，名義上的失業率每上升一個百分點，與之相關的社會支出增長相當於GDP的0.33%。﹝7﹞1990-1997年，因青年和長期失業者激增，瑞典社會救助開支由6億增加到124億瑞典克朗，接受社會救助的人口百分比由1989年的5.9%增加到1994年的8.1%。同時，人口因素的變化亦讓瑞典提升國家競爭的壓力持續上升。一方面，瑞典65歲及以上的人口在1960年就已達到11.8%，2012年底時已達19.1%，其中80歲以上老人佔比達到5.2%，是全球首個高齡老人超過人口總數5%的國家﹔另一方面，自1970年以來，瑞典的總和生育率一直保持在2以下（1990年除外，為2.14），家庭平均人口亦從1960年的近3人減少到21世紀初的2人，造成國民對國家提供的經濟與服務幫助依賴性更大。據OECD統計，從1982年到1994年，瑞典社會支出（公共）佔GDP的比例由27.9%迅速攀升至34.4%。﹝8﹞ 面對變化中的現實條件，無論社民黨還是保守黨，調整福利政策並以此來增強國家競爭力都勢在必行。

　　（二）福利制度的路徑依賴直接影響著福利政策的調整

　　一方面，傾向於特定群體的福利體制一旦建立，便會產生一種為了繼續維持既得利益而由內部自動產生的壓力，以其存在的先在優勢抑制其他因素發揮影響，從而阻礙變革，這便是人們經常所說的路徑依賴。﹝9﹞ 就瑞典而言, 要改變現有的“福利國家”模式，就要打破現有的制度結構，這將引發一系列的社會問題，並可能導致社會制度的功能失調和社會沖突。因為瑞典已形成了一個以公共部門為主導的福利供給體系, 並擁有堅固的合法性基礎，要改變這一格局, 就要重新定位國家、市場和市民社會三者間的制度關系，並建立起新的規范體系，﹝10﹞ 這必然會引發價值沖突。同時，福利機制各部門之間的制度性聯系，尤其是公共部門與非公共部門之間緊密協作的關系，也制約了保守黨主張的福利制度的實現。瑞典居民工資收入的約40%用於繳稅，國家因此承擔了向其公民提供福利的責任，瑞典公共部門提供的公共服務也能基本滿足人們的福利服務需要，從而一直未能營造出一個與市場和國家相平行的強大的“第三域”，進而使得瑞典政府很難減輕在福利服務提供方面的責任，也很難大范圍引入競爭機制，這也是為什麼保守黨在執政時期曾大力推進私有化改革但最終收效甚微的原因。

　　（三）獨特的福利文化對福利政策調整具有明顯的約束力

　　福利制度受到的支持，取決於在戰略上自利的、有道德心的公民的“偶然性認同”，這種認同依賴於公民對與福利制度實質上的、程序上的和分配公平性的評價。﹝11﹞瑞典是一個強調公民權利、社會平等和社會團結的國家，核心價值理念便是由國家提供較為優渥的普遍性服務或給付來促進社會平等和社會團結。事實上，福利國家制度也有效地減少了貧困率、促進了社會融合、降低了社會排斥度，同時也保持了一定的個人自由度，這正是瑞典人民想要的制度安排。長期以來，瑞典人民已然習慣了社會民主主義制度下高稅收與高福利、私人生活領域與公共生活領域融為一體的福利狀態和生活狀態，對福利國家體制產生了功能性需求。有研究表明，在普遍性福利制度和自由主義福利制度之間，福利制度改革的幅度和速度存在明顯的差異，民眾對大多數福利制度的支持度一如既往的高，但對類似於家計調查式的計劃的支持率則明顯下降。﹝12﹞正是這種福利文化，給包括保守黨在內的任何執政黨都施加了壓力，因為一個幾乎所有專家都認為需要改革的福利體系，卻是大受民眾歡迎的。

　　（四）民意訴求與政黨自身變化會增強福利政策調整的理性

　　從一般意義上講，政府採取福利削減措施的可能性，較大程度上依賴於政黨從競選的視角對將要採取削減措施的判斷能力，因為選民會通過選舉投票懲罰政府。在這樣的條件下，民意訴求便成為影響執政黨施政的重大因素，政府要削減福利，必須先取信於選民，即必須讓選民相信，削減福利是為了改善政府的財政持續能力，或是為了修補之前某些失敗政策帶來的損失，或是為了提高某項福利的效率。

　　面對新環境產生許多危機與困惑，政黨自身亦會因時代改革、環境改變而發生一些變化。例如，如果因為不受選民歡迎的福利制度改革主張而遭遇選舉失敗，黨派內部便會“自我反省”查找原因，總結經驗教訓，接下來的內部權利斗爭便會修正之前的傾向，此種修正產生的變化從理論上來說是內生性的。而代際變遷則可以對黨派的主張帶來自然性的改變，如瑞典保守黨在上世紀60年代曾反對為兒童提供公共照料政策，現在卻發生了變化，家庭政策議題已逐漸淡出保守黨的討論范圍。實踐証明，以保守黨為首的瑞典中右翼聯盟在政治上是明智的，尤其是近年來保守黨領袖賴因費爾特全力推動的“新溫和”政策，機巧地化解了抑制福利成本和緊縮福利開支的難題並贏得選民支持，為其連續執政贏得了認同，即使這些政策被定義為黨派的短期策略，但至少在當期，這種政策改變是一種較為成功的避免受責備的策略。

　　三、結語

　　綜上所述，福利制度的發展依賴於主權國家所處的大環境，也取決於參與制度決策和實施的各種主體、各種因素間的相互作用關系。瑞典福利國家制度的調整與改革受提升國家競爭力的壓力、福利國家路徑依賴的慣性、福利政治文化的約束，以及民意訴求與政黨主張修正等多重因素的共同作用，而瑞典的各政黨也在這百余年的福利國家制度建立與發展的磨練中開始超越左右並更具理性：社會民主黨在保持自己身份特征的同時實踐著向右的“轉型”，而右翼政黨則做出“無奈的明智之舉”，不斷調整政黨發展策略和福利主張，從最初對福利制度的排斥到后來積極參與福利國家建設，從高舉意識形態大旗到奉行實用主義，從“排除異己”到“和平共處”，成功實現了在主政壇邊緣游弋到連續執掌政權的轉身。

　　瑞典的福利政策調整實踐，從更加宏觀的角度說明了福利制度發展中的以下規律：第一，為了在越來越復雜的環境中保持現行福利制度的先進性和可持續性，一定程度上的改革是必要的，並且改革不會終止，因為改革是穩定經濟和保存福利制度總體特質的必要措施。但改革必須遵循福利制度發展的制度理性，隻有尊重民意訴求、結合國情文化、廣泛達成福利共識才能保持其福利制度的先進性。第二，福利制度建設離不開主權國家所處階段的政治、經濟和社會環境，更離不開民意的向背，隻有順應大環境的趨勢、順應民心所向才能長久持續。而不同政黨或利益群體直面現實，增進福利共識進而合作發展，無疑是十分重要的條件。

　　瑞典福利政策調整帶來的啟示，是福利政策的調整要受到諸多因素的制約，這一規律決定了在福利制度確立的初期便宜注入理性，而在調整福利政策時則需要超越左右、反對極端。這一點非常值得我國建立健全自己的社會保障制度時借鑒。

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