李曉壯：社會治理北京人口結構的變遷及優化

﹝摘要﹞優化人口結構是破解一個國家或地區人口問題，尋求有效人口治理方略的重要途徑。本文以北京為例，梳理建國以來北京人口結構變遷歷程，歸納分析當前北京人口結構階段性特征，在此基礎上，提出優化北京人口結構，構建“人口均衡型社會”的對策建議。

﹝關鍵詞﹞人口結構﹔人口治理﹔人口均衡型社會

﹝中圖分類號﹞C924.24 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2014)06-0050-05

﹝收稿日期﹞2014-07-18

﹝基金項目﹞ 北京規劃辦青年項目“北京城市居住空間分異的社會結構分析與對策研究”（14SHC028）﹔北京規劃辦重大項目“首都發展的階段性特征研究”子課題“社會發展階段性特征研究”（3ZDB10）階段性成果

﹝作者簡介﹞ 李曉壯（1980-），遼寧遼陽縣人，北京市社會科學院助理研究員， “首都社會建設與社會管理協同創新中心”成員，社會學博士，主要從事社會結構領域研究.

當前，特大城市人口問題既有研究有幾方面共性特征：第一，人口膨脹是特大城市人口問題研究主要焦點﹔﹝1﹞﹝2﹞第二，人口膨脹被認為是造成特大城市“城市病”主因﹔﹝3﹞第三，解決特大城市人口膨脹主線是人口規模控制，﹝4﹞主要方式是行政手段和經濟手段。﹝5﹞﹝6﹞實踐層面，在“嚴格控制特大城市人口規模”、“差異化落戶”政策引導下，一些特大城市正制定和推行控制人口規模的各種政策。﹝7﹞﹝8﹞但是，對以上既有研究和實踐模式還需澄清幾個問題：一是“城市病”是城市社會發展一定階段的產物，不能將其完全歸結於人口膨脹﹔﹝8﹞ 二是人口規模擴張是城鎮化發展某一階段必然規律，但不會無限擴張﹔﹝5﹞三是主觀制定人口控制政策並不能有效控制作為人客觀滿足自身所需的欲望與自由﹔四是帶有排斥性的人口“管控”政策不可取，有違“以人為本”宗旨﹔五是人口膨脹是人口問題，也是社會問題，應該通過政府、市場、社會多元手段加以治理﹔六是人口膨脹或人口規模僅是人口結構的一個子結構，不足以充分解釋人口問題整體，人口結構才是人口問題核心。也就是說，人口問題實質並不在於人口數量本身，而是“嵌入”於人口數量概念框架之中的人口結構性問題。為此，應將特大城市人口問題研究和實踐重心從控制人口規模轉移到優化人口結構上來。

一、建國以來北京人口結構變遷歷程

每個歷史時段都有著它顯著的歷史性標志事件或關節點，能夠讓我們清晰地觀察到當時事件的一些映像。筆者將60多年來北京人口結構變遷歷程劃分為五個階段。

第一階段為人口快速增長階段（1949∼1960年）。這一階段可分三個重要歷史時期：（1）國民經濟恢復時期（1949∼1952年）。1948年，按當時行政區劃北平常住人口200.6萬。1949年，北平和平解放，更名為北京，按當時行政區劃常住人口203.1萬。新中國成立后，北京作為首都，各項經濟社會建設事業蓬勃發展，人口結構有較大變化。1952年，常住人口達到248.8萬，比1949年淨增45.7萬。（2）第一個五年計劃時期（1953∼1957年）。這一時期以社會主義工業化為中心，集中一切力量搞工業化建設，城市對勞動力需求大增，全國層面上由“鄉-城”遷徙十分活躍。1957年，北京出現建國以來第一次人口生育高峰。受這兩方面因素影響，1957年底，北京常住人口達到401.2萬。（3）“大躍進”時期（1958∼1960年）。這一時期，北京人口猛增，主要原因：一是1958年3月∼10月，北京進行建國以來最大規模的行政區域調整，轄區面積由1948年707平方公裡，增加到1958年的16807.8平方公裡，擴大近23倍。同時劃入北京的人口就有281.7萬。二是“大躍進”導致全國大招工，﹝9﹞產生對勞動力虛假需求，使北京人口淨遷入71萬，形成建國以來第一次規模宏大的人口遷移流，且主要是“離鄉奔城”。1960年，北京常住人口739.6萬，比1957年增加338.5萬，城鎮化率由1957年的55%提高到1960年的62%，這在中國城市發展史上是史無前例的。

第二階段為人口波動增長階段（1961∼1976年）。這一階段有兩個重要歷史時期：（1）國民經濟調整時期（1961∼1965年）。“大躍進”導致全國性糧食短缺和飢荒，“百日咳”、“麻疹病”、“浮腫病”等疾病流行，北京地區也出現了死亡病例。1960年開始實施“精兵簡政”，北京一些區縣精簡職工少則幾千人，多則上萬人。此間，大規模的“知識青年上山下鄉”也拉開序幕。與此同時，戶籍制度威力顯現，“鄉─城”人口流動被嚴格控制。這一時期，人口規模總體增長，但城鎮人口所佔比重有所下降。1961年城鎮化率60%，1965年城鎮化率58%，分別比1960年下降2個和4個百分點。北京經歷建國以來第一次人口大規模“離城返鄉”“逆城市化”階段。（2）文化大革命時期（1966∼1976年）。文化大革命十年浩劫，北京經濟社會發展基本停滯，社會各項事業遭到嚴重破壞，大中專學校停辦，停止錄取外地學生。大量的城鎮職工及其家屬被下放，“上山下鄉運動”進一步強化。與國民經濟調整時期因經濟調整而導致的“逆城市化”不同，文革“逆城市化”則是政治因素導致。1966年城鎮化率為56%，1976年城鎮化率為54%，分別比1965年下降2個和4個百分點。這一階段是北京人口結構波動最為劇烈的一個階段。

第三階段為人口平穩增長階段（1977∼1994年）。十一屆三中全會召開，中國社會進入第二次制度創新階段，﹝10﹞特別是中國特色社會市場經濟體制確立以及戶籍制度鬆動，“經濟模式”牽引人口流動再次拉開序幕。但是，此階段北京人口規模總體保持平穩增長態勢。1977年北京常住人口860.5萬，1994年達到1125萬，增加264.5萬，平均每年增加15.6萬。其中，戶籍人口由1978年849.7萬增加到1994年1061.8萬，增加212.1萬，平均每年增加13.3萬。這說明，此階段北京人口增長主要來自戶籍人口增量。

第四階段為人口震蕩增長階段（1995∼2000年）。改革開放進一步深入，北京經濟社會發展進入快車道。就業空間、生存環境顯著改善，加之得天獨厚的條件，人口向首都“陽光帶”流動成為大勢所趨。1995年，北京常住人口1251.5萬，2000年1363.6萬。其中，戶籍人口1995年1070.3萬，2000年1107.5萬，增加37.2萬，年增7.4萬，趨於穩定態勢。而常住外來人口，1995、1996年均維持在180萬以上，是1994年3陪，增長幅度巨大。1997、1998、1999年，常住外來人口規模略有下降，但仍保持在每年150萬左右。2000年，常住外來人口猛增到256.1萬，佔常住人口兩成強。

第五階段為人口膨脹增長階段（2001∼2012年）。進入新世紀，隨著城鄉差距、區域差距、收入差距不斷擴大，落后地區人口尋求美好生活，紛紛到首都北京“淘金”，人口進入快速膨脹期。2012年，北京常住人口突破2000萬大關，達到2069.3萬，其中，戶籍人口1297.5萬，佔常住人口62.7%﹔常住外來人口773.8萬，佔常住人口37.3%。改革開放至2012年，北京人口增加第一個400萬用了近二十年，增加第二個400萬用了八年，增加第三個400萬僅用了五年。

二、當前北京人口結構的階段性特征

第一，人口規模結構：人口規模持續擴大，增長勢頭有所減緩。新世紀以來，北京人口規模結構中戶籍人口增長穩定，常住外來人口集聚膨脹，達到歷史最高峰。當前以及今后一段時期（2015前后）北京人口規模將持續擴大，但增長勢頭將有所減緩。我們預測，2020年前后北京人口規模將停止擴大，常住人口屆時將達到2300∼2500萬人左右。

北京人口規模結構中常住人口和常住外來人口增量在2008、2010年出現雙峰狀況，此間呈現“M”型人口規模結構。2011年在戶籍人口增量保持平穩增速情況下，構成常住人口主力軍的常住外來人口急劇下降，北京人口規模出現拐點。其中，2010年常住外來人口比上年多90.5萬，2011年比上年多37.5萬，2012年比上年多31.6萬。出現人口拐點的影響因素有：

（1）經濟增速下滑。一般經驗，GDP每增長一個百分點會拉動大約100萬人就業。數據顯示，2010~2013年GDP增速分別為10.3%、8.1%、7.7%、7.4%。預計經濟增速將進一步下滑。（2）人口政策調整。受“嚴格控制特大城市人口規模”政策影響，人口“管控”將進一步強化。（3）城鎮化成熟期。發展速度放緩，短期不動，長期小浮動，將是常態。例如，2005、2006年城鎮化率均為84%﹔2007∼2009年均為85%﹔2010∼2012年均為86%。（4）吸引力下降。當人口增長嚴重超過城市承載力時，城市對新“移民”的吸引力下降。

第二，人口空間結構：人口向分散化發展，聚集勢頭仍較突出。近年北京人口由城市中心區向郊區、遠郊區分散趨勢十分明顯。各區縣人口規模增長總體趨勢沒有完全停止，城市中心區（主要指首都功能核心區、城市功能拓展區）居住密度繼續增長並高於其它功能區。同時，由於資源配置的不均衡，城市中心區具有優質資源和就業崗位，其工作密度遠超過居住密度。城市中心區承載著居住密度和工作密度的雙重壓力。具體分析如下：

從居住密度看，2012年，北京常住人口2069.3萬，城市功能拓展區、城市發展新區共佔80.28%，首都功能核心佔10.6%，生態涵養發展區佔9.12%。可見，過多的人口持續增量被城市功能拓展區和城市發展新區所分解，首都功能核心區人口增幅得到一定緩解。不過，92.39平方公裡的首都功能核心區所佔總人口比重與9746.65平方公裡的生態涵養區相當，而且其人口密度是生態涵養區的110倍。

從工作密度（就業崗位總數/面積（平方公裡））看，因具有“優質資源”優勢，首都功能核心區集中了全市最好的經濟資源（CBD、金融街等）、社會資源（醫療、教育等）、政治資源（中央及北京市政府所在地）、文化資源（博物館、文化館、藝術館等），擁有較多工作崗位，吸納成千上萬就業人口。以金融街為例，面積不到2平方公裡，就業人員達17萬左右，工作密度每平方公裡近8萬人。

可見，無論從居住密度，還是從工作密度考察，北京人口空間分布都是嚴重失衡的。表面上看，人口向分散化發展。但是，聚集勢頭沒有扭轉，人口空間結構嚴重失衡。

第三，人口素質結構：人口素質普遍提高，人才資源仍較匱乏。眾所周知，北京是全國教育資源最為豐富的特大城市之一，人口素質普遍較高。但是，仍然存在人口多，人才少的結構性矛盾。原因分析如下：

（1）就業結構不合理。2012年北京就業結構狀況是5.2︰9.2︰75.6。農業從業人口接近5%，可以認為北京基本實現現代化。但是，從第三產業就業人口分布看，批發與零售業、租賃和商務服務業的從業人員數量在第三產業從業人員數量中位居第一、第二，佔從業人員總數的30.6%，而創造的地區生產總值僅佔第三產業的26.12%。就業結構與行業地區生產總值貢獻率不匹配，勞動生產率低，就業結構不合理，就業質量不高。（2）國際化人才匱乏。第六次人口普查數據顯示，在京外籍人員91128人，佔常住人口0.5%。持有外國專家証的外籍人員中，86.6%為文教類人員，主要集中在高等院校、中小學和各類教育培訓機構從事語言教學，經濟技術類人員僅佔13.4%。（3）人才資源分布不均衡，人力資源配置效率低。據調研，與城市中心區人才資源聚集不同，因北京區域、城鄉發展的不均衡性，一些郊區縣缺乏人才吸引力，工作待遇又跟不上，引進來留不住，導致一流的醫院、學校等硬件條件，二流的人力資源配置，人才資源分布不均衡，人力資源配置效率低。﹝11﹞（4）人才吸引力減弱，人才流失問題突出。2011年中國與全球中心調查，回國海歸就業群體中打算在京就業的人才落后廣東和上海。﹝12﹞2012年畢業生中已經簽約的本科畢業生約有七成、研究生約有四成到京外就業，高於同期。此外，自1985年以來，清華大學、北京大學的高科技專業畢業生分別有80%、76%去了美國。﹝13﹞

第四，人口年齡結構：人口紅利處高峰期，少子老齡日益凸顯。2010年，北京勞動年齡人口總量1621.6萬，佔常住人口82.7%，達到峰值﹔人口撫養比20.94%，處於歷史最低值。2011年勞動年齡人口比重、人口撫養比首現拐點。2012年，勞動年齡人口比重下降到81.5%，人口撫養比上升到22.86%，但仍然遠低於53%的“人口紅利”期標准。此外，北京（1991年北京65歲及以上人口佔總人口7.2%）比國家（2000年全國65歲及以上人口佔總人口7%）進入老齡化要早很多年，但直到2012年北京老齡化程度才達到9.1%，比全國還推遲一年（2011年中國65歲及以上人口佔總人口比重為9.1%）。客觀地說，北京當前正處勞動力豐富、撫養負擔輕的“人口紅利”高峰期。

在看到“人口紅利”的同時，也要看到，隨著2011年北京勞動年齡人口比重首降、人口撫養比首升，未來少子化、老齡化趨勢將日益凸顯。兒童年齡人口是未來的勞動力，直接影響未來北京經濟社會發展。長期的低生育水平，使北京兒童人口規模處於縮減狀態。2012年，0∼14歲人口佔常住人口比重為9.4%，比2000年的13.6%下降4.2個百分點。隨著老齡化程度加快，勞動力年齡人口減少，如果不改變低生育狀況，少子化問題將日益嚴重。

第五，人口性別結構：人口出生性別失調，性別不平等問題突出。根據第六次人口普查數據顯示，北京出生人口性別比與第五次人口普查相比有所降低，但仍高於國際通行標准107（2010年出生性別比為109，2000年出生性別比為110），人口出生性別比例失調。在北京這個現代化國際大都市，人口出生性別比超出正常值。一方面受常住外來人口因素的影響，另一方面傳統農業社會存在性別價值的差異論，強調男人比女人更有經濟價值和傳宗接代的特權，﹝14﹞至今仍深刻影響著首都北京社會。加之，受嚴格的生育制度影響，﹝15﹞生兒傾向更加明顯。

三、未來北京人口結構優化對策建議

北京人口問題的根源是人口結構系統構成要素不合理綜合導致，而不能僅歸結為人口膨脹。解決北京人口問題，需從優化人口結構入手，構建“人口均衡型社會”。﹝16﹞具體建議如下：

第一，“普適型”人口政策向“內生型”人口政策轉變。根據發達國家一般經驗，進入工業化后期階段，相繼出現人口增長緩慢、人口零增長、負增長是客觀規律。基於此，需要對北京計劃生育制度進行適時調整，調整的戰略取向是“普適型”人口政策向“內生型”人口政策轉變。這可以緩解未來北京人口高度老齡化問題，使人口結構趨於均衡。“普適型”人口政策，是指覆蓋常住人口的計劃生育制度﹔“內生型”人口政策，是指隻覆蓋北京戶籍人口的計劃生育政策。我們認為，近期實行“普適性”人口政策，即2010∼2024年堅持現有計劃生育政策覆蓋實有人口的政策剛性。中期和遠期實行“內生型”人口政策，中期（2025∼2049年），對北京戶籍人口的生育政策進行調整，放開“二孩”生育﹔遠期（2050年以后），自主生育，甚至需出台鼓勵生育的政策。

第二，人口規模聚集向人口均衡發展轉變。實現人口規模聚集向人口均衡發展轉變的首要任務是，制定和實施與主體功能區相配套的人口政策，統籌城鄉、區域均衡一體發展。這些政策包括：第一，加大財政轉移支付力度，調整財稅分配體制，凸出以社會建設為重點全面推進落后地區公共服務等基礎設施建設，為發展提供硬件條件。第二，制定人才引進優惠政策，提高人才待遇，創造人才工作舒適環境，發揮人才智力水平，提升落后地區軟件條件。第三，加大力度調整落后地區經濟結構，努力創造遠郊縣“居住密度”與“工作密度”相對一致的產業結構布局。第四，調配行政資源，將首都核心功能區過度集中的醫療、教育等資源逐步、有序轉移，配置到資源稀缺區域，實現城鄉、區域資源配置均衡發展。

第三，人口總量階段向人才時代轉變。實現人口量的增長向人口質的增長轉變。一要做好人口基礎工作，二要實現人口存量和增量質量雙提高。在人口基礎工作方面：首先，提高出生人口素質，優生優育。其次，提高人口健康素質，普及健康教育，倡導健康文明生活方式，將衛生醫療、大病防治端口前移，著力做好人口保健工作。再次，提高市民受教育水平，實現教育現代化。在實現人口存量和增量質量雙提高方面：首先，人口總量增長會給城市的資源、環境以及城市安全帶來壓力，但是，也要看到，人力資源多寡是決定一個城市綜合競爭力的關鍵。因此，對人口增量要有正確認識，不應該“管控”人口流入，特別是高層次人才流入，而應通過前瞻性和良好的城市規劃實現城市發展及再發展，合理地再造城市。其次，產業是城市活力和發展的有機體，但如果不暇思索地無限制地發展低端產業和房地產業，縱容高耗能產業存在，遲早會使整個工業格局失常，經濟發展無后勁。當前經濟轉型、產業結構調整所表現出的困境正說明這一點。因此，既要考慮到眼前，又要顧及長遠，尤以長遠為重，優化產業布局，提高科技創新對GDP的貢獻率，實施科技創新驅動北京大發展戰略。以上兩個問題意在解決人口增量，那麼，解決人口存量也是實現人口可持續發展的重要方面。筆者建議，著力解決農民工子女就學問題，建立農民工以及具有勞動能力的市民勞動技能職業化、專業化培訓長效機制。通過這兩面從整體上提高所有人的素質，增加人力資本厚度，創造更高倍數的勞動生產率。﹝17﹞

第四，人口“負債”向人口生機轉變。少子和老齡“兩型社會”並存，且日益加重，這是北京未來人口發展的必然趨勢。這就要求一方面要做好“內生型”人口政策規劃，提高生育率，補充潛在勞動力資源，滿足未來預期。另一方面，老齡人口也是社會寶貴財富。隨著北京老齡化程度不斷加深，最終將會形成一個龐大的老年群體，這也預示著一個潛在的老年產業的存在。因此，要積極利用老年資源，開發朝陽產業，抑制老年社會負功能，通過社會政策、產業政策發揮老年社會正功能，創造“老年人口紅利”比較優勢。

第五，人口性別失衡向人口性別均衡轉變。隨著社會更加開放、包容，婦女地位提高，性別排斥將被市場理性所取代。為了實現人口性別失衡向人口性別均衡轉變，首要要調整生育政策，保持一定生育水平。其次，推動制度改革，尤其是現行的就業體制中對女性平等獲得就業機會阻力進行改革。再次，加快推進社會服務產業和公共服務體系發展，為解放女性和為女性提供參與勞動提供平台。最后，倡導男女平等文化氛圍，塑造性別社會平等的自我意識和認同。通過這些措施，優化人口性別結構，消除性別社會不平等，確保“人口生態”安全。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞ 何興剛.論我國大城市人口膨脹及規模控制﹝J﹞.社會科學家，1991，（2）：42-50.

﹝2﹞ 胡兆量.北京城市人口膨脹的原因及控制途徑﹝J﹞.城市問題，2014，（3）：2-4.

﹝3﹞ 陸杰華、李月.特大城市人口規模調控的理論與實踐探討──以北京為例﹝J﹞.上海行政學院學報，2014，（1）：13-22.

﹝4﹞段成榮.北京市人口規模調控：歷史與現實的可能性﹝J﹞.人口與經濟，2011，（3）：24-26.

﹝5﹞ 馮小英.北京人口規模調控管見﹝J﹞.前線，2005，（11）：48-49.

﹝6﹞ 嚴梅福.如何疏解特大城市人口膨脹壓力──以武漢市為例﹝J﹞.湖北大學學報（哲學社會科學版），2011，（5）：148-154.

﹝7﹞ 郭文婧.控制特大城市人口該下怎樣的決心﹝J﹞.民主，2014，（1）：59.

﹝8﹞ 李鐵、范毅、王大偉.北京人口調控該往哪走﹝N﹞.光明日報，2014-05-17，第011版.

﹝9﹞羅平漢.大遷徙——1961∼1963年的城鎮人口精簡﹝M﹞.南寧：廣西人民出版社，2003：24.

﹝10﹞ 陸學藝.當代中國社會流動﹝M﹞.北京：社會科學文獻出版社，2004：73.

﹝11﹞ 伍業鋒、趙彥雲.北京地區人力資源競爭力狀況及提升策略﹝J﹞.經濟師,2006,(2):17-18.

﹝12﹞ 鮑穎.逾6成留學生選擇國外發展﹝N﹞.新京報，2008-4-30，第A05版.

﹝13﹞ 鄭志國. 中國名牌大學是“最肥沃的美國博士培養基地”？﹝EB/OL﹞.南方網，2008年9月11日.

﹝14﹞ 佟新.人口社會學﹝M﹞.北京：北京大學出版社，2000：246.

﹝15﹞ 楊菊華.“一孩半”生育政策的社會性別與社會政策視角分析﹝J﹞.婦女研究論叢,2009,(3):16-25.

﹝16﹞於學軍、翟振武、楊凡、李建民、穆光宗.為什麼要建設“人口均衡型社會”？﹝J﹞.人口研究,2010,(3):40-52.

﹝17﹞朱顯平，王銳.區域經濟增長與城鎮化的關系實証分析﹝J﹞.延邊大學學報，2014，（05）：39-45.