陳奕敏
推行參與式預算的直接動因是為了使政府預算編制公開、透明、公平，強化預算監督，提高財政資金的使用效率，促進公共利益最大化，而參與式預算的實踐在客觀上有助於基層社會治理的優化和民主進步。
社會公眾參與政府財政預算編制，這是參與式預算直觀而簡練的表述。推行參與式預算的直接動因是為了使政府預算編制公開、透明、公平，強化預算監督，提高財政資金的使用效率，促進公共利益最大化，而參與式預算的實踐在客觀上有助於基層社會治理的優化和民主進步。
本世紀初以來，一些地方政府在有限的范圍內低調而且拘謹地嘗試參與式預算的探索，如今已漸成型。譬如浙江溫嶺市、江蘇無錫市、黑龍江哈爾濱市、上海閔行區、河南焦作市、四川巴中市白廟鄉、安徽淮南市、廣東佛山市順德區，等等。盡管各地參與式預算的做法各異，稍加歸納，也可區分為三種類型，以焦作市為代表的預算公開，以無錫市為代表的公共項目選擇，而溫嶺市的參與式預算是這種實驗的復合體，既注重公眾參與下的預算編制、審查和監督，又兼有預算公開和預算項目選擇。
溫嶺市的參與式預算起步最早，持續時間最長，探索的領域最全面，也最具有典型性和代表性。溫嶺的參與式預算由兩大板塊組成，即澤國模式和新河模式。2004年12月，澤國鎮政府在籌劃2005年的公共設施建設時，列出了道路、橋梁、綠化、舊城改造、環衛設施等30個需要建設的項目，共需建設資金1.36億元，而2005年的預算支出初步安排中可用於城鎮建設的資金約4000萬元。為了解決這個問題，澤國鎮的參與式預算由此啟動。澤國鎮使用隨機抽選的方法，從全鎮12萬人口中抽取了275名參與者，在一天內經過四場民主懇談會的小組協商和大會辯論，得出了總投資3600萬元的12個城鎮建設項目的排序組合。從參與者的隨機抽選到民主懇談會的討論協商，歷時5個月。新河鎮的參與式預算則採取了與澤國鎮迥異的方式，社會公眾自願參加，政府邀請部分對財政預算比較敏感的各界代表，210名自願參與和政府邀請的參與者被編成經濟發展、社會事業和城鎮建設三個小組（2010年時已擴大為六個小組），政府召開財政預算編制民主懇談會，組織參與者小組協商和大會辯論，討論、修改政府提交的2005年度財政預算收支方案，預算規模9000萬元﹔隨后，新河鎮召開人代會，政府提交經過預算編制民主懇談會修改后形成的年度預算草案，鎮人大代表對預算草案進行審查、修改、表決﹔年中，鎮人大召開預算執行情況民主懇談會，公眾參與者和部分人大代表對政府預算執行進行監督。整個參與式預算的過程縱貫全年。
參與式預算已經在溫嶺各鎮、街道和部分市政府部門推廣，正在持續穩步推進。鎮級預算執行情況逐月公開，每季度評估績效，年終細化編制決算報表並委托第三方評估績效，下年初提交人代會審查。市政府部門預算編制，舉行民主懇談會公開聽取社會公眾意見，經修改后提交市人代會審查並票決。在經歷十年的實踐之后，我們回望溫嶺市參與式預算探索的路徑和足跡，發覺其中的某些環節和細節很值得重新思考，反思這些環節和細節的問題，可能關乎參與式預算今后的發展路徑和前景。
路徑：參與式預算最適宜哪個層級
一方面，公眾參與的直接程度對參與式預算的影響。
鄉鎮是最低層級的地方行政建制，鄉鎮政府與民眾的關系最直接，聯系最多最廣泛，鄉鎮政府的公共事務尤其是公共預算支出安排，是社會公共資源的配置，與當地民眾的利益、福利以及今后的發展直接關聯，社會公眾有參與的意願，公共預算項目與民眾利益的關聯越直接越適宜參與式預算。鄉鎮預算編制並不復雜，專業性不強，預算支出項目簡單明了，對參與者預算專業知識的要求不高，而且參與者大致了解當地的經濟社會事業發展情況，因此具有參與意識、比較關注公共事務的基層群眾一般都能夠參與政府預算編制或預算項目的選擇。鄉鎮管轄的行政區域小，村庄、社區與鄉鎮政府近距離，經濟發達地區的道路交通便捷，沒有路程障礙，騎自行車即可到達，參與成本低廉，有利於民眾參與。鄉鎮村庄毗鄰，互為鄰裡，參與者之間陌生度低，容易溝通交流互動，也有利於預算協商的展開。直接參與是開展參與式預算的重要條件，實踐經驗表明，鄉鎮、街道是推行參與式預算最適宜的層級﹔街道盡管沒有獨立的財政，不可能組織社會公眾參與政府預算編制，但並不妨礙做公共預算項目選擇和預算公開等類型的參與式預算。
另一方面，財政預算收入的構成對參與式預算的影響。
鄉鎮政府的財政收入主要由“預算補助收入”和“非稅收入”兩大類組成，“預算補助收入”包括“預算內補助”“專項補助”“結算補助”“轉移支付補助”等，“非稅收入”包括“政府性基金收入”“國有資本經營收入”“國有資源有償使用收入”。上述各項財政收入中佔比最大的是“政府性基金收入”（偏遠農村、山區例外），也就是土地出讓金。以溫嶺市新河鎮為例，新河鎮2013年度財政預算收入2.65億元，其中土地出讓金返還收入為2.27億元，土地出讓金返還收入佔預算總收入的比例高達85%。鄉鎮政府這樣的財政收入結構對於開展參與式預算十分不利，因為土地出讓金收入是不穩定的而且是難以預測的。在財政年度內，土地能否順利賣出，以多高價格賣出，並不取決於政府的主觀預測，而是受制於國家政策、宏觀調控、經濟景氣度、土地市場價格波動等眾多因素。新河鎮2013年土地出讓金收入實際完成2.93億元，這樣全年的各項預算支出項目都得到了落實﹔但是，假如土地賣不出去，或者賣出的土地面積低於預期，或者以低於預期的價格賣出，那麼年初確定的部分預算支出項目就會落空，政府就要提請鎮人代會調整預算收支。這種狀況的出現勢必折損參與式預算的實際效用，如果財政收入完成不了，組織、引導社會公眾參與政府預算編制即使做得再好，還是猶如一架雖然技術先進卻是空轉的機器。
與土地財政的不確定性相比，稅收的確定性要強得多，是可以參照地區GDP增長率預測的。但是鄉鎮政府幾乎沒有稅收收入，新河鎮2013年度預算收入中有一項“結算補助”，其中“工商稅收分成”287萬元，實際完成125萬元，但這項收入並非工商稅收收入，而是稅收的超收分成，屬於獎勵性質。縣市一級就不同，縣市政府的財政收入主要是稅收，盡管各地對土地財政的依賴問題仍然存在，但是畢竟有相對穩定的稅收收入，一些必需的和重點預算支出安排還是能夠保障的。因此，從財政收入的構成角度來看，縣市一級最適宜做參與式預算。
在參與式預算的技術層面，縣級預算項目和預算編制的復雜性比鄉鎮更高，預算支出安排的面更廣，參與難度增加﹔縣市的人口較多、行政區域面積較大，參與的直接性較低，當然並沒有低到不能做參與式預算。因此，從參與的直接性和有效性分析，盡管鄉鎮與縣市做參與式預算的條件各有優勢和不足，但都適宜推行參與式預算，況且這些不足大多可以運用技術手段予以彌補。財政收入不穩定的鄉鎮，參與式預算不必做整個預算支出的編排，而應該組織公眾參與以公共服務和公共建設項目支出為重點的預算協商。縣市的參與式預算能夠有更多的技術支持，鼓勵、引導社會公眾網上參與，現場參與和網上參與結合互動，協商的重點以專業性較低、與公眾利益關聯度較高的公共服務和公共項目為主。
一般而言，財政預算的層級越高，與公眾的直接關聯度越低，參與性越弱，縣市以上的地級市、省以及中央財政不適宜也沒必要做參與式預算。因為縣市以上財政的預算支出項目和編制的復雜性、專業性更強，普通社會公眾很難參與，而且行政區域廣、人口多，預算支出安排與公眾利益的直接關聯度低，不僅參與成本高、參與難度大，而且一般社會公眾參與的意願相比縣鄉兩級要淡薄得多。因此，縣市以上層級的政府預算能夠做也更需要做的是預算公開和人大對預算的審查與監督。
前景：參與式預算要不要推廣
推行參與式預算是需要條件的。就目前情況而言，尚不具備全面推廣的條件，也沒有必要全面推廣。
推行參與式預算，是為了使公共資源配置容納和體現社會大眾的合理意願，加強對政府預算編制和執行的監督，提高預算資金使用效率，促進公共利益的最大化。由此而論，所有的鄉鎮和縣市都應該推行參與式預算。但是，各地的經濟社會發展水平和財政狀況差別很大，有些地方尤其是基層鄉鎮政府的財政收入僅僅是維持政府的正常運轉和基本公共服務支出，少量的建設項目和必需的專項補助、福利依賴上級撥款和財政轉移支付，在這些地方，參與式預算隻能是奢侈品和裝飾品，不會取得實質性效果，不存在推行的意義。那麼，財政收入狀況良好，具有公共預算能力的地方，是否都能夠做參與式預算呢？這也未必。
推行參與式預算有其局限性，需要多個因素的支撐。實施參與式預算既受制於社會公眾對公共預算的認知，受制於公眾對公共事務的關切度和社會責任意識，以及公眾的參與意識和參與能力，更受制於政府官員對預算民主的認知和接受程度。參與式預算這種制度客觀上構成了對政府官員配置公共資源權力和行政行為的制約，而任何公權力往往是天然地排斥制約和監督的。毋庸諱言，推行參與式預算有一定的阻力，而這種阻力恰恰來自我們政府官員自身，因此，這就需要當地政府官員對預算民主理念的自覺，也需要外在先覺力量的推動。由於國家相關法律並沒有對參與式預算作出規定，參與式預算缺乏制度的法律剛性，基層政府沒有必須實施參與式預算的法定義務，他們可以選擇做或者不做，所以，參與式隻能漸進地有選擇地在具備條件的地方，或者為了解決當地某些問題需要開展參與式預算的地方推行，而不可能也不必要全面推廣。
預算的公開、人大對預算的審查和監督，這兩項改革與參與式預算有密切的邏輯關聯，都契合預算民主的價值取向。從目前來看，預算公開和加強各級人大對預算的審查與監督可能更現實更有利，能夠預期的作用和價值或許更顯著。事實上，這兩項改革已經正在有力地漸進式地推進，但是其中的許多方式和環節需要改進和完善。
有效的預算公開必須首先做到細化預算編制，各項預算支出要讓大家看得明白，不能霧裡看花，一頭霧水。預算科目的層級是按“類、款、項、目”設置的，公開的預算編制表要盡可能先細化到“項”，再逐步細化編制到“目”。公開的方式要多樣化，除了常規的預算支出一覽表、明細表，還應該運用圖表、漫畫、卡通、動漫等方式公開預算，既通俗易懂，又能引起公眾的關注和興趣。預算既要在報紙和網上公開，又可制作成色彩鮮艷的圖案、圖表、圖解、漫畫、卡通等圖文並茂的文本，發放給市民，還可以將預算內容制作成生動有趣為年輕人所喜愛的動漫視頻，在網站、手機微信和公共場所的LED播放。這樣，不僅預算公開能取得好的效果，又普及了公共預算知識。
人大的預算審查要改變程序性審查為實質性審查。無論是人代會之前的預算初審，還是人代會期間的預算草案審查，人大代表可以向政府提出預算修改的建議和要求，政府要積極、及時回應，並認真研究落實人大代表提出的修改意見。創制各級人代會預算草案修改程序，讓人大代表依法行使預算修正權，人大代表可以聯名提出“預算修正案”，經全體人大代表表決通過后，直接修改預算草案，成為正式預算的組成部分。改進預算草案的表決方式，將人大代表舉手表決改為投票表決。在各級人代會的預算審查過程中設置“辯論程序”，對人大代表提出的重要修改意見以及提交表決前的“預算修正案”和“預算草案”進行公開辯論。在預算執行過程中，各級人大財經委或預算工委不僅要對重大預算項目進行常規性的視察和監督，還要運用網絡技術與財政預算部門聯網，實時監管財政資金流向，監督政府預算的執行。加強人大預算審查監督涉及人大制度自身的改革，將會推動人大制度理論和實踐的創新，意義重大，與參與式預算相比，加強人大預算審查監督顯然更為重要。
參與式預算是協商民主制度的一部分，是以財政預算為協商內容的協商民主形式。無論是參與式預算還是協商民主，都有助於培育公民意識和社會責任意識，改進基層社會治理，優化政府決策，促進基層民主的發展。在尚不具備條件推行參與式預算的地方，應該以公共政策和公共事務決策為重點，廣泛推行政府決策協商，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，將理論上的協商民主轉化為行動中的協商民主。
