﹝摘要﹞本文重點分析了現階段失獨家庭扶助制度面臨的瓶頸性問題。研究發現，雖然扶助制度在扶助力度上較以往有所加大，也不乏地方上的探索性創新，但是總體上卻仍然存在著權責關系缺位、扶助性質模糊的定位缺陷和供需關系部分錯位、公私關系變相分割的效果缺陷。針對這些突出問題，本文探討了下一步失獨家庭扶助制度改革的路徑選擇。
﹝關鍵詞﹞失獨家庭扶助制度﹔ 定位缺陷﹔ 權責關系﹔ 改革路徑
﹝中圖分類號﹞C924.2 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2014)06-0033-06﹝收稿日期﹞2014-11-01
﹝基金項目﹞國家自然科學基金項目(71110107025和71233001)
﹝作者簡介﹞陸杰華，男，北京大學社會學系教授，九三學社第十三屆中央委員會委員﹔盧鐿逢，女，北京大學社會學系碩士研究生.
自20世紀70年代全面實施計劃生育政策以來，我國獨生子女人數持續快速增長，獨生子女家庭將是未來中國家庭的主要表現形式。而獨生子女家庭本質上是風險家庭，﹝1﹞有研究表明，“目前我國15歲至30歲的獨生子女總人數約1.9億，這一年齡段的年死亡率為萬分之四，我國每年新增‘失獨家庭’7.6萬個。截至2012年，全國范圍內的‘失獨家庭’至少有100萬個。”﹝2﹞另有學者研究發現，失去獨生子女母親數量會在2038年以前持續增長，﹝3﹞這意味著今后會有越來越多的老人因為失去子女而面臨養老、醫療、心理等多方面的巨大困難。可以說，失獨父母的無法生育、失獨家庭的規模龐大及其逐年增長的現實都造成了失獨問題的嚴重性。加強相關公共政策的制度設計，逐步完善現有失獨家庭扶助制度，對失獨父母扶助過程中的一些關鍵性問題進行深入研究顯得尤為重要。
一、失獨家庭扶助制度的歷史沿革與地方創新
“失獨家庭扶助制度”是一個沒有被正式提出的概念，目前官方已有的概念如“獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度”、“計劃生育特殊困難家庭扶助工作”，或者將獨生子女傷殘與死亡合並來談，或者概之以“特殊困難家庭”的性質，這些均沒有體現扶助制度在“失獨”問題上的特殊性。本文擬採用“失獨家庭扶助制度”這一概念對“失獨”問題相關政策法規的歷史沿革和地方創新進行簡要的分析。
1.失獨家庭扶助制度的沿革軌跡
雖然失獨問題近幾年才成為學界和社會關注的熱點，但是國家法律對失獨問題的關注早已有之。2001年出台的《中華人民共和國人口與計劃生育法》第二十七條明文規定：“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。”但是，正如穆光宗所說，《人口與計劃生育法》更像是一個指導性的文件，二十七條中對什麼是“必要的幫助”缺乏界定。﹝4﹞
隨著失獨問題的逐漸突出，2007年國家人口計生委出台了《關於印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》（國人口發﹝2007﹞78 文件），提出了對失獨家庭具體的扶助辦法。扶助辦法主要體現在扶助金方面，且金額較小。
2013 年7 月1 日實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》規定，“老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養人和扶養人，或者其贍養人和扶養人確無贍養能力或者扶養能力的，由地方各級人民政府依照有關規定給予供養或者救助。”這缺乏對老人供養的方式、標准和實施細則的具體政策性規定，特別是並沒有給予數量龐大的失獨老人重點關注。﹝5﹞
2013年12月18日，國家衛計委、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部五部委聯合出台了《關於進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛家庭發﹝2013﹞41號），加大了新形勢下對計劃生育特殊困難家庭的幫扶力度。特別扶助金建立動態增長機制。《通知》還特別指出要“做好養老保障工作”、“提高醫療保障水平”、“開展社會關懷活動”、“切實加強組織領導”等。
從失獨家庭扶助制度的沿革軌跡不難看出，國家對失獨家庭的扶助力度在逐步增強，除扶助金外還涉及到養老、醫療等方面的內容，可以說是走出了一條從無到有、從有到多的扶助道路。
2.失獨家庭扶助制度在地方上的探索與創新
較之於國家層面的失獨家庭扶助制度，地方也有著更進一步的實踐探索與創新，這主要體現為兩個方面：第一是扶助內容的豐富，即不僅包括扶助金制度、養老、醫療政策，還涉及心理疏導、再生育和領養政策等單元性扶助，以杭州、陝西和昆明為典型﹔第二是以項目的形式開展針對失獨家庭的“扶助行動”，即政府購買服務開展對失獨父母的連貫式系列扶助，以貴州和寶雞為典型。
一方面，“內容多元”的扶助模式主要體現在地方性政策體系的創新性構建。例如，杭州市出台的《杭州市人民政府辦公廳關於杭州市計劃生育特殊家庭扶助制度實施意見的補充通知》（杭政辦函﹝2013﹞201號）包含了扶助金政策、養老政策、心理疏導、再生育和領養、醫療救助等多方面的扶助內容，為失獨家庭提供生活中必要的幫助，令其更好地適應生活。相比較而言，陝西省除了包含上述內容豐富的扶助制度外，其扶助金力度更大。昆明市多元的扶助模式體現在針對無勞動能力、無經濟來源、無法定贍養人的失獨老人，為其優先安置到民政福利機構、購買意外傷害保險、優先分配保障性住房、免費體檢等。﹝6﹞毋庸置疑，地方以國家出台的扶助制度為藍本，結合自身特點進行實踐創新，其內容多元的扶助模式拓展了原本國家總體扶助制度的內容，有針對性地滿足了失獨父母的晚年養老、情感疏導、再生育和領養以及其他福利獲取等一些現實問題，克服了原先簡單扶助金政策無法解決的問題。雖然很多方面的地方扶助政策在落實過程中還存在障礙，有些政策也並不能真正滿足失獨父母的現實需求，但是較之於僅僅發放扶助金已是向前邁了很大一步。
另一方面，與上述“內容多元”的扶助模式不同的是，“項目性質”的扶助行動同樣具有創新和示范的意義。例如，貴州省實施了“貴州省計劃生育特殊家庭扶助行動”。在貴陽市各區縣開展失獨家庭入戶調查、慰問以及系列幫扶、救助等工作。﹝7﹞與此同時，寶雞市人口和計劃生育局啟動了“失獨家庭養老家政服務愛心行動”試點項目。﹝8﹞可以說，此種“項目性質”的扶助行動雖然覆蓋的規模不夠大、扶助的內容不夠豐富，但其針對性很強，示范性效應也較好。如貴陽市試點的前期入戶調查，更加明確了失獨群體面臨的突出問題，在具體扶助中更體現了“行動”的優勢，而非單純依靠政策的傾斜。在調查基礎上的扶助、在政策傾斜基礎上的“行動”推進，讓失獨家庭扶助制度變身為扶助事業，讓多元而分散的扶助內容凝聚為集中且針對性很強的力量。
二、現階段失獨家庭扶助制度存在的缺陷及成因
如前文所述，盡管總體上失獨家庭扶助制度的扶助力度在增強，地方上的創新也展現了更加豐富的扶助內涵與更具優勢的行動意義，但是客觀來講，現有失獨家庭扶助制度仍然存在深層次的突出問題，這主要表現在兩個方面：一是定位缺陷，二是效果缺陷，前者更為根本，也更難以解決。在看到缺陷的同時，也要抓住缺陷背后的成因，隻有這樣才能提出切實可行的改進辦法。
1.失獨家庭扶助制度的定位缺陷
“定位缺陷”，是指作為社會政策的失獨家庭扶助制度，其目標指向、扶助性質以及其背后的法律依據等方面存在的明顯缺陷，如果不從根本上破解這一瓶頸性問題，將大大制約扶助制度的社會政策意義與效果，並滋生更多的缺陷與問題。主要包括以下兩點內容：
一是現有失獨家庭扶助制度明顯反映出社會政策對公共政策的依附。2007年國家衛計委出台的《關於印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》這樣定位失獨扶助制度：“實施這項制度，有利於緩解獨生子女傷殘死亡家庭的實際困難，使他們精神上獲得慰藉，生活上得到幫助﹔有利於促進人口和計劃生育工作向依法管理和利益導向轉變，更好地體現我國人口和計劃生育工作以人為本的政策理念，進一步激發廣大人民群眾自覺實行計劃生育的積極性﹔有利於完善社會保障制度，通過率先解決獨生子女傷殘死亡家庭的特殊困難，逐步擴大社會保障覆蓋面，更好地體現社會公平。”簡而言之，失獨扶助制度有利於解決獨生子女傷殘死亡家庭的現實困難，有利於更好地推進計劃生育工作，有利於完善社會保障制度、體現社會公平。雖然《通知》中所提的扶助制度也旨在對失獨家庭起到幫扶作用，但是其最終目的是為了推進計劃生育工作，可以說，針對獨生子女傷殘死亡家庭的扶助制度是計劃生育的一項配套政策，直接服務於計劃生育這一基本國策，其實質是對獨生子女死亡傷殘家庭給予特殊照顧，保障其基本生活、解決其養老問題，從而減小獨生子女傷殘和死亡對人口和計劃生育工作產生的負面影響﹝9﹞，持續保持計劃生育的合法性。作為社會政策的扶助制度，其扶助的目的最終卻是為計劃生育這一公共政策服務。國衛家庭發﹝2013﹞41號文件（《關於進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》）又重新對失獨家庭扶助制度進行了定位。《通知》第十四條指出“計劃生育特殊困難家庭扶助是一項政治性、政策性很強的工作，妥善解決計劃生育特殊困難家庭的問題，事關群眾切身利益，事關社會和諧穩定。”第十六條指出“各地要加強輿論引導，積極營造全社會關心、幫助計劃生育特殊困難家庭的社會環境。”此次定位提高了失獨家庭扶助制度的重要性，模糊了國人口發﹝2007﹞78號文件中隱含的邏輯（開展扶助工作是為了更好地推進計劃生育工作）。但是，不可否認的是，國衛家庭發﹝2013﹞41號文件仍舊沒有明確失獨家庭扶助制度的定位，也沒有正面回答社會政策（失獨家庭扶助制度）和公共政策（計劃生育國策）之間的關系問題，因而，失獨家庭扶助制度依然有依附於計劃生育基本國策的嫌疑。總而言之，失獨家庭扶助制度並沒有作為一項獨立的社會政策而發揮其應有作用，它要為計劃生育政策提供更多的合法性，政策本身的發展也受制於計劃生育政策的變動，失獨家庭扶助制度對公共政策的依附反映了其定位缺陷。
二是現有失獨家庭扶助制度明顯存在著權責關系與扶助性質的模糊性。除社會政策對公共政策的依附之外，失獨家庭扶助制度還面臨著權責關系與扶助性質的模糊問題，而這牽扯到法律規定以及法理依據的問題。2014年4月21日發生的失獨父母上訪事件頗值得探討。兩年前，部分失獨父母向當時的國家人口與計劃生育委員會遞交了《關於要求給予失獨父母國家補償的申請》，但一直未等到正式書面答復。2014年，來自全國的240余名失獨父母代表再次進京，等待國家衛生和計劃生育委員會給予回復。上訪的失獨父母認為，目前國衛家庭發﹝2013﹞41號文件對失獨者隻按照困難家庭對待，隻給予困難扶助而不補償公民權益受損，應依法予以修正。盡快制定對公民權益的保障制度，給予失獨者國家行政補償，應當是國家衛計委必須履行的法律義務。上訪失獨父母的領導者笛兒媽媽說，國家衛計委41號文件把他們歸為計劃生育特殊困難家庭，並“沒有體現出我們的犧牲，我們是失獨家庭，不是困難家庭。扶助隻能說是國家對我們這些失獨家庭做的一個慈善，而不是針對我們做的一個保障。”對此，衛計委的相關負責人給的理由是，“國家的政策造成了直接的損失才會進行國家賠償，而他們不是因為國家制定的政策造成了子女直接的死亡，這不是因果關系，所以國家是不給補償的。”﹝10﹞
此次群體事件引發了失獨問題權責關系和扶助制度性質的探討。楊建順在接受媒體採訪中指出，“在談到義務和責任時，有一個前提，必須有必然或相當的因果關系才能歸責。失獨不是計生政策的必然結果……父母不幸失去一個孩子，如果還有其他孩子，痛苦可能會弱一些，如果是獨生孩子，痛苦會更強烈，因為沒有‘替補’，‘沒有替補’是政策導致的結果，而‘失獨’（孩子死亡本身）和政策無關，二者要區分開。”他還認為，“如果叫‘補償’，還有一定的可支持性，但如果是‘賠償’，是沒有依據的……行政法上的補償也需要有因果關系。如果一定要談‘行政補償’，也不是完全沒有可能，如果我們能從行政補償的理論上進行拓展，把間接的因果關系納入其中，架構起國家補償的責任﹔或者按照結果責任的理念來架構，也不是不可能，但只是有這種可能性。”﹝11﹞
總而言之，由於在失獨問題上存在種種難以定性的法律難題，所以失獨家庭才被稱為目前的“計劃生育特殊困難家庭”，而不突出失獨的國家責任問題。失獨家庭的扶助制度也僅僅是“扶助”性質，而非“補償”，更談不上“賠償”。總體來看，失獨家庭扶助制度並沒有明確回答個人與國家之間的權責關系（即失獨問題是否是國家責任），也沒有明確定位扶助性質，更缺少扶助背后的法理研究和法律建設。
2.失獨家庭扶助制度的效果缺陷
受失獨扶助制度定位缺陷的影響，其扶助效果也存在著缺陷：失獨父母的權利需求無法得到滿足，更嚴重的是加深了失獨父母心中公私觀念的分割。
一方面，失獨家庭扶助制度存在著供需關系上的部分錯位。其一，需求內容上的部分錯位。1980年中共中央發出的《關於控制人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》中提倡一對夫婦隻生育一個孩子，1984年的人口政策更是在城鄉之間、地區之間和民族之間有了差別化，這個時期的人口政策採取行政性的強制措施，對於城市戶口、國家編制內的職工違反經濟生育規定，生育一個孩子以上的要進行嚴厲的處罰，不僅要繳納高額的社會撫養費，甚至會開除公職，這樣的政策規定的結果就是大部分城市職工都隻生育了一胎，所以說，現如今的失獨父母大部分都屬於城市戶口，是具有國家正式編制的職工或干部，從整體上來說，他們的退休金比較豐厚，養老幾乎不成問題。雖然提高扶助金額度、配套養老政策是這類家庭維持生計的最基本需求之一，但是他們對扶助制度最大、最根本的需求並不在此，更多的是集中在心理疏導、法律和醫療咨詢指導、收養和再生育等方面。所以說，國家單純提高扶助金的額度、配套養老政策對於大部分失獨父母來說並無沒有起到根本性的作用。其二，扶助方式上的隱私保護和污名化問題。現階段實行的扶助方式並沒有考慮到保護失獨父母的個人隱私，這大大阻礙了扶助內容的落實。失去獨生子女這件事對於父母來說是難以啟齒的傷害，甚至是不堪和羞恥，他們不想也不願意其他人知道，所以才出現了許多失獨父母搬家、避免與熟人交往，甚至連兄弟姐妹都疏遠了的現象。而現如今的扶助制度使得失獨父母在領取扶助金、享受養老、醫療、就業、領養等優惠政策的過程中容易將自己的身份公之於眾，從而陷入被動、悲慘的情境當中，這種扶助方式加重了他們的心理負擔，令他們感到更加自卑和難堪，所以有些失獨父母寧願放棄領取扶助金也不想公開自己的身份。其三，扶助對象上個人與組織之間的偏重問題。目前失獨扶助制度主要針對的是失獨父母個體，對於失獨父母自發成立的組織（自組織）其扶助力度並不大。但是自組織作為失獨群體內的重要力量，有著獨特的作用和地位，針對失獨問題的上訪、請願以及媒體報道、輿論聚焦等都與失獨父母自組織密切聯系在一起，如果扶助制度僅僅關注個人而忽視自組織，那麼，上訪、請願、輿論聚焦等事件則依然得不到很好應對，最終反過來會削弱扶助的實際效果。所以說，國家在做好失獨父母個體扶助之外，還要重視對自組織的扶助。較之於失獨父母個人，自組織對於扶助制度的需求更體現在了集中養老、組織資源等方面，這些需求雖然不能稱其為失獨父母的普遍需求，但是失獨家庭扶助制度也理應對此有所關注，對其做出適當規范，而不應主動放棄這塊重要的扶助陣地。
另一方面，失獨家庭扶助制度隱含著公私關系上的變相割裂。失獨家庭扶助制度還凸顯了公私關系上的不平等。從計劃生育法的調整來看，法律本身是服務於國家社會經濟發展的，這成為了超越一切的“公”之理，同樣作為道義之公的家庭和世俗倫理則需要讓位於國家社會經濟發展的第一“公”。哪怕是失獨問題的沖擊，也絲毫沒有動搖國家的第一“公”，失獨家庭扶助制度也是服務於計劃生育政策，最終還是為了國家經濟社會發展。於是，現在的問題就變成，“國家社會經濟發展”是屬於政府權威的范疇，還是屬於法律權威的范疇？如果它是法律權威的應有之義，那麼計劃生育法和失獨家庭扶助制度確實體現了中國在人口與計劃生育問題上的法治化，體現了在個人利益與國家利益相沖突情況下二者關系調和的公平與公正﹔而如果它是政府權威的范疇，那麼則意味著，制定出來的法律最終服務的還是政府權威，法律只是政府權威推進的一個工具而已，在政府權威的推動下，個人利益是服從國家利益的。回答這一問題顯然並不容易，因為“國家社會經濟發展”不但關乎國家利益，也關系到全體人民的利益。國家當初控制人口的初衷就是綜合考慮了人口與經濟、社會、資源、環境的復雜關系，考慮到了我國面臨的人口壓力。總體上看，國家控制人口的初衷是好的，但是隻講促進“國家社會經濟發展”，而忽略其中可能引發的倫理沖擊，這就很難說是正確的。“國家社會經濟發展”確實既關乎國家利益又關系人民利益，但是對個體而言，失獨問題導致的直接利益受損要遠遠重於抽象的全體人民利益。雖然難以判斷個體直接利益與國家利益哪個更為優先，或者用法理學的話就是“位階”高低問題，但是，在失獨問題引發國家利益與個體直接利益相沖突時，國家利益不顧個人直接利益並依然強力推進國家利益的做法，實質遵循的就是政府權威的意志邏輯，最終形成的就是倫理本位讓位於國家之“公”，個人與國家間的關系始終是依附與被依附的關系。
失獨家庭扶助制度的定位缺陷以及模糊處理后的扶助過程，讓法律與倫理、公與私變相地割裂開來。原本全體人民之“私”與國家之“公”是相協調，全體人民利益與國家利益是相一致的，而現在，失獨問題的產生使得人民之“私”與國家之“公”被割裂開來，人民的“私”讓位於國家之“公”。另一方面，政府權威推動下出台的失獨家庭扶助制度並沒有完全協調好個人與國家之間的關系，反而在本質上讓個人利益依附於和服務於國家利益。這造成的扶助結果是：扶助制度一方面變相承認了國家的責任，另一方面又沒有明確的權責關系與扶助性質，這一政策實施傳達給失獨父母以及其他民眾的信號是國家權治思維的延續，是個人之私讓位於國家之公的邏輯關系。
3.扶助制度存在缺陷的成因分析
現如今失獨家庭扶助制度存在的定位缺陷和效果缺陷的成因是多方面的，具體如下：
一是現有失獨家庭扶助制度存在定位缺陷的成因。第一，社會政策對公共政策依附的成因。失獨問題的產生確實是計劃生育政策的間接結果，這就造成了失獨扶助制度和計劃生育政策之間的關聯。其他社會政策是為了解決民生問題、實現社會公平而推出的，其本身就是獨立存在的，並不與其他公共政策存在因果關系﹔而失獨扶助制度是計劃生育政策的一個補救手段，它不可能與計劃生育政策完全脫離關系，如果不承認計劃生育政策存在的缺陷，就不可能解決失獨扶助制度與計劃生育政策之間的依附關系，而國家之所以不承認計劃生育政策的缺陷，與權責關系與扶助性質模糊有相同的原因。第二，權責關系與扶助性質模糊的成因。（1）如果國家公開承認計劃生育政策的過失，可能會造成人們徹底否定這一政策的意義。計劃生育政策為控制人口、調節人口與社會經濟發展之間的矛盾做出了不可忽視的貢獻，雖然在執行過程中遺留了一些問題，但其意義是不能被完全抹殺的。一旦國家公開承認了計劃生育的失誤，民眾可能會借此大肆批判計劃生育，政策積極方面的意義也就容易被抵消。（2）如果國家公開承認計劃生育政策的過失，就有可能將自身置於矛盾的核心位置。計劃生育政策是國家主導的基本國策，這一政策被承認為失誤會危及國家的權威。更嚴重的是，如果政策消極意義被一些不法分子無限放大，就有可能成為煽動民眾的借口，更不利於社會的長遠和穩定發展。（3）如果國家公開承認計劃生育政策的過失，就有可能導致國家對失獨父母的無限責任負擔。計劃生育政策間接造成了失獨問題，而一旦國家承認政策過失，就意味著需要對失獨父母作出相應補償乃至賠償。現如今失獨家庭規模龐大，失獨父母無法再生育，無論何種程度的補償在規模和內容上都是巨大的，責任也將是無限的。與此同時，獨生子女家庭也存在著失獨的風險，這部分家庭的數量之龐大也是國家難言之隱的一個重要原因。
二是現有失獨家庭扶助制度存在效果缺陷的成因。第一，供需關系部分錯位的成因。（1）定位上的缺陷直接導致了需求內容上的部分錯位，在沒解決定位問題的情況下，失獨父母的權利需求是沒辦法滿足的。（2）扶助方式上的隱私保護和污名化問題是很容易解決的，之所以現在存在這個問題，是因為隱私問題並沒有得到國家相關部門乃至社會大眾的普遍重視。（3）扶助對象上對個人的偏重，而忽略自組織的發展，是因為：在個人與國家的直接沖突中，社會力量幾乎完全缺位，失獨家庭自發成立的社會組織（自組織）帶有些許政治色彩，更容易形成群體激化，成為不可控的社會力量，為此，國家制定的扶助制度避免談及對自組織的扶助。 第二，公私關系變相割裂的成因。原本服從計劃生育政策的人們對國家社會經濟發展第一“公”的認同感很高，在計劃生育政策這個事情上體現出來的公私關系雖然存在一定沖突，但總體上是一致的。而現如今受西方思潮（例如個人主義、自由主義等）和社會轉型因素的影響，人們越來越重視個人之私，對國家之公的認可度在降低。在失獨問題發生之后，失獨父母質疑計劃生育政策的合法性，而這時候國家卻沒有在承認失獨父母貢獻的基礎上給予他們補償，而僅僅是將他們定義為困難家庭給予扶助，這更使得個人利益與國家利益明顯地區分開來，公私之間的關系對立起來，從而造成了民眾對國家之“公”的不認可和反抗，公私關系由此被變相割裂開來。
三、未來失獨家庭扶助制度的改革路徑
盡管國家在制定失獨家庭扶助制度時有著各種難言之隱，但是失獨家庭扶助制度確實是關乎失獨家庭、風險家庭（獨生子女家庭）乃至全民利益的一件大事。現階段暴露出來的定位缺陷和效果缺陷隻有及時補救，才能更好地保障國計民生、增進個人與國家之間的良性互動。為此，對現階段的失獨家庭扶助制度進行改革已勢在必行。在改革路徑的選擇上，要著重解決扶助制度的定位缺陷，盡量彌補扶助制度的效果缺陷，保証扶助制度解決現實問題的針對性，為長遠問題的有效解決打好基礎，根據改革的輕重緩急做到有的放矢。
第一，構建法理依據、跳出定位困境、解決定位缺陷。雖然“失獨”並不是計劃生育的直接后果，在法律上找不到直接的因果關系，但是計劃生育所造成的獨生子女死亡后“沒有替代”則具有這種直接因果關系。我們應當加強關於“失獨后沒有替代”的因果邏輯探討，爭取在法律框架內解決定位問題，從而在制定扶助制度時體現出相應的國家補償和國家責任。這樣的制度定位，一方面沒有否定計劃生育的歷史功績，可以克服國家難言之隱的困境﹔另一方面也體現了國家對失獨父母的理解，可以平復他們內心的創傷，這在一定程度上克服了原有的定位缺陷。
第二，明確受眾需求、調整扶助政策、達成供需平衡。國家在制定扶助制度時需要充分吸取失獨父母的意見，實現現有扶助模式的優勢互補與主客體間的供需銜接。失獨父母作為扶助主體，其實際需求關系到整個扶助制度施行的效果，這就要求政府開展對失獨父母的專項調查和訪談，摸清區域內失獨家庭的數量、困難與訴求，在充分了解失獨父母需求的基礎上，有針對性地制定政策。與此同時，做好制度效果和風險評估，針對扶助制度的實施效果及時做出調整，加強地方兩種創新模式的優勢互補，即政策扶持與行動推進的有效結合，從而克服扶助制度與失獨父母需求之間的錯位缺陷。
第三，關注組織需求、形成良性互動、彌補效果缺陷。近年來，隨著各地失獨父母自組織的發展和壯大，自組織已經成為了不可忽視的社會力量，為爭取失獨父母權益而努力。而在爭取權益過程中，自組織與政府之間屢有沖突。為了改變這種不和諧的局面，政府需要加強與自組織之間的良性互動，在相互理解和尊重的基礎上積極交流，面對自組織代表的上訪，政府應當積極、正面地給予回答，對於自組織的成立，政府不應抬高自組織成立的門檻、限制自組織的數量和規模，而是要制度先行，從而明確權責關系與扶助性質，在制度框架內實現政府相關部門與自組織的友好互動。更重要的是，如果能在扶助制度中加強對失獨父母自組織的關注，可以改變扶助對象上僅關注個人的“對象欠缺”，將對失獨父母自組織的管理納入到改善失獨父母生活境況的行列中來，從而增強自組織與政府互動的規范性，減少自組織的政治色彩。
第四，立足長遠考慮、反思治理不足、調和公私關系。上述對策建議最終需要解決的是公私關系的調和問題。中國的治權思維是倫理本位讓位於國家之“公”、個人依附國家的思維，即使失獨父母個人的利益受到了損害，他們在法律的框架內仍舊應當遵循計劃生育的結果而不得有所異議，這樣的公私關系是不調和的，這樣的政策在施行的過程中也過於僵硬和缺少人文關懷。我們必須要改變這種權治思維的欠合理性，培育完整人格的“私”的觀念，明確“公”與“私”並不是截然分開的，在法律和政策中應當注重對“倫理之私”的重視。從整體民族性的高度來思考擺脫困境的問題，能夠促使研究者著手挖掘中華民族性中的優勢，規避民族性中的劣勢，在具體的問題上揚長避短。
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