邱國良：社會治理多元與權威 農村社區轉型與居民信任

﹝摘要﹞改革開放以來，國家力量從農村社會收縮，農村集體的政治權威開始弱化並逐漸導致農村社區非組織化狀態。它不僅無助於構建和諧穩定的社區秩序，也最終撕裂居民之間的信任紐帶。促進社區信任和融合，應順應社區多元化趨勢，積極培育和規范社區組織，推動農村社區權威轉型。

﹝關鍵詞﹞社區重建﹔居民信任﹔多元社區﹔社區權威

﹝中圖分類號﹞C912.3 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2014)06-0045-05﹝收稿日期﹞2014-10-24

﹝基金項目﹞2014年度國家社科基金年度項目“城鄉社區信任與融合研究”（14BSH054）的階段性成果

﹝作者簡介﹞邱國良，江西貴溪人，江西農業大學副教授，碩士生導師，主要研究方向為農村基層政治和社會治理.

一、從宗族到政治：權威嬗變與

農民的信任紐帶長期以來，我國廣大農村社會深受宗族因素影響，形成了根深蒂固的宗族觀念。自西周至清末，宗法制度總體上經歷了“貴族性宗族——士族性宗族——平民性宗族”的演變過程。宗族不僅具有社會整合功能，還兼具較強的政治功能。源於西周的宗法制度，旨在通過宗統與君統的高度合一，構建完整的治理網絡，共同維護君主政治權威對鄉村社會的控制。隨著宗族平民化趨勢的加強，宗族的政治功能不僅沒有弱化，相反它通過各種民間儀式和標志，逐漸滲入民眾的日常生活，對廣大民眾產生了深遠影響，使之形成根深蒂固的宗族觀念。及至清末年間，為進一步加強對農村社會的控制，以便攫取鄉村社會資源，官府試圖突破“國家”與“宗族”的傳統治理邊界，積極推動國家政權力量的“內卷化”。與此同時，不少宗族頭人開始強化自身與國家政權之間的聯系，甘做國家在鄉村社會的“代理人”，而仍有一些農村精英領袖堅守“保護型”經紀人角色，結果雖然后者贏得了聲望，但其在政治中的作用卻在下降。“隨著國家權力的深入，戰亂以及經紀狀況惡化等因素聯合作用下，有聲望的鄉村精英不是逃離村庄，便是由富變窮，那種名富其實的保護人在逐漸減少。到了20世紀30年代，富有而有聲望的人在經濟中的作用日漸減弱，其在政治中的作用更是如此。”﹝1﹞鄉村宗族精英的轉變過程也恰恰是國家政權“內卷化”的過程，其結果必然是傳統宗族權威的弱化。

即便如此，由於受歷史慣性及其他因素的影響，宗族因素在農村社會仍然表現出強大的生命力。這種狀況一直持續到1949年新政權確立和鞏固之后，農村社區權威發生了重大轉變，即由傳統宗族權威轉向國家政治權威，社區信任紐帶也隨之發生了相應變化。在傳統宗族社會，人們以血緣為基礎形成了社區共同體，並通過一定的宗族自治形式享受生活之目的。在特定的宗族共同體內，社區同質性非常強，人們有著共同的血脈、文化背景以及相似的生活經歷，其日常交往遵循該共同體的行為規范。而這種行為規范則無疑受宗族因素影響和支配，甚至可以說，宗族因素在整個共同體中是最為核心的因素，構成了社區居民關系的基本紐帶。事實上，社區居民之間相互信任與否，很大程度上取決於其內心中對宗族權威是否遵從或者對於宗族規范是否信任。一旦宗族權威喪失，社區居民對宗族性規范將不再無條件遵從，人們之間的信任紐帶則開始瓦解。不過，中共政權在大陸確立以后，其農村社區共同體的基本規范得以重塑，其信任紐帶也隨之由宗族因素轉變為政治權威，人們相信並願意遵從政治權威和規范。在不少農村社區，居民之間若發生沖突，人們更傾向於通過生產大隊或生產隊的干部（代表農村政治權威）而非宗族頭人（代表傳統宗族權威）獲得調解。這表明，農村社區權威的嬗變雖然對社區居民的信任結構產生根本性的影響，卻並未破壞社區居民之間的基本信任，而只是重塑了社區居民的關系結構和信任紐帶。這對維護農村社區秩序的基本穩定起了至關重要的作用。

二、權威與多元：社區秩序建構的兩難困境？

1980年代初，國家正式廢除人民公社體制，取而代之以鄉鎮基層政權組織，實行村民自治。鄉鎮基層政權被納入國家政權體系，而村民委員會則屬於群眾性自治組織，兩者在法律上不再是行政隸屬關系，而是“指導—協助”的關系。與相對簡明的政策法規相比，實踐中的鄉村關系則要復雜許多。有學者根據村級組織的自主程度以及協助鄉鎮政府完成任務的情況，把鄉村關系的現狀分為三種類型。其一是健康型的鄉村關系，即村級組織保持較高的獨立性，同時能很好地協助鄉鎮政府完成國家任務，鄉鎮政府能對村民委員會提供適當的支持、指導和幫助﹔其二是行政化的鄉村關系，即鄉鎮政府對村級組織以“命令”代替“指導”，后者在村級事務中缺乏應有的自主性，主要完成鄉鎮布置的任務﹔其三是放任型的鄉村關系，即村級組織在村級事務中保持著過高的自主性，或者鄉鎮政府的指導和幫助不到位，或者村民委員會拒絕接受鄉鎮政府的指導，同時村民委員會也不能很好地協助鄉鎮政府完成國家任務。﹝2﹞第一種健康型的鄉村關系顯然符合政策設計者的初衷，也順應了改革開放后農村社區多元化的趨勢。然而，由於受慣性思維等因素的影響，行政化的鄉村關系在稅費改革前更為普遍，甚至出現了“惡人治村”等放任型的鄉村關系，這些均屬於非正常的鄉村關系。

就行政化的鄉村關系而言，村級組織的功能很大程度上類似於人民公社體制下的生產大隊。然而，村級組織畢竟是法律意義上的“農民自己的組織”，因而鄉鎮政權在貫徹落實國家涉農政策時離不開村政精英的配合與支持。這無疑使得村政精英在與鄉鎮政權“博弈”中能夠獲得更多“籌碼”。另一方面，由於村政精英的“合法性”實際上來自於“上面”而非“下面”，村政精英也迫切需要與鄉鎮組織建立密切關系，以便穩固自己在村庄權力結構的地位。鄉村兩級組織的這種關系實質是一種“利益共享”關系，與人民公社體制下的“三級所有，隊為基礎”的“一體化”模式有著根本不同。這是因為，公社體制下的“一體化”模式能夠有效地整合國家和民眾兩個方面的因素，以便順利推行國家政策﹔而“鄉政村治”模式下的鄉村“利益共享”關系則可能在“國家”與“民眾”之間形成“結構阻力”，不僅不利於國家政策的有效推行，還將持續弱化公社體制下確立的政治權威。當然，為了重新樹立農村社區政治權威，國家著手推動村民直選和差額選舉制度。只是由於鄉村精英已然形成了強大的“利益聯盟”，極力維護原有村庄權力結構，從而阻滯了村政精英的正常循環。不僅挫傷了選民的政治參與熱情，導致村政精英乃至村民直選制度本身的信任危機不斷加深，並最終阻礙了農村社區政治權威的重新確立。

另一方面，改革開放后的農村社區發生了顯著變化，即由原先單一、封閉的農村社區發展成為多元而開放的農村社區，社區治理所面臨的挑戰更加嚴峻。在學界，圍繞農民社會分層標准的觀點不一，如鄒農儉等主張以職業作為劃分農村社會階層的主要標准，認為“職業差別決定著人們的社會差別,社會成員的身份標准主要還是職業的基本規定性,階層之間的地位不平等在局部領域已經顯示,但還沒有成為主基調”。﹝3﹞有學者則對此提出質疑，“以職業作為農民的分層標准的做法,沒有充分認識到農民勞動的兼業性、非農勞動的流動性和家庭內部分工的社會外化性，應將經濟、政治權力、聲望、專業技術、族姓五個方面作為農村社會的分層標准”。﹝4﹞黨國英從公共資源掌控角度出發，認為農村社會形成了“權勢階層”和“弱勢階層”。﹝5﹞毛丹、任強的觀點則進一步肯定了“社會資源”標准的適用性和包容性，其依據這一標准，將農民劃分為精英階層、代理人階層、普通農民和弱勢群體等四個階層。﹝6﹞盡管上述關於農民社會分層的標准各異，但就農村社會出現階層分化的趨勢卻基本認同。

不僅如此，隨著城鎮化的不斷推進，一些臨近城鎮的農村社區或城中村社區的居民成分也愈加復雜，呈現多元化趨勢。其與傳統農村社區的不同之處在於，一是具有不同利益訴求、觀念及生活方式的人們聚居在同一社區內，社區異質性顯著增強﹔二是社會流動頻繁，社區的半熟人社會的特征更加突出﹔三是社區居民的傳統宗族觀念加速淡化，但同時，人們對現代社區的歸屬與認同感卻並未隨之增強。顯然，在愈加多元化的社區，不僅傳統的宗族權威難以恢復，就是國家試圖恢復的政治權威也缺乏足夠的再生空間。相應地，原先憑借“一元化”權威維系的傳統社區秩序也面臨瓦解直至崩潰，人們開始漠視甚至公然挑戰傳統規則。而對於大多數社區居民而言，社區內充滿著更多的變數，人們無法像在傳統社區那樣對其他居民的行為形成合理預期，社區居民之間的隔閡逐漸變得強烈起來。

社區多元化既是政策使然，也符合社會發展的必然趨勢。改革開放之初，由於內地農村剩余勞動力向沿海發達地區聚集，內地農村社區及沿海地區的社區均發生結構性變化，社區居民在習慣、觀念以及行為方式等許多方面沖突明顯增多﹔在新型城鎮化背景下，由於城市的快速拓展，不少城市郊區的農民開始被動地卷入了城市社區，形成了各種各樣的“混居社區”，社區的“多元化”和“異質性”更加凸顯。這種狀況對地方尤其是基層政府管理構成了嚴峻挑戰，傳統宗族權威或政治權威已經很難適應這種社區發展趨勢。盡管如此，這並不意味著我們應該阻斷或是扭轉社區多元化的趨勢。相反，社區多元化是傳統社區向現代社區轉型的一個重要標志，符合中國社會發展的必然趨勢。它迫切要求人們積極轉變觀念和創新管理模式，不斷適應社區多元化趨勢。但事實上，由於社會轉型過快或其他因素，不少農民並未有足夠的思想准備，往往“人是城鎮人，心是農村心”。他們在主動或被動地卷入城市浪潮、接觸各種新鮮事物的同時，其農民的思維和行為方式卻未能從根本上得以轉變。同時，一些傳統市民也仍在抱守“城市中心”或“區域中心”的優越感，拒斥農民融入城鎮的努力和願望。這必然形成這樣一種困境：一方面社區呈現多元化趨勢，有助於推動傳統社會向現代社會轉型﹔但另一方面，由於新的權威秩序無法及時構建，社區居民之間缺乏核心的、共同的紐帶，社區多元化因素可能成為社區秩序的不穩定因素，甚至它將導致社區走向“碎片化”，不利於社會結構的轉型。

三、“碎片化”的社區：危害與彌合

社區的“碎片化”的危害是顯而易見的。首先，社區公共規則遭到破壞，社區居民的日常交往缺乏一致的行為准則，其交往過程充滿著不確定性，社區居民的信任水平持續下降。在農村社會，傳統社區秩序主要依靠宗族得以維系，中共政權在大陸確立后則主要靠政治權威來支撐。改革開放后，“政治挂帥”的權威秩序逐步瓦解，卻沒有為傳統宗族秩序的重構預留空間。相反，社會轉型的加快使得原有社區行為規則越來越難以適應社區多元化的趨勢，人們對他人的行為普遍缺乏明確的預期，社區居民的相互交往風險陡然上升，交往成本也隨之增加，信任危機逐步加深。其次，傳統的宗族組織或政治組織權威弱化，新的社區組織尚未建立和健全，社區內缺乏合適的組織平台，公共責任意識淡薄。當前，農村基層黨組織渙散，戰斗力和凝聚力不強，同時，農村基層群眾性組織——村（居）民委員會的行政化傾向較為嚴重，其他村社組織也缺乏相應的感召力，因而農村社會基本處於“碎片化”的非組織化狀態。不少社區居民缺乏公共責任意識，他們普遍關心自身經濟利益，而對於公共事務則表現得漠然。第三，基層政府和社區工作人員需直面“原子化”的社區居民，社區治理成本陡然增加。在農村集體化時期，由於廣大農民“嵌入”村社組織中，國家各項涉農政策均可通過村社組織得到迅速而有效地貫徹落實。然而，隨著村社組織的“虛化”或“異化”，其組織動員能力大為弱化，已難以推動社區的組織化治理。面對“原子化”狀態的社區居民，社區工作人員需要付出更多的時間和精力，社區治理績效普遍低下，治理成本也隨之增加。

那麼，應如何彌合“碎片化”的社區，進而恢復或重建社區秩序、促進社區的信任與融合？眾所周知，當前農村社區秩序失范的根本原因並非村社組織的缺乏，而是該組織的“虛化”或“異化”，一個“虛化”或“異化”的組織，本身難以贏得社區居民的信任，農村社區組織的權威也自然無從確立。由於村社組織大都具有體制性特征，因而社區居民對村社組織的信任一般可納入政治信任范疇，而居民之間的信任則屬於一種特殊的社會信任。在學界，有關政治信任和社會信任之間關聯性的討論有兩種針鋒相對的觀點，其中一種觀點是以紐頓（Newton, K.)為代表，它否認了社會信任和政治信任的關聯性，認為社會信任和政治信任雖有重疊之處，但它們畢竟是兩個根本不同的事物﹔﹝7﹞另一種觀點則堅持，兩者雖分屬不同范疇，但它們之間的關聯性卻不容忽視。如萊恩認為，政治信任是一個人對他人信任的函數，“如果一個人在一般情況下不能信任他人，他當然不能信任由於權力的誘惑而擔任公職的那些人”﹝8﹞阿爾蒙德和維巴也認為，那些對別人有較高程度信任者往往表現出政治方面的信任。﹝9﹞為了進一步証實兩者之間的關聯性，筆者曾就此做過一項調查，結果表明，社會信任狀況對政治信任程度有著顯著影響，即社會信任程較高的個體，其政治信任度也普遍較高。﹝10﹞

反之，個體對政府組織和制度的信任是否也會影響其社會信任呢？眾所周知，中國社會的陌生人之間之所以難以產生普遍信任，固然有社會文化的根本因素，但也有規則體系是否健全的原因。當前，我國正處於社會治理轉型過程中，原有規則體系遭到破壞，新的規則體系尚未建構，社會不確定性因素增大，對陌生人信任的風險過高。尤其是社會上頻頻出現的“殺熟”現象，更是將這種信任風險帶入到熟人關系網絡中。因此，規則或制度體系的建構對於降低人們交往風險、增強人們的社會信任感具有重要作用，而政府在規則或制度體系的建構過程中是能夠有所作為的。綜合上述分析，提升社區居民之間的信任水平，重塑居民對社區組織的信任，應當發揮政府或社區組織在規則或制度建構中的作用。

一般而言，重塑農村社區組織信任可以有兩個途徑，一是矯正現有村社組織，剔除其“異化”因素，使之變為社區居民的“自我”組織﹔二是大力發展社區自治性組織，增強社區自治組織的對話能力，並使之與既有村社組織對接。無論走哪一路徑，均對社區居民的自組織性和協商能力提出了更高要求。其實，在公眾權利意識普遍增強的時下，社區自治組織的行為規范和模式必定不能沿襲傳統宗族或政治組織，它應體現社區多元力量的博弈。具而言之，它應通過自治組織這一平台，由社區居民或其代表充分協商、聚合民意，形成一定的“公共意志”，取代傳統的政治權威，填補由於社區政治權威弱化而形成的權威“真空”。顯然，矯正后或重建的社區自治組織與傳統宗族組織及村社組織顯然不同，前者主張平等、協商，順應了社區的多元化趨勢，后者則過於強調對組織權威的服從，而忽略了組織成員的個體性。事實上，在日益多元化的時代，民主選舉制度下形成的組織權威很難代表不同利益主體的意志，選舉結果意味著對少數人權利的漠視。同時，更多的“被代表”現象也使得民主選舉制度飽受詬病。因而，由組織內成員平等協商、形成公共意志，一方面避免了民主選舉的不足，同時也順應了社區多元化的趨勢，有助於加強社區居民之間的日常溝通和信任。

社區居民的平等協商不僅在實踐中很有必要，也有著堅實的理論基礎。若對西方民主理論稍作梳理，則不難發現，自20世紀70年代起，西方社會長期佔據主導地位、積極倡導“選舉民主”的精英民主理論即遭到質疑。卡羅爾·帕特曼曾就精英民主理論進行了深刻的反思，並進而提出“參與民主”理論。他認為，精英民主理論過於受制於經驗主義的分析而失去將理論用於指導政治生活的價值。﹝11﹞此后，羅爾斯、吉登斯及哈貝馬斯等人則大力推動有關“協商民主”的討論，並注重揉合自由與民主之間的對立，即一方面避免“精英民主”的不足，同時力圖防止“直接民主”可能引發的暴政。這表明，在愈加多元化的社會，“協商民主”模式具有廣闊的市場前景。同時，通過前述討論也可發現，伴隨著社會轉型所帶來的農村階層分化，農村社區愈來愈多元化，尤其是受城鎮化影響較大的城郊地帶的社區更是如此。因而從理論上講，“協商治理”模式無疑是符合中國農村社區治理的實際需要的。事實上，有研究者曾就此做過相關試驗。如何包鋼、王春光等人就曾以浙江溫嶺扁嶼村的民主懇談會為例，分析了“協商治理”模式的試驗過程，並對其適應性提出具體建議。﹝12﹞

當然，推動社區協商自治，將至少遭遇兩個方面的現實挑戰。一方面，在農村社區長期推行“威權治理”模式，由此帶來的思維和行為定式將可能對社區協商自治構成干擾。長期以來，宗族或政治威權是主導鄉村秩序的重要因素，即使在民主選舉時期，政治威權依然對鄉村社會具有深遠影響。不難想象，這種政治威權的慣性使得體制性因素似乎有足夠力量阻止或支持“協商治理”模式的順利推進，甚至可以說，能否獲得體制性力量的支持是該治理模式在鄉村社會實施的基本條件。可見，“協商治理”模式能否成功，很大程度上取決於其能否成功地排除體制性力量的干擾。

另一方面，各類社區組織的缺乏以及社區居民公共責任意識淡薄，也構成了社區協商自治的重大挑戰。“協商治理”模式之所以在西方社會備受推崇，一個重要因素就是西方社會組織發達、公眾自組織能力較強。在那裡，人們可以通過平等地參與各類社會組織，並通過組織內部以及組織之間的合作，實現對社會的有效治理。而長期在“威權治理”下的中國農民，則普遍缺乏平等、合作的公民意識。這種公民意識的培育並非可通過單純的教育過程就能獲得，而必須經受長時期公共生活的歷練才能養成。否則，社區協商自治隻能是良好的願望，甚至於可能招來現實主義思潮的批判，認為這種治理模式“歧視那些歷史上的弱勢群體”。﹝13﹞上述分析表明，政府在推動社區協商自治的過程中應做到兩點，一是其要嚴於自律，盡可能為社區協商輸送更多正能量，避免體制性因素對社區協商形成干擾﹔二是要服務和規范各類各類社會組織，促進后者健康發展。

四、討論與結語

我國正處於社會轉型的關鍵時期，傳統的社會治理模式已難以適應社會發展形勢，傳統宗族或政治的強制性權威無法持續，而以“平等協商”為特征的自治性權威卻有著廣闊的生長空間。這不僅是由於“平等協商”符合現代民主政治的必然趨勢，更是因為它具有調解“多元”與“權威”之間現實矛盾的功用，即它既維護了社區治理的權威性，又兼顧了社區多元化的發展趨勢。

推動新型城鎮化、破解我國城鄉二元結構之難題，其根本在於促進城鄉社區的信任與融合。伴隨現代化進程，一些傳統農村社區紛紛衰落甚或終結，社區人口結構表現出了多樣性和差異化，社區居民的職業背景、社會經歷、經濟和社會地位形成了新的分化、組合。尤其是在流動人口龐雜的城郊地帶或發達地區農村社區，這種多樣性和差異化均表現得更為顯著。因此，在推動新型城鎮化的背景下，增強社區信任、促進社區融合將可能遭遇復雜形勢和嚴峻挑戰，它迫切要求社區組織快速、健康發展，為居民日常溝通搭建良好的組織平台。這種日常性溝通，不僅可以培育個體的公共責任意識，推動傳統小農向現代公民轉變，同時它還有助於促進社區信任和融合。

積極培育和規范社區組織，亟需剔除社區組織中可能存在的“異化”因素。當前，各地村社組織普遍存在“行政化”傾向，社區居民對之認同及歸屬感較弱。這就決定，僅憑原有村社組織的確難以為社區居民打造溝通性平台，這勢必很大程度上削弱居民之間的聯系。不僅如此，“異化”的村社組織也難以獲得社區居民的信任，並最終影響社區居民之間的信任，使后者變得更為復雜而多變。一旦社區組織獲得健康、穩定發展，則不僅能夠增強居民對社區組織的認同和歸屬感，也有助於推動居民之間的日常溝通和信任。而在社區組織發展過程中，政府尤其是基層政府，需要充分發揮引導而非介入、服務而非替代的作用。

﹝參考文獻﹞

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﹝13﹞﹝南非﹞毛裡西奧·帕瑟林·登特裡維斯.作為公共協商的民主：新的視角﹝M﹞.中央編譯出版社,2006,140-141.