樊得智：反腐倡廉的必然選擇是什麼？

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出：“加快推進國家反腐敗立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。”這為推進新形勢下反對腐敗、建設廉潔政治指明了方向。因此，黨風廉政建設和反腐敗斗爭必須按照依法治國、建設法治中國的要求，堅定走法治反腐之路。

法治反腐是歷史發展的必然要求

反對腐敗始終是我們黨所關心和重視的重要問題之一。但是，如何反對腐敗，靠什麼反對腐敗，則是隨著實踐的發展而發展的。在不同的歷史時期，黨中央對這個問題的認識不同，反腐手段的側重點也不同。毛澤東關注的是保証權力真正掌握在馬克思主義者手裡，強調的是思想教育、加強監督和嚴懲腐敗分子。鄧小平在總結歷史經驗教訓的基礎上，開始強調制度的規范和制約作用，把制度作為與教育、監督、懲治並重的反腐敗手段。江澤民提出依法治國，建設社會主義法治國家，已具有了法治反腐、權力制約的因素。胡錦濤明確提出，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。黨的十八大報告進一步強調，要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。這些都說明，反腐倡廉必須走法治反腐之路。

新中國建立以來，我們黨在反對腐敗上採取過四種方式：一是運動反腐，即依靠大規模的群眾運動懲治腐敗。這種反腐敗方式背后的哲學理念是“速勝論”，畢其功於一役，實際上這是不現實的。腐敗是個慢性病，解決起來不可能一蹴而就。二是權力反腐，即一種以權力為主導、通過領導者權力意志推動的反腐敗方式。優點在於較為便捷高效，但容易因領導者的改變而改變，因領導者注意力的轉移而轉移。三是制度反腐，即通過健全從政行為規范和懲處違法違紀行為的黨紀政紀，營造保障廉政的制度環境。但這些黨紀政紀大多缺少與其配套的具體規定，在實際操作中缺乏強制性和約束力。四是法治反腐，即通過制定和實施法律，限制和規范公權力行使的范圍、方式、手段、條件和程序，為公權力執掌者創設公正、透明和保障公正、公平的運作機制，使公權力執掌者不想腐敗、不能腐敗、不敢腐敗，從而達到減少和消除腐敗的目標。法治反腐是制度反腐的新超越，有更高要求，更具根本性、全局性、長遠性和穩定性。

我國現階段的反腐敗斗爭，一方面成績顯著，另一方面形勢嚴峻，呈現出成效明顯與問題突出並存的復雜局面。主要問題是發案率高、涉案金額高、腐敗分子級別高、查處難度高。腐敗高發態勢難以從根本上遏制，歸根結底還是體制和制度上的問題。我國現行反腐敗機制，是在沒有建立起完善的民主集中制制度和社會主義法制體系的條件下逐步形成的。這種機制在一定歷史時期起過重要作用，但與我國實行依法治國和社會主義市場經濟體制也有不相適應之處。主要是：反腐敗的法律缺失，至今沒有一部可遵循的基本法律﹔反腐敗的制度失衡，一些制度設計不嚴密、不系統、不配套，制度執行機制有效性不強﹔反腐敗的效能乏力，大量的反腐敗規定和舉措，存身於黨政文件、會議報告、領導講話之中，在實際操作中缺乏強制性和約束力﹔反腐敗的力量分散，沒有一個統一的、相對獨立的反腐敗部門，難以形成反腐敗的合力。

法治反腐的科學內涵和主要任務

法治反腐是指把反對腐敗納入法治的軌道，健全反腐敗法律制度，依法制約和監督公權力的行使，依法懲治腐敗分子。其基礎是健全反腐敗法律制度，核心是規范和制約公權力的行使，關鍵是完善權力公開制度和權力監督體系，重點是依法懲治腐敗分子。法律制度區別於其他制度的根本點在於，它是國家權力機關——人民代表大會制定，或者由人民代表大會授權的國家機關制定的，是以國家形式表現的人民意志的集中體現。在諸多制度中，法律制度具有最高的權威性和最強的規范性，必須推進法治反腐。

解決好路徑問題。主要包括四個方面：一是強化反腐敗的法治思維理念。要樹立法治觀念，運用法治思維，沖破傳統的思想觀念誤區，開啟法治反腐的思想“總閥門”。二是整合反腐敗的機構設置。可考慮對現有分散在紀檢監察機關（預防腐敗局）、檢察機關（反貪污賄賂局）等反腐敗專門機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗相對獨立的專門機構。三是調整紀檢監察機關的職能定位。隨著反腐敗法律制度體系的建立和完善，應重新認識和確定紀檢監察機關的職能定位，紀檢機關集中精力管好黨紀，監察機關集中精力對政府部門進行監督檢查。這樣，紀檢監察機關就可以有更多的精力、力量和時間，統攬反腐敗工作全局、協調各方力量，凝聚全社會反腐敗的合力。四是規范社會反腐敗的秩序。要盡快制定網絡反腐等相關法律規定，將社會力量納入法治反腐軌道，形成反腐敗的正能量。

解決好法律制度問題。主要抓好四個方面：一是盡快制定反腐敗法。十二屆人大已將反腐敗立法列入未來5年的立法規劃，明確了我國反腐敗立法的路徑和時間表。可按照先易后難、有序推進的原則，對腐敗問題易發多發領域以及社會領域，加快反腐敗的立法步伐。同時，可將一些經過長期實踐証明有效的預防和懲治腐敗的黨內和行政法規、規章制度上升為法律。二是完善配套法規。要處理好黨領導反腐敗與依法反腐敗的關系，通過法治方式，實現從嚴治黨。要強化黨內監督，制定和完善黨內法規，強化對黨的各級組織、黨員干部的監督約束。要進一步完善各級政府及其職能部門工作職能、運行程序和監督機制等方面的配套法規，糾正和處理有法不依、執法不嚴的行為。要進一步加強反腐敗的單行法律與條款的協調性、統一性，避免法律之間的相互沖突。三是加強地方性法規建設。除了法律、行政法規外，各地方應根據本行政區域的具體情況和實際需要，制定地方性反腐敗法規。四是與國際反腐敗公約相銜接。逐步建立國際司法和雙邊經濟合作中的法律法規。

對法治反腐幾個問題的思考

法治反腐關鍵在從嚴治吏。十八大以來，我國的反腐力度和成效前所未有。目前我國在反腐敗問題上，大致有政治思維、德治思維和法治思維三種思維路向。在現階段，對於腐敗這個社會毒瘤，我國既不能靠搞上世紀50年代“三反、五反”時的政治運動，也不能靠搞“文化大革命”那樣的“大民主”，更不能靠搞意識形態斗爭和道德說教來解決問題。因此，在政治思維和德治思維下可以提出“反腐倡廉”，它突顯的手段和目標是“倡廉”，但在法治思維下應該提出“反腐治權”，它突顯的手段和目標則是“治權”。依法治權、依法治官是推進依法治國、依法執政和依法行政的必然要求，也是法治思維下反腐治權的必然要求。

以個案圍觀法治反腐。去年以來一些大案要案的公開開庭審理和宣判表明，司法機關在“老虎蒼蠅一起打”的原則下，堅持有案必查、有腐必究，既彰顯了中央加大懲治貪腐的堅定決心，也為司法贏得了廣泛的公信力。對於腐敗治理而言，司法或許只是治標之策，但這種治標一旦構成常態化，不僅能夠為“治本”贏得時間，更是構成法治反腐的重要內容。以往，司法反腐之所以難獲好評，主要是人們對“運動反腐”的擔心。如果司法對權力腐敗的犯罪行為治理，不是建立在嚴格無疏漏的法治思維上，而是根據形勢或領導人的偏好時緊時鬆，那麼反腐的個案就很難起到治理的功效。回顧十八大以來的反腐業績，我們看到的是一條法治反腐的道路。

網絡反腐必須納入法治軌道。許多例子說明，網絡反腐效果很好。相比傳統的社會監督模式，網上舉報因為其速度快、影響大和低成本、低風險的技術優勢，更容易形成輿論熱點，對權力運行可以進行無處不在、無所不包的關注，促進官員謹慎用權，約束言行，其積極意義不可小覷。但是，網絡舉報的泛濫以及真假難辨，也會使有關部門在查處腐敗過程中，對於保証公眾知情權和保護個人隱私權之間難以權衡。而面對公共利益，官員隱私權該受到何種程度的限制，更需要明確的法律界定。因此，要將網絡反腐納入法治化、制度化軌道，既保障網民的合法權利，又約束網民合法、有序、規范參與反腐，使社會監督的正能量得到進一步釋放。

（作者系中央黨史研究室機關黨委常務副書記、紀委書記）