李林：全面推進依法治國是一項宏大系統工程

﹝摘要﹞黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，描繪了法治中國建設的宏偉藍圖，部署了加強中國特色社會主義法治建設的戰略任務。全面推進依法治國是一項具有政治體制改革性質的宏大系統工程，涉及法治建設的各個環節、各個領域、各個方面和各種要素，牽一發而動全身，改一制而觸全局，必須有組織有領導積極穩妥循序漸進地推進，必須運用戰略思維、系統思維和大局眼光做好頂層設計。

﹝中圖分類號﹞D92﹝文獻標識碼﹞A﹝文章編號﹞1008-9314(2014)06-0014-10﹝收稿日期﹞2014-12-07

﹝作者簡介﹞李林，中國社會科學院學部委員，法學研究所所長、研究員、博士生導師.

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），描繪了法治中國建設的宏偉藍圖，部署了加強中國特色社會主義法治建設的戰略任務。全面推進依法治國是一項具有政治體制改革性質的宏大系統工程，涉及法治建設的各個環節、各個領域、各個方面和各種要素，牽一發而動全身，改一制而觸全局，必須有組織有領導積極穩妥循序漸進地推進，必須運用戰略思維、系統思維和大局眼光做好頂層設計。

全面推進依法治國是一項宏大的法治建設系統工程。其要義是：從黨和國家工作的大局和加強黨的領導與執政能力的戰略高度，以推進國家治理現代化、建成全面小康社會和實現中國夢為不同階段的改革發展目標，統籌法治建設與經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各方面工作，把全面推進依法治國作為一項事關黨領導人民治理國家和社會的重要工作，把法治作為黨治國理政的基本方式和主要途徑，把全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系作為一個龐大的系統工程，從堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法系統發展，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境，堅持依法治國與以德治國相結合，堅持平安中國與法治中國建設相結合，堅持法治建設與深化改革協調推進等八個方面，全面系統推進法治中國建設，推進國家治理現代化，構建現代化國家法治機器。

一、依法治國必須“全面推進”

理解全面推進依法治國的深刻涵義，應當堅持社會主義方向，運用法治思維和法治方式，努力把握“全面”、“推進”和“加快”這三個關鍵詞的時代意蘊。

法治思維下的“全面”，要求推進依法治國應當面面俱到，而不能片面偏狹﹔應當環環相扣，而不能相互脫節﹔應當層層相疊，而不能顧此失彼﹔應當是整體、系統和統一的，而不能是局部、分散和對立的。“全面”要求把依法治國事業視為一個龐大的系統工程，統籌考慮法治建設的內部要素與外部要素，使依法治國基本方略能夠得到全面有效推進。

在法治建設的內部方面，應當盡可能地把法治精神、法治價值、法治意識、法治理念、法治文化整合起來，把依憲治國、依法治國、依法執政、依法行政、依法辦事統一起來，把有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究統一起來，把科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法和有效護法統一起來，把法學研究、法學教育、法治宣傳與法治實踐緊密結合起來，系統地整合依法治國的各個要素，全面地暢通法治建設的各個環節，真正形成依法治國、建設法治國家的系統工程，切實使依法治國基本方略在實踐中得以全面展開和具體落實。

在法治建設外部方面，至少應該特別關注以下幾個方面：

其一，應當把依法治國與人民當家作主、堅持黨的領導三者統一起來認識，而不是把法治與人民民主對立起來，把依法治國與黨的領導對立起來，提出所謂“法大還是人大?法大還是黨大”等問題。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保証，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，三者統一於中國特色社會主義的偉大實踐，統一於建設社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興的戰略目標，統一於中國特色社會主義法治建設實踐之中。

其二，應當把推進依法治國與積極穩妥推進政治體制改革緊密結合起來，在全面落實依法治國基本方略的法治實踐中，在法治的軌道上和社會主義憲法的框架下，實現積極穩妥改革政治體制的基本目標，在發展人民民主、推進各項政治體制改革的過程中，為依法治國提供良好的制度保障和政治環境。

其三，應當把推進依法治國與經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態文明建設緊密結合起來，不僅把依法治國和法治建設內化為“五位一體”戰略的重要組成部分，突顯民主政治是法治政治、市場經濟是法治經濟、和諧社會是法治社會、未來中國是法治中國等的價值取向，使法治與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設相適應，真正成為現代化建設的助推器和保護神。

其四，應當把全面推進依法治國與全面建成小康社會的戰略目標緊密結合起來，努力建設中國特色的“法治小康”。“法治小康”是全面小康社會的有機組成部分，是順利建成全面小康社會的重要保障。“法治小康”，在價值層面追求的是自由平等、民主法治、公平正義、幸福博愛、和諧有序，充分實現人權與人的尊嚴﹔在制度層面追求的是人民主權、法律至上、依憲治國、依法執政、依法行政、公正司法、依法治權，努力建成法治中國﹔在實踐層面追求的是有法必依、執法必嚴和依法辦事，努力實現良法善治﹔在階段性目標層面，2020年全面建成小康社會就是要實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障……國家各項工作法治化”。同時，“法治小康”還通過依法治國特有的制度安排、規范手段、教育強制功能等，為全面建成小康社會提供良好的法治環境和法治保障。

法治思維下的“推進”，應當按照黨的十八大以及十八屆三中全會、四中全會的要求，全面推進依法治國，而不能倒退回撤﹔應當積極推進依法治國，而不能消極懈怠﹔應當扎實落實依法治國基本方略，而不能紙上談兵﹔應當義無反顧前行，而不能使依法治國事業半途而廢﹔應當以改革創新精神推進依法治國，而不能因循守舊、躊躇不前甚至固步自封。全面“推進”依法治國，應當堅定不移地走社會主義的法治之路，堅持依法治國、建設法治中國的法治發展方向，堅決反對和抵制形形色色的人治和專制，防止依法治國的停滯、倒退、歪斜和異化。任何時候，如果放棄了依法治國的基本方略，放棄了法治作為治國理政的基本方式，背棄了中國特色社會主義法治之路，全面推進依法治國將無從談起。應當在比較黨的十七大報告基礎上，進一步深化對於“推進”二字深刻含義的理解。黨的十七大報告的提法是“全面落實依法治國基本方略”。2007年以來的法治實踐証明，盡管“落實”依法治國基本方略成績顯著，但還不盡如人意，“一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威”，法治建設“進一步，退兩步”的現象並不少見。可見，“落實”與“推進”比起來，后者的力度更大，指向更明，要求更高，更符合當下中國法治建設的實際。

法治思維下的“加快”，既指依法治國的實踐進程應當加快，也指建設社會主義法治國家應當加快。因為，沒有過程的加快就不可能有實現目標的快速﹔沒有推進依法治國一步一個腳印的前進速度，就不可能有加快建成法治中國目標的最終實現。所以，“加快”表面上看是對法治中國建設的目標和速度要求，而實質上卻是對法治建設和依法治國實踐進程的要求，是一項十分艱巨的任務。依法治國和建設法治中國是一項隻爭朝夕、時不我待的偉大事業，既不能一步三搖、慢慢悠悠，更不能停滯不前甚至倒退復辟。“加快”推進依法治國和建設法治中國，一要有建設法治中國的發展戰略和目標追求，包括不同時期、不同階段的目標和任務﹔二要有評價依法治國和法治中國建設的具體明確可操作的指標體系﹔三要有建設法治中國、實現法治建設各項目標任務的具體路線圖和時間表﹔四要在可能的條件下使推進依法治國和建成法治中國的時間盡量提速、提前，從而“加快”實現法治中國的建設目標。

毫無疑問，全面推進依法治國和加快建設法治中國，這個命題是有條件的、相對的。這裡的加快，既不能脫離現階段經濟社會政治文化發展的水平，也不能脫離法治自身完善發展的主要軌跡和基本規律，更不能脫離億萬人民群眾對法治的理解、認同、尊崇和遵守。相對於改革時期經濟社會變動不居、變遷活躍的發展特點而言，法治具有某種滯后性和保守性，因此加快推進依法治國和法治中國建設，一定要從法治發展戰略高度把握好其加快的速度和力度，欲速則不達。

二、堅持黨的領導、人民當家作主、

依法治國有機統一三者有機統一是中國特色社會主義民主政治的本質特征，是全面推進依法治國的根本依循。堅持三者有機統一，應當以保証人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，發展社會主義政治文明。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。建設法治中國，人民當家作主是目標，不得有任何動搖。依法治國是實現人民當家作主的基本途徑，是保証實現人民當家作主的有效方式，是黨領導人民治國理政的基本方略。黨的領導、人民當家作主與依法治國三者不是並列關系，人民當家作主是目標，人民利益高於一切，黨的領導與依法治國都是實現人民當家作主的手段。

在黨的領導與依法治國的相互關系中，黨的領導更為重要。依法治國是在黨的領導下，為保障人民當家作主進行的偉大探索。因此，全面推進依法治國，堅持黨的領導是根本和關鍵。《決定》明確提出，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保証。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。”我們黨是執政黨，堅持依法執政，對全面推進依法治國具有重大領導和保証作用。黨的領導與社會主義法治是什麼關系？《決定》指出，黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。隻有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。

全面推進依法治國是一項宏大的法治建設系統工程，必須在黨的統一領導下，統籌自由平等、民主法治、公平正義、安全秩序、尊嚴幸福等各種基本價值，統籌立法、執法、司法、守法、護法等各個環節，統籌依法治國、依法治軍、依法治權、依法維權、依法執政、依法行政、依法辦事等各個方面，統籌國內法與國際法、中央法與地方法、實體法與程序法、公法與私法、制定法律與實施法律等各種法律形態，統籌中央與地方、地方與地方、政府與社會、國家與個人、國內與國際、法治與改革、穩定與發展、公平與效率、民主與集中等各種關系，積極穩妥、有序高效地全面實施。

三、堅持黨領導立法、保証執法、

支持司法、帶頭守法全面落實堅持依憲執政和依法執政，是全面推進依法治國的必然要求，是我們黨領導和執政的基本方式。習總書記指出：“依法治國，首先是依憲治國﹔依法執政，關鍵是依憲執政。新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保証執法、帶頭守法。”這就把法治與我們黨和國家的現代化建設和深化改革事業更加緊密地聯系起來，提到了一個前所未有的戰略地位和政治高度，表明我們黨不僅從思想上和政治上實現從革命黨向執政黨的根本轉變，而且從治國方略和執政方式上，全面推進從過去革命黨主要依靠運動和行政手段管理國家和社會，向現在執政黨更多依靠憲法法律規范和法治方式治國理政轉變，更加自覺地堅持民主執政、科學執政和依法執政、依憲執政轉變，更加主動地向推進國家治理體系和治理能力現代化（主要是法治化、民主化、科學化和信息化）轉變，用依法治國基本方略和法治基本方式進一步鞏固我們黨的執政地位，夯實我們黨的執政基礎，提升我們黨的執政權威。《決定》進一步明確提出，依法執政，必須堅持黨領導立法、保証執法、支持司法、帶頭守法。 黨要用法治思維和法治方式推進依憲執政和依法執政，切實做到領導立法，保証執法，支持司法，帶頭守法。

全面推進依法治國，絕不是要削弱，而是要加強、鞏固和改進黨的領導。依法執政，既要求黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。因此，全面落實依法執政，必須把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。

加強黨對立法工作的領導，應當進一步完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。《決定》提出，凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。加強黨對執法工作的保証。《決定》提出，應當在深化行政體制改革和推進法治政府建設進程中，切實做到各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。加強黨對司法工作的支持。《決定》提出，各級黨政機關和領導干部應當支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。從制度上支持司法機關依法獨立行使職權，應當建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分﹔造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。黨的各級組織和共產黨員要帶頭守法。《決定》提出，各級黨組織和領導干部要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保証憲法法律實施就是保証黨和人民共同意志的實現。各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執法犯法、違法用權等行為。

四、堅持科學立法、嚴格執法、

公正司法、全民守法協調發展習總書記在《關於〈中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中解釋說，全會決定起草突出了5個方面的考慮，其中第3個方面就是“反映目前法治工作基本格局，從立法、執法、司法、守法4個方面作出工作部署”。《決定》把法治建設的四個基本環節統籌起來考慮和做出頂層設計，充分體現了“全面推進”而不是“分別實施”依法治國的戰略意圖，有利於法治建設事業的整體協調發展。

（一）科學立法是全面推進依法治國、完善法律體系的前提條件

我國形成了以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是我國法治建設取得的重大成就。但是，我國立法工作中依然存在著“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意願，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出”，存在部分法律制定出台后不能用、不管用、難執行、難適用、難遵守，個別法律甚至形同虛設。

導致這些現象的原因在於：一是重立法數量輕立法質量、重立法效率輕立法民主、重立法形式輕立法實效，甚至將立法當作政績工程，隻管立法不管法律是否能夠有效實施。二是存在行政部門主導立法、特殊利益群體牽制立法、國外大公司財團滲透立法等現象，在一定程度上影響了立法的公正性、權威性和公信力。立法過程中“行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益合法化”的問題依然存在，一些明顯帶有部門或特殊集團利益痕跡的立法，把畸形的利益格局或權力關系合法化。三是公民和立法利害關系人參與立法的體制、機制、程序、多樣性、有效性、常態化等與民主立法的要求還有相當差距，立法參與、立法爭論、立法博弈、立法妥協等不夠充分，公民大眾和社會組織在立法過程中常常成為“立法弱勢群體”，導致有些立法難以充分反映和體現民意。四是存在“消極立法”、“被動立法”、“和稀泥立法”、“避重就輕立法”等現象，立法主體不敢、不會、不願用立法重器在問題矛盾的難點或焦點上砍一刀，以致給嚴格執法、公正司法和全民守法留下瑕疵和隱患。五是立法觀念、立法體制、立法規劃、立法程序、立法方式、立法技術、法律體系等的科學性需要進一步加強，立法決策與改革發展重大決策的緊密結合需要進一步加強，完善法律體系與強化法律實效的緊密結合需要進一步加強。六是近年來人大代表在選舉、構成、素質能力、行為方式、利益訴求、政治倫理等方面出現的新變化新情況，使某些地方立法在堅持立法為民、體現黨的主張與人民意志相統一等方面呈現復雜情況，“立法腐敗”的苗頭值得警惕。七是地方立法權限不平等，除“較大的市”以外的其他地方政府缺乏地方立法權，難以通過立法方式解決地方發展中的特殊性問題。八是立法備案、裁決、審查制度運轉不理想，立法監督機制不健全，立法沖突現象比較普遍，影響法律適用與立法權威。

推進民主科學立法，必須著力解決這些問題。《決定》提出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋並舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。

應當按照《決定》的要求，著力落實好以下改革部署：健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用﹔加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制﹔明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化﹔加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據﹔明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權﹔加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論証、協調、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化﹔健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，廣泛凝聚社會共識﹔完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決﹔加強重點領域立法。依法保障公民權利，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現公民權利保障法治化。增強全社會尊重和保障人權意識，健全公民權利救濟渠道和方式。

（二）嚴格執法是全面推進依法治國、建設法治政府的關鍵環節

習總書記指出“政府是執法主體，對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決。”當前，我國依法行政方面存在的主要問題是法律執行效果差。我國制定的大部分法律，實踐中難以執行已經成為普遍現象，紙面上的法律與現實生活中的法律嚴重脫節，“潛規則”無處不在，法律權威難以確立。

導致這些現象的主要原因在於：一是行政執法體制不順，導致多頭執法、重復執法、爭權諉責、執法疲軟、執法地方保護主義等現象屢屢發生。二是執法觀念陳舊，過於依賴公法執法手段甚至以罰款為主要執法手段，沒有充分利用市場機制、私法執法、行業自律、信息披露等多元化的執法方式，不能處理好行政執法與刑事執法的有效銜接，影響執法效果。三是行政執法程序不規范，行政執法人員素質參差不齊，執法自由裁量空間大，缺乏對被執法對象的權利保護，運動式執法、選擇性執法、釣魚執法、野蠻執法、執法不作為等現象仍時有發生。四是缺乏健全有效的執法監督、執法效果評估與執法責任追究等制度，執法職責變異為執法特權。這些都是推進嚴格執法、建設法治政府必須盡快解決的問題。

我們要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，形成人們不願違法、不能違法、不敢違法的法治環境，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。執法者必須忠實於法律。各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。要加強對執法活動的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決懲治腐敗現象，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。

（三）公正司法是全面推進依法治國、建設公正高效權威社會主義司法制度的重要任務

公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。實現司法公正是全面推進依法治國的重要任務。然而，當前我國“司法領域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風不正、辦案不廉，辦金錢案、關系案、人情案，吃了原告吃被告”等等。司法不公的深層次原因在於司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。

導致這些現象的主要原因在於：一是司法地方化。司法機關淪為本級地方政府追求政績工程的工具，與其他行政機關一起齊抓共管，事前介入，違背司法中立性、被動性規律，難以獨立審判，喪失司法機關的權利保護與事后監督功能，嚴重損害司法權威。二是司法行政化。既表現在司法機關上下級關系上的行政化管理，削弱層級監督實效﹔也表現在司法機關內部的行政化管理傾向，忽略司法過程的特點，將一般行政管理方式套用到司法機關內部的管理。同時，司法行政化還表現在司法機關不斷擴充權力邊界，行使本應該由行政機關、立法機關行使的職能，導致司法運行的社會偏離。三是司法形式主義。部分司法工作人員就法論法，將法律與其他社會治理方式對立起來，將法律與改革對立起來，將國家法律與黨的政策對立起來，甚至追求西方式司法獨立。四是司法腐敗。少數司法機關工作人員違反法律規定與司法職業倫理，利用職權吃拿卡要、以權謀私、枉法裁判，嚴重損害公眾對司法公正的信心，導致信訪渠道膨脹，進一步削弱司法制度權威。

習總書記指出：“我們提出要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。要堅持司法為民，改進司法工作作風，通過熱情服務，切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助。司法工作者要密切聯系群眾，規范司法行為，加大司法公開力度，回應人民群眾對司法公正公開的關注和期待。要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。” 必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾真正在每一個司法案件中感受到公平正義。

《決定》提出，要從以下方面推進公正司法，提升司法公信力：進一步完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度﹔不斷優化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制﹔推進嚴格司法，堅持以事實為根據、以法律為准繩，健全事實認定符合客觀真相、辦案結果符合實體公正、辦案過程符合程序公正的法律制度，完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開﹔加強人權司法保障，強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權的制度保障，健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法証據排除等法律原則的法律制度，加強對刑訊逼供和非法取証的源頭預防，切實解決執行難，制定強制執行法，規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序﹔加強對司法活動的監督。

（四）全民守法是全面推進依法治國、建設法治社會的基礎工程

《決定》指出，當前在我國社會中，“部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。”

改革開放以來，盡管中央與地方各級政府花了很大功夫開展法律宣傳教育工作，但全民自覺守法的格局並未形成，法律權威被漠視，普遍違法、公然違法、暴力抗法等事件層出不窮。導致這些現象的原因在於：一是執政黨的黨組織和黨員干部，特別是有的地方和部門的“一把手”守法意識不夠強，存在著靠政策、靠經驗辦事，甚至是拍腦門辦事的忽視憲法和法律權威現象，一些地方黨組織依法執政的能力還不能適應建設法治中國的現實要求，權大於法的問題始終沒有得到有效解決。二是一些國家機關或依法行使公共權力的機構、組織習慣於選擇性“守法”，對自身有利的，一般容易“守法”﹔對自身不利的，總是想方設法規避法律，法律在實際生活中的實施狀況很不平衡。憲法實施狀況令人堪憂，依據憲法的規定有效行使國家權力、管理公共事務的法律意識尚未形成，對憲法實施進行有效監督的法律機制和程序尚未健全。三是社會組織、企事業單位、社區機構或組織制定和出台的內部規則侵犯內部成員法律權利的問題時有發生，“土政策”在一些地方和部門還很有市場，法人犯罪、團伙性腐敗現象在一些地方屢禁不止，甚至蔓延到民主政治生活領域，存在著知法犯法、隨意踐踏憲法和法律權威的現象，嚴重危及執政黨的執政根基。四是黑惡勢力猖獗，暴力抗法屢屢發生。黑社會性質的犯罪團伙在基層社會氣焰囂張，不僅肆意侵犯公民權利、破壞社會秩序，甚至公開與黨和政府唱對台戲，與境內各種反動勢力相互勾結，嚴重威脅政權的安全。在資本、金錢、女色、權力等因素的作用下，一些人公然違抗法律，甚至視法律為兒戲，嚴重干涉和阻撓國家機關正常的執法活動。五是違法成本太低，導致一些人不僅不能堅持守法底線，甚至顛倒黑白，以不守法為榮、以奉公守法為無能，價值觀嚴重混亂。六是對守法者沒有在制度上給予有效保護，守法行為沒有得到很好褒揚，守法主體承擔的守法義務不平衡，存在著“法不責眾”、“吃霸王餐、訂霸王合同、收保護費”等嚴重破壞和踐踏社會主義法治精神的惡劣行徑。“老實人吃虧”的社會問題始終沒有得到有效解決。

全民守法是全面推進依法治國的基礎工程，必須著力解決上述問題。法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為准則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責。要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，引導全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍。要堅持法制教育與法治實踐相結合，廣泛開展依法治理活動，提高社會管理法治化水平。各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件。《決定》除對傳統的法治宣傳教育工作做了與時俱進、行之有效的制度設計和安排外，還從法治系統工程的角度，提出以下改革和建設任務：推進多層次多領域依法治理，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用，發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用﹔建設完備的法律服務體系，完善法律援助制度，健全司法救助體系，健全統一司法鑒定管理體制﹔健全依法維權和化解糾紛機制，構建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道，把信訪納入法治化軌道，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，深入推進社會治安綜合治理，健全落實領導責任制，等等。

五、堅持依法治國、依法執政、

依法行政共同推進習總書記指出，我們要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。建設法治中國，要堅持國家一切權力屬於人民的憲法理念，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定，通過各級人民代表大會行使國家權力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，共同建設，共同享有，共同發展。要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動准則，實行人民代表大會統一行使國家權力，實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調，保証國家機關依照法定權限和程序行使職權、履行職責，保証國家機關統一有效組織各項事業。要根據憲法確立的體制和原則，正確處理中央和地方關系，正確處理民族關系，正確處理各方面利益關系，調動一切積極因素，鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。

建設法治中國，政府應該率先垂范，切實推進依法行政。各級人民政府及其工作人員應該忠實履行憲法和法律賦予的職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益，提高行政管理效能，降低管理成本，創新管理方式，增強管理透明度，推進社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展，全面建設小康社會。

六、堅持法治國家、法治政府、

法治社會一體建設在全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的戰略部署下，法治國家、法治政府和法治社會三位一體，它們相互區別、相互聯系、相輔相成，是一個統一體，三者統一於法治中國建設的偉大實踐之中，共同構成了中國特色社會主義法治體系的主要內容。在建設法治中國這個大戰略大布局中，全面推進依法治國，目標是建設法治國家﹔全面推進依法行政，目標是實現法治政府﹔建成法治國家與法治政府的同時，形成法治社會。

法治國家是法治中國建設的長遠目標，必須全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程。法治政府是法治中國建設的重點，核心是規范與制約政府權力，提高運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力，使市場在資源配置中發揮決定性作用，實現政企分開、政事分開、政資分開、政社分開。法治社會是法治中國建設的重要組成部分，核心是弘揚社會主義核心價值觀，倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，形成全社會所有成員自覺信仰法律、敬畏法律、遵守法律、運用法律、維護法律的法治思維、法治意識與法治文化。

法治國家、法治政府、法治社會一體建設，構成一體兩翼的驅動格局，既相互補充，又相互促進，共同構成法治中國建設的重要內容。

七、堅持形成辦事依法、遇事找法、

解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境習總書記說，要“努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。”“要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，形成人們不願違法、不能違法、不敢違法的法治環境”。我國憲法明確規定，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動准則，都必須遵守憲法和法律。

遇事找法，既要求公權力機關及其工作人員找對、找准法律規定后依法辦事，履行法定職責處理具體問題﹔也要求公民個人和人民群眾有矛盾、遇糾紛、遭侵權、需幫助，而無法自行解決時，就應當依法向行政機關、審判機關、檢察機關等國家公權力機關尋求幫助和救濟。

解決問題用法，現代社會不是桃花源或者烏托邦社會，而是充滿矛盾、糾紛和問題的社會。所有這些問題的存在猶如人會感冒生病一樣，是社會的常態，不足為奇。關鍵是，遇到問題或者發生問題需要解決時怎麼辦？法治社會引導或要求人們運用法治思維和法治方式並通過法律程序解決問題，強調依法解決問題具有規范性、統一性、平等性、公開性和公正性等特點。依法和用法解決問題，是法治社會的重要特征，也是法治社會的必然要求。

化解矛盾靠法，就是要積極引導人民群眾把符合法定條件的矛盾糾紛納入到司法程序中來，人民法院依照法律規定公開公正地辦好每一個進入司法程序的案件，努力讓司法案件中的每一個矛盾糾紛都通過公正司法得到化解，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。習總書記指出，所謂公正司法，就是受到侵害的權利一定會得到保護和救濟，違法犯罪活動一定要受到制裁和懲罰。法律本來應該具有定分止爭的功能，司法審判本來應該具有終局性的作用。

八、堅持依法治國與以德治國相結合

堅持依法治國與以德治國相結合，是全面推進依法治國必須堅持的一項基本原則。《決定》提出，在全面推進依法治國的過程中，必須堅持一手抓法治、一手抓德治……以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。習總書記進一步指出：“要堅持依法治國和以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律和自律緊密結合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。”依法治國和以德治國的關系，實質上是法律與道德、法治與德治的關系。

大量研究成果表明，法治與德治作為治國理政的方式方法，是有明顯區別的：從治理的主體來看，法治是多數人的民主之治，德治是少數人的精英之治﹔從治理的過程來看，法治是程序之治，德治是人情之治﹔從治理的角度來看，法治是外在控制之治，德治是內在約束之治﹔從治理的標准來看，法治是低度行為規范之治，德治是高度行為要求之治﹔從治理的手段來看，法治是國家強制之治，德治是社會教化之治﹔從治理的重點來看，法治重在治官，德治重在治民。

正因為法律與道德、法治與德治存在諸多區別，同時又有若干內在一致的地方，因此依法治國與以德治國是相互補充、相互作用、有機統一的。法治是社會主義道德的底線和后盾，凡是法治禁止的，通常也是社會主義道德反對的﹔凡是法治鼓勵的，通常也是社會主義道德支持的。社會主義道德是法治的高線和基礎，是法治具有合理性、正當性與合法性的內在依據，法治的價值、精神、原則、法理等大多建立在社會主義道德的基礎上，法治的諸多制度和規范本身是社會主義道德的制度化和法律化。同時，法治不應當規范和調整人們的思想意志，對於思想范疇的問題往往表現得無能為力﹔而對於道德淪喪、良心泯滅之徒的行為，思想道德的約束也常常無濟於事。正所謂“寸有所長，尺有所短”。所以，我們既要反對以法治完全取代德治的做法，也要反對重視德治而忽視法治的傾向。

九、堅持平安中國與法治中國建設相結合

全面推進依法治國，應當把平安中國建設置於中國特色社會主義事業發展全局中來謀劃，緊緊圍繞“兩個一百年”奮斗目標，把人民群眾對平安中國建設的要求作為努力方向，堅持源頭治理、系統治理、綜合治理、依法治理，努力解決深層次問題，著力建設平安中國，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。要全力推進平安中國、法治中國建設，堅決反對執法不公、司法腐敗，進一步提高執法能力，進一步增強人民群眾安全感和滿意度，進一步提高政法工作親和力和公信力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。平安中國、法治中國是緊密聯系的兩個方面，是相輔相成的兩個側面。

習總書記在擔任浙江省委書記時就提出了建設“平安浙江”和“法治浙江”的目標。他說，“崇尚和諧，期盼穩定，追求政通人和、安居樂業的平安社會，這是中華民族文化的重要組成部分。”“隻有社會和諧穩定，國家才能長治久安，人民才能安居樂業。人民群眾企盼生活幸福，幸福生活首先必須保証社會和諧穩定。”“必須深化改革、促進發展，而無論是改革還是發展，都需要和諧穩定的社會環境來保証，沒有和諧穩定的社會環境，改革就不可能深化，發展更無從談起。”他指出，“建設‘法治浙江’，就是建設社會主義法治國家在浙江的具體實踐。”“依法治省對應的是依法治國，‘法治浙江’對應的是法治國家。”圍繞法治浙江建設，習總書記作出一系列重要論述，諸如“我國是一個法制統一的國家，建設社會主義法治國家，必須始終堅持黨的領導，統一實施國家的憲法和法律。同時建設社會主義法治國家，又離不開地方的具體實踐。”“要圍繞維護人民群眾根本利益，把解決人民群眾最關心的問題，作為推進‘法治浙江’建設的切入點，使‘法治浙江’建設一開始就惠及群眾，讓群眾感受到實際效果”等等。這些重要論述和基本觀點，對於今天的平安中國和法治中國建設仍具有十分重要的指導意義。

十、堅持法治建設與深化改革協調推進

在全面推進依法治國的時代背景下，如何處理好改革與法治的關系？習總書記指出：“凡屬重大改革都要於法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”《決定》進一步要求，應“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐証明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”堅持“重大改革要於法有據”，既是社會主義法治文明的改革觀，是運用法治思維和法治方式全面深化改革的改革觀，也是正確處理改革與法治關系的指導思想和基本原則。

正確處理法治與改革的關系，應當遵循以下思路進行：一是堅持改革決策與立法決策相統一，充分發揮立法的引導、推動、規范和保障作用。二是凡屬重大改革要於法有據，需要修改法律的應當先修改法律，先立后改﹔可以通過解釋法律來解決問題的應當及時解釋法律，先釋后改﹔需要廢止法律的要堅決廢止法律，先廢后改，以保証各項改革依法有序進行。三是堅持在現行憲法和法律框架內進行改革，充分利用憲法和法律預留的改革空間和制度條件，大膽探索，勇於創新。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。如果改革決策關涉憲法規定時，應當維護憲法的權威和尊嚴，努力防止“違憲改革”現象的發生。四是對確實需要突破現行憲法和法律規定的改革試點，如果通過解釋憲法，通過法律的立、改、廢、釋等措施不能解決問題，應當採取立法授權試點改革等方式，經有權機關依法授權批准，為改革試點工作提供合法依據后再改革，應當堅決避免“違法改革”的發生。

總之，中國特色社會主義法治建設正在經歷著前所未有的戰略調整，從形成中國特色社會主義法律體系到建設中國特色社會主義法治體系轉變，從以立法為中心到以憲法和法律實施為重點轉變，從中國是一個法律大國向法治強國轉變。在這種時代背景和發展態勢下，全面推進依法治國，就是要在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化﹔就是要始終不渝地堅持黨的領導、人民主體地位、法律面前人人平等、依法治國與以德治國相結合、從中國國情出發這五項基本原則﹔就是要堅定不移地堅持中國特色社會主義法治理論、中國特色社會主義法治體系和中國特色社會主義法治道路的“三位一體”，不斷增強中國特色社會主義法治建設的法治理論自信、法律制度自信和法治道路自信。加快建設社會主義法治中國，必須統籌全面建成小康社會、全面深化改革和全面推進依法治國，在“三個全面”深度契合、渾然一體、協調推進的偉大實踐中，不斷開創中國特色社會主義法治建設的新局面。