趙國玲 徐然：被害人救助的公眾認知與立法選擇

﹝摘要﹞社會公眾對被害救助制度的立場和態度，反映其對相關立法的接受程度。趨同的公眾認知是法律制定的重要推動力，而較高接受程度的立法，又能夠保障法律執行的實效。按照專業和職業的標准，將社會公眾劃分為普通社會公眾、一般法律從業人員和專職救助人員，通過對這三類群體的實証分析，明晰不同群體的公眾認知的趨同與分歧。在梳理和解釋的基礎上，將公眾認知投射在被害人救助的立法研究之中，從而為“回應式”立法提供核心思路。

﹝關鍵詞﹞刑事被害人救助﹔公眾認知﹔立法

﹝中圖分類號﹞D920.0 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2014)06-0065-05

﹝收稿日期﹞2014-10-24

﹝基金項目﹞國家社科基金項目“社會救助法律問題實証研究-以犯罪被害人救助為視角”（11BFX120）

﹝作者簡介﹞趙國玲（1956-），女，河北石家庄人，北京大學法學院教授﹔徐然（1988-），男，江西樂平人，北京大學法學院刑法學博士研究生.

一、研究背景、目的與方法

2009年中央政法委等八部委出台《關於開展刑事被害人救助工作的若干意見》（下稱《被害人救助意見》），被害人救助工作開始在全國范圍內開展。更為重大的變革始於2013年：中共十八屆三中全會作出了“健全國家司法救助制度”的部署﹔2014年年初中央政法委等六部委下發了《關於建立完善司法救助制度的意見（試行）》（下稱《司法救助意見》），旨在切實做好司法過程中對困難群眾的救助工作，保障社會公平正義，促進社會和諧穩定。正如《被害人救助意見》所指出的，“開展刑事被害人救助工作是在當前相關法律制度尚未建立的特殊時期，為解決刑事被害人特殊困難而採取的一種過渡性安排，既不同於國家賠償，也有別於現行其他社會救助。”這種過渡性、政策性的實踐對理論研究提出了要求，即應當以總結實踐經驗、形成自洽理論並提出立法對策為核心，以便推動相關立法，早日建立統一的被害人救助法律制度。

近代以來被奉為圭臬的人民主權理論，以及晚近的協商民主理論，確定了公眾群體在立法中不可或缺的地位。公眾認知反映的是社會公眾的立場和態度，屬於民意的范疇，其往往通過輿論予以表達。但公眾認知不同於公意，后者具有強制力，“任何人拒不服從公意的，全體就迫使他服從公意”﹝2﹞，因而公意體現的便是立法者的意志，“是經過相應的正當程序（如立法程序）表達、競爭、篩選、折衷、平衡和集中了的，而民意至少不具有這樣的過程特點”﹝3﹞。盡管有所不同，但在某種程度上可以說，公眾認知催生了公意，趨同的公眾認知往往是公意的前奏和序曲，推動著立法的進程。因此，對公眾認知的探尋和分析，是立法民主的內在要求，是立法合法性的保証。

本文研究目的就在於此：通過對公眾認知的收集和剖析，探求立法的必要性和妥當性，為統一的被害人救助制度的立法提供核心思路和可行方案。在研究方法上，本文通過調查問卷和SPSS數據分析來發掘和分析公眾認知。調查的對象分別為普通社會公眾、一般法律從業人員和專職救助人員三類人員，共回收問卷1024份。普通社會公眾494人﹔一般法律從業人員408人，其中警察155人、法官112人、檢察官86人、律師55人﹔專職救助人員則為參加2013年最高人民檢察院舉辦的“全國檢察機關國家賠償暨刑事被害人救助業務培訓班”的檢察官，共122人。之所以以專業和職業的標准將公眾認知劃分成三種類型，是力圖發現不同人群對被害人救助的看法異同，以便進一步厘清公眾認知中趨同和差異的因素，更好地為立法展現趨同的公眾認知。為了查明專業和職業對受訪者態度和選擇的影響，我們對數據進行了Pearson相關系數檢驗，以確定其是否存在顯著的相關關系。具體檢驗方法，參見杜強. SPSS統計分析：從入門到精通﹝M﹞，北京：人民郵電出版社，2011.258。另外，為了獲得我國被害人獲賠的現狀，我們按全樣本抽樣方法分析了1147份故意殺人案判決書，按雙月份等距抽樣的方法分析了6065份故意傷害案、3080份搶劫案判決書所有案件來源於北大法意案例數據庫。，相關數據將在下文中引用。

二、公眾認知的具象與多維分析

（一）對被害人及刑事司法被害人保護的基本立場

在對被害人的態度上，87.3%的普通社會公眾、99%的法律從業人員、93.4%的專職救助檢察官持非常同情和同情的立場﹔對犯罪人的態度上，62.1%的普通公眾、68.3%的法律從業人員以及79.5%的專職救助檢察官認為其罪有應得並值得譴責。但同時，86.4%的普通公眾、81.3%的法律從業人員和82.4%的專職救助檢察官認為被害人對自身被害至少負有部分責任。77.2%的普通公眾、77.8%的法律從業人員和87.7%的專職救助檢察官認為現行刑事司法體系對被害人的保護效果一般或無效。在制約被害人保護效果的關鍵因素上，認為系因制度缺失而致比例分別為73.2%（普通公眾）、77.7%（法律從業人員）、82.1%（專職人員），保護觀念缺失的認同率為55.7%、43.4%和41%，認為辦案人員缺乏保護知識和能力的為48.7%、40%、25.6%，至於認為辦案人員缺乏責任心的僅為48.3%、30.9%和19.8%。

（二）對國家救助被害人的基本認知

對於國家是否應當對部分刑事被害人進行經濟補償的設問中，認為應當給予的普通公眾為82%，法律從業人員為78.8%，而專職救助檢察官則為93.4%。同時，54.1%的普通公眾、64.9%法律從業人員以及71.3%的專職救助檢察官認為本地所開展的被害人救助工作效果一般或不好。在對專職救助檢察官的進一步設問裡，91.8%檢察官認為國家對被害人進行經濟補償十分必要。在國家救助被害人正當性理論根據的設問中，支持保護不周或追訴不力的國家責任的有55.5%，認為具有幫扶助困、風擔風險的福利義務的佔70.6%，而傾向於安撫被害人並實現社會控制目標的則為74.8%。在具體的立法模式選擇上，94.2%的專職檢察官認為應當設立包括經濟補償、醫療救助、心理干預、訴訟支持等在內的綜合性被害人保護制度，但其中55%的檢察官認為由於立法難度較大，應首先就經濟補償方面進行立法。

三類人群中的絕大多數人均認為國家應當對被害人予以救助，其中超過九成的專職救助的檢察官認為國家經濟救助被害人不僅應當而且必要。值得注意的是，超過七成的專職救助檢察官認為當前救助效果並不理想。同時，多數檢察官傾向於將制度定位為平復犯罪損害、恢復社會秩序這一刑事政策價值之上，或者將國家救助理解為國家幫扶弱勢群體的福利義務，至於是否承認國家保護失敗或追訴不利的責任，則存在近半數的反對者，因而國家責任說並不具有壓倒性優勢。

（三）對國家救助被害人范圍的基本態度

表1被害人補償的范圍及標准選項范圍與標准

肯定（%） 否定（%）普通

公眾 法律從

業人員 專職救

助人員 普通

公眾 法律從

業人員 專職救

助人員是否所有刑事案件均可申請補償 22.3 29.4 24.4 77.7 70.6 75.6故意造成被害人死亡的案件 75.5 75 85.7 24.5 25 14.3過失致被害人死亡的案件 66.2 71.2 73.9 33.8 28.8 26.1故意造成被害人重傷的案件 69.2 76.7 89.9 30.8 23.3 10.1過失致被害人重傷的案件 61.1 69.2 75.6 38.9 30.8 24.4故意造成被害人傷害的案件 43.2 50.9 55.5 56.8 49.1 44.5故意造成被害人財產重大損害案件 56.8 58.5 68.9 43.2 41.5 31.1故意造成被害人財產一般損害案件 37.5 40.9 41.2 62.5 59.1 58.8不同類型的公眾認知均不支持不加區分犯罪類型和損害而對所有案件的被害人進行經濟補償的做法。人們傾向於對故意造成被害人死亡或者重傷，過失致他人死亡或者重傷害的案件加以國家補償，而在故意致被害人普通傷害、重大財產損害或者財產一般性損害的情形中，不應給予物質補償。三類公眾認知都更加關注被害人實際受到的侵害以及受到侵害的程度，換言之，社會公眾始終側重於損害結果，多數主張在生命權和健康權受到嚴重損害時國家應給予補償，而對於案件屬於故意還是過失並不過分在意——盡管在同等損害情形下，支持對故意犯罪中被害人加以救助的比例通常較高。

另外，有一個值得注意的現象：在所有的救助范圍標准的調查中，專職救助檢察官支持救助的態度非常明顯，支持率均高於普通公眾和普通法律職業人。通過Pearson相關系數檢驗發現，專職救助檢察官這一身份，與各種類型救助標准的高支持率保持著相關關系，相關檢驗結果為0.05或者0.01水平上顯著相關。這意味著這一類型的受訪者表現出對被害人更為積極的補償意願。

（四）對被害人救助排除條款的基本傾向

表2排除條款中的被害人類型被害人類型選項

不應當給予國家補償（%） 視情況給予一定補償（%）普通

公眾 法律從

業人員 專職救

助人員 普通

公眾 法律從

業人員 專職救

助人員已獲全部或部分賠償的 39.7 50.4 37.9 48 42.7 58.6未因犯罪陷入生活困難的 29.1 48.2 40.2 45 29.3 37.5同一家庭成員的 34.5 35.5 31.9 35.3 41.8 44對自身被害存有過錯的 27.6 26.9 21.7 57.6 61.7 59.1不具有本國籍的 15 19.6 10.6 35.6 31.1 18.6已從其他途徑獲得補償的 35.5 49.4 58.3 48 35.6 27拒絕賠償義務人賠償的 33.8 51.8 80 33.6 23.5 9.6纏訪鬧訪且影響治安的 35.7 45.7 40.2 37.6 31.8 31.3未報案或不配合司法機關的 37.6 42.2 51.8 36.3 29.4 24.1盡管在具體的支持比例上普通公眾、法律從業人員和專職救助人員之間存在著一定的差別，然而，這是否意味著職業和專業影響著被調查者的立場和態度呢？通過Pearson相關系數檢驗，僅僅隻有“未因犯罪陷入生活困難”、“已從其他途徑獲得補償”以及“拒絕賠償義務人賠償”情形與受調查者身份呈現正相關關系。三種場合的相關檢驗結果均為“在0.01水平（雙側）上顯著相關”。這種顯著相關說明，較之於普通公眾，從事法律業務、具有法律知識背景的受調查者，往往傾向於否定對未因犯罪陷入生活困難、從其他途徑獲得補償或者拒絕他人賠償的被害人給予救助。

（五）對救助機關及資金來源的基本看法

表3救助機關的主導模式受訪者類型設定模式 普通社會公眾

頻數及有效比例 法律從業人員

頻數及有效比例 專職救助人員

頻數及有效比例公安機關主導 31（6.8%） 10（2.8%） 1（0.8%）檢察機關主導 26（5.7%） 13（3.7%）未設該選項 審判機關主導 50（11%） 52（14.6%） 8（6.7%）分階段分別主導 98（21.5%） 56（15.8%） 48（40%）政法委員會主導 10（2.2%） 29（8.2%） 7（5.8%）司法行政部門主導 31（6.8%） 24（6.8%） 0民政部門主導 72（15.8%） 64（18%） 9（7.5%）設立專門機構主導 137（30.2%） 107（30.1%） 47（39.2%）此外，在被害人救助資金來源渠道的問題上，68.1%的專職檢察官認為資金來源應當包括社會捐助在內，採取一種多元化制度。在救助經費的主要來源問題上，70.1%認為應當以中央財政支持、地方財政配套為主，而以中央全額撥款為主或者地方財政撥款為主的支持率僅分別為22.2%和7.7%。至於救助基金應當置於哪一級別的問題，獲得較多支持的是地市級（35%）和省部級（28.2%），其次是縣區級（19.7%），最末為國家級（17.1%）。

三、公眾認知的辨明與立法的核心思路

（一）公共認知的趨同大勢

從上文的數據分析可以看出，三類人群的基本立場和態度是接近的：首先，絕大多數的受訪者對受害人持同情態度，這一比例遠甚於對犯罪人譴責的態度。這反映出公眾可能更加重視對被害人損害的恢復，而非對犯罪人的處罰，從而與當下刑事司法崇尚懲罰而非修復的理念相左。事實上，絕對多數的受訪者認為現行司法體系對被害人是缺乏保護的，而最為關鍵性的原因指向了被害人保護的制度性缺失和觀念性缺乏。其次，絕大多數的受訪者認為國家應當通過物質補償的方式對被害人的損害加以填補。同時，多數受訪者認為當前所開展的被害人救助工作效果並不理想，制度的實效有待提高。再次，絕大多數受訪者反對不設標准而對所有刑事被害人給予補償，在因犯罪而死亡或者重大傷害的場合，超過六成的人支持補償，而並不考慮犯罪系故意犯還是過失犯類型。在具體排除條款上，多數公眾反對因被害人具有外國籍或者存有過錯或者與加害人為同一家庭成員而拒絕補償，而主張視具體情形酌情補償。最后，三成受訪者表示應當成立專門機構辦理被害人國家補償的事宜，而兩成的受訪者則支持將救助權分階段地授予公安機關、檢察機關和人民法院。在參與主體和資金來源的問題上，絕對多數的受訪者傾向於以國家推進為主、社會參與為輔的模式，相應的資金來源則是國家財政為主，社會捐助為輔。

主流的公眾認知對被害人救助立法的青睞，是因被害人獲得救濟渠道有限以及政策性推動下的救助工作的弊端導致的。事實上，正是這兩方面使得被害人救助立法成為當務之急：第一，被害人彌補損害的途徑通常隻有犯罪人賠償一途。以我們所實証調查的1147份故意殺人案、6065份故意傷害案、3080份搶劫案判決書為例，實際獲賠率分別僅有15%、44.4%、24.8%。第二，當前的被害人救助工作效果不佳，原因主要為：1.各地對被害人救助的重視程度和救助積極性因地域而有所不同﹔2.被害人救助往往成為了息訟止訪的幌子，產生了“不鬧不給、小鬧小給、大鬧大給”的不公平現象﹔3. 缺乏社會力量的參與，公眾對被害人救助缺乏了解﹔4.救助資金缺乏保障，特別是承擔大量被害人救助工作的基層機關缺乏足夠預算﹔5.救助范圍過窄，實際救助人數偏少﹔6.救助決定程序尚不規范，各救助機關間缺乏協作、效率不高。這些制約被害人救助效果的因素，是筆者與專職救助檢察官的訪談中總結歸納而得。要言之，被害人缺乏損害修復的渠道和能力，因而國家應當提供物質幫助﹔但是當前國家的救助工作又存在諸多問題，因此，問題的關鍵就指向了被害人救助立法，即通過立法一攬子解決被害人救助中定位失准、規范不足、程序不一、資金缺乏等問題。由此可見，無論是從公眾認知，還是從實踐需求來看，被害人救助立法的時機業已成熟，處在需要“臨門一腳”的關頭。

（二）公共認知的職業分野

三類人群態度的分野主要集中在以下方面：其一，從事法律職業的群體（尤其是專門從事救助工作的檢察官）更為明顯地拒絕將司法工作人員的知識不足、能力不夠以及責任心缺乏作為被害人保護的制約因素。其二，超過九成的專職救助檢察官認為國家救助被害人不僅應當而且必要，同時超過七成的專職救助檢察官認為當前救助工作效果不甚理想。其三，在被害人補償范圍及標准上，法律從業人員以及專職救助檢察官支持補償的比例都高於普通社會公眾，且基本上呈現出“普通社會公眾﹤法律從業人員﹤專職救助檢察官”的樣態。其四，對於已經從犯罪人或其他途徑獲得賠償，拒絕加害人賠償或者不給予司法機關配合、鬧訪纏訟等情形，從事法律職業的人群更為傾向於拒絕補償，其中尤以專職救助檢察官為最。其五，從事法律職業的人往往選擇自己所從事的機構作為救助決定機關。

這些分野是與受訪者的職業背景和知識結構有密切關聯的：一方面，從事法律職業的人比普通社會公眾更為直接地接觸到被害人司法保護的有關工作，更為清晰了解現行制度存在的問題。因而，在對現行制度的看法問題上，當專業人群比普通公眾表現得更為負面時，則專業人群的意見是基本可信的，例如在制度性缺失和觀念性缺乏導致刑事司法體系忽視被害人保護，以及在被害人損害已經從其他途徑獲得彌補時應當排除補償等問題上。另一方面，這種法律職業又往往影響著受訪者的選擇，即在涉及到自身群體的評價問題（司法工作人員是否缺乏保護被害人的知識、能力或者責任心）時，往往會做出否定回答﹔在涉及到保護力度和范圍（國家是否應當且必要救助被害人以及補償的標准）時，則常常支持加大力度或者擴大范圍﹔在補償的排除條款問題上，法律職業群體更加希望通過國家救助制度來強化被害人與司法機關的聯系，以發揮該制度的刑事政策功能。

（三）公共認知的政策合流

由於《司法救助意見》已經實質性整合了《被害人救助意見》，因此本文將所調研而得的公眾認知與《司法救助意見》進行對比分析。其一，在對現行刑事司法制度和被害人保護的基本立場上，《司法救助意見》與多數民眾的看法（即現行制度對被害人救濟不足，進而有必要加強對被害人保護）是一致的。《司法救助意見》強調有必要對特定被害人加以國家救助，從而既可以彰顯黨和政府的民生關懷，又有利於實現社會公平正義。其二，在對國家救助被害人的基本認知方面，《司法救助意見》也認為救助義務源於幫扶濟困的福利義務以及安撫被害人以重建秩序的目標——既幫助被害人擺脫生活困境，又要實現社會和諧穩定、維護司法的權威和公信。同時，其亦主張司法救助應以支付救助金為主，其他幫扶手段為輔，這與公眾所主張的以經濟補償為先的漸進性思路不謀而合。其三，在國家救助被害人類型的基本態度方面，過半公眾支持的類型（包括被害人死亡、重傷、財產重大損失的場合）都被該意見所接受，所不同的是《司法救助意見》在各種類型中均設置了“生活困難”的限制性條件。其四，在排除條款的基本傾向上，《司法救助意見》同樣傾向於對“被害人重大過錯”、“放棄對加害人賠償主張的”、“拒不配合司法機關調查或作偽証及虛假陳述的”、“生活困難非因犯罪所致”以及“已獲其他救助的”等情形排除救助。其五，在對救助機關和資金來源的看法上，《司法救助意見》與主流認知也是相互呼應，即主張不同階段司法機關分工負責、採取政府主導、社會參與的籌資方式。

（四）公共認知的立法投射

盡管《司法救助意見》在很大程度上反映了公眾認知，但由於其本身的政策性和試行性，仍有為制度立法的必要。整合公眾認知與救助相關立法理論，我們認為被害人救助立法應當從以下八個維度加以考慮：

1.立法模式。我們認為，在當前對被害人進行全面保護條件尚不成熟的背景下，不應一步到位地制定包括心理輔導、訴訟支持、法律援助與物質補償在內的廣義被害人救助法，而應當漸進式推進立法，即首先制定旨在物質補償的狹義被害人救助法。無論是從各國被害人救助的經驗，還是問卷調查的公眾認知來看，對被害人給予物質救助都是最為重要的一環，所以以經濟救助作為立法切入口，既回應了當下的中國問題，又能回避一體式立法所面臨的分歧和阻力。

2.立法根據。從世界范圍來看，被害人救助立法根據，大致存在著國家責任說、社會福利說、社會公正說、刑事政策說等。各種立法根據理論的利弊對比，以及綜合理論的詳細論証，因篇幅所限，將另文專論，在此僅作概述。其實，各種立法根據之間並非涇渭分明，所不同的只是對國家救助被害人的正當性的追問角度而已。社會公正說和刑事政策說從道德主義和功利主義為國家救助被害人奠定了政治哲學的基礎，國家責任說為立法提供了規范性根據，而社會福利說則將國家救助的積極義務與國家賠償的消極責任區分開來。因此，我國立法應採多元化立法根據，既可避免單一立法根據中的邏輯不能自洽的問題，同時也為被害人救助法的解釋與適用提供了可伸縮的規范空間。

3.救助類型。應以損害結果而非犯罪類型為標准救助被害人，即以被害人是否死亡、重傷，而非以故意犯罪還是過失犯罪為救助依據。

4.排除條款。應將被害人對自身被害可歸責的、不配合司法機關的、已獲賠償的、拒絕加害人賠償的或者給予救助有違公平的情形，作為拒絕或減量救助的依據。被害人系外國籍的，應以是否存在國家間對等互利的約定為准。被害人與加害人為同一家庭成員的，應確保救助款項用於被害人恢復治療或遺屬的撫恤。“被害人陷於生活困難”不是國家救助的必要條件，但可以作為先行救助程序啟動的必要條件。

5.救助機構。應由獨立機構擔當救助決定機關，以保証救助的中立和公平。刑事程序中各辦案機關的職能則是協助被害人提出救助申請，避免“既當運動員、又當裁判員”的角色混同現象。

6.救助程序。應分為一般救助程序和先行救助程序。先行救助程序適用於被害事實清楚、被害人陷入生活困難或者其他亟需救助的場合。

7.救助資金。應當設立國家刑事被害人救助專項基金，經費來源應以中央和地方財政支持為主，社會各界捐助為輔。

8.社會參與。應以國家為現階段被害人救助的主體，同時吸收社會力量的參與，從被害發生到救助申請，確保官方和民間力量在場。

﹝參考文獻﹞

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