[摘 要]習近平同志依法治國思想為當代中國行政文化建設確立了法治的基本原則，有力地推動著中國政府建成全面意義的法治型行政文化。黨的十八屆四中全會對依法治國進行了全面部署。法治原則可以借助行政文化的培育和傳播擴散到整個社會，推動整個社會的法治化進程。
[關鍵詞]習近平﹔依法治國思想﹔行政文化﹔四中會會
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
正如企業、地域、學校都有自己的文化，行政機構也有自己的文化。所謂行政文化，指的是行政機構成員共同遵守的價值標准、制度規范、風俗習慣及基於此的行為方式 ，一般是經過機構內外多種因素長期互相作用、共同匯聚而成，並且能夠持續地向前演進。行政文化深刻地影響著行政機構功能的發揮，深刻影響著其在社會公眾心目中的形象。因此，建立積極奮進、健康陽光、理性和諧的行政文化是相當必要的。
行政文化建設是一個復雜的系統工程，受到社會生活和國家治理中多種因素的影響。在近現代歷史條件下，法律思想和法律制度是其中最為重要的制約因素。這是因為人類文明進化到今天，法制成為最為普同也最為有力的社會規則，其暴力基礎使其成為不可抗拒的規制力量。也正因此，研究法律思想和法律制度與行政文化建設的關系值得多方探討、全面考察。
十八大以來，在繼承前幾代領導集體工作的基礎上，以習近平同志為總書記的新一代黨中央在依法治國領域持續推進、奮力開拓，在理論和實踐領域取得了許多新的進展，尤其是黨的四中全會對依法治國進行了全面部署，對我國行政文化建設產生了深遠的影響。在此，結合對四中全會精神的學習，我們考察習近平同志依法治國思想對於我國當代行政文化建設和發展的重大指導意義。
一、習近平依法治國思想為行政文化建設提供了法治的總體原則
隨著我國法治工作的大規模推擴，行政文化建設在自覺和不自覺間深刻受到法律的制約和滲透。習近平同志以開闊的眼界、准確的力度來把控國家法治建設的總體進程和宏觀原則。他指出：我們要“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面”[1]。這裡他談到相互滲透、相互促進的三個層面：依法治國、依法執政、依法行政三大工作共同推進，法治國家、法治政府、法治社會三大領域一體建設，科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法四大環節全面前行。這是具有深遠歷史意義的考量和安排，這是對國家制度體系的整體設計。這一設計在黨的十八屆四中全會上得到全面肯定，寫入全體會議公報和《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。
這一設計落實到行政文化建設中可以著眼於國家、黨和政府三個領域的工作。在國家層面上，要嚴格按照憲法的規定行動，全面建設社會主義法治國家。在黨的層面上，也要嚴格按照憲法和相關法律開展工作，不能超越法律的規定來運行，黨的領導也要依靠社會主義法治來進行。在政府的層面上，要嚴格按照各種法律甚至非常具體的法規活動，“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。[2]這就是對三個領域的行政文化建設的總體要求。具體說來，在這三個活動領域中，法治要成為基本的價值准則和心理習慣，其他制度和規范都要遵照它來制訂。這樣，各個部門和機關的運行和風氣都要按照法律的指揮棒來運轉，各個成員的權利和職責都得到法律法規的明確規定，其行動也嚴格依照法律來進行。尤其是一些領導也不能打破法律法規的規定，既包括在重大的行政工作中，也包括微小的業余活動中。這就會使我國歷史上長期存在的具有人治色彩的行政文化發生根本性的轉變，法治為主導的行政文化得到全面確立，以前黨政機關中存在過的少數特權現象也能真正消退。這是自改革開放以來我國行政文化步步法治化達到的一個難得的高度和層次。
二、習近平依法治國思想為行政文化建設指明了法治的內外框架
行政文化的建設並不僅是行政機構內部的事，還涉及廣闊的社會領域。簡單地看，行政文化是在行政機構內部發揮作用，但它既深刻受到外部社會環境的影響，同時也會在相當程度上影響到社會環境。社會生活中的許多風氣、習慣、理念會自覺不自覺地滲入行政文化，由於行政機構在社會生活中的重要作用甚至支配地位，行政文化也會甚強地擴散到社會生活中去。因此，行政文化的建設框架包括內部框架和外部框架兩個部分。外部框架指的是與社會環境的關系原則，內部框架指的是行政文化自身的基本原則。這樣，行政文化的建設主要是以內部建設為主，但也要關注外部環境的建設。對此，習近平同志關於依法治國的部分講話中對這兩個方面都有明確涉及。
他指出：“我們要在全社會加強憲法宣傳教育，提高全體人民特別是各級領導干部和國家機關工作人員的憲法意識和法制觀念，弘揚社會主義法治精神，努力培育社會主義法治文化，讓憲法家喻戶曉，在全社會形成學法尊法守法用法的良好氛圍。”[3]又指出：“要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，形成人們不願違法、不能違法、不敢違法的法治環境，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。”[4]這裡，他從社會氛圍和社會環境兩個方面談到法治社會化的問題。在現實生活中，這二者重合面非常之大，雖然在理論表達上區別還是較為明顯。這二者就構成行政文化建設的整體外部狀況。在這個外部狀況中如果建立了主導的法制規范，在行政文化的建設過程中就可較為容易地形成法制的主導作用，法治型的行政文化就可以自然而然地形成。反之，如果整個外部環境的法治意識較為淡漠，破壞法制的現象比比皆是，這既說明這個社會的行政文化具有反法治、逆法治的特點，也意味著其依法建設的難度較大。因此，習近平同志強調在廣闊的社會生活中加強法治建設，強調每個社會成員法治意識的養成，四中全會也強調“使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”[5]，這對行政文化建設的現實推動意義很大。
習近平指出：“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。”[6]他最近又指出：“要深入推進依法行政，加快建設法治政府。各級行政機關必須依法履行職責，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權。”[7]這裡他對法治政府的看法也可視為行政文化建設的內部原則。這就要求行政機關在行政文化建設中將帶頭執法放到首位，將自己作為法律法規的真正體現者。不僅自己要避免各種知法違法現象的出現，而且要成為社會生活中守法的引導力量。在我國目前的條件下，行政機關尤其要注意在公眾視野中履行自己好的法律職責，保持好自己的守法形象。這並不是作作樣子的問題，而是要使法律成為機關文化的根本規約力量，成為判斷是非美丑的根本標准，成為每個成員自覺自願的行為模式。這裡，“法定職責必須為、法無授權不可為”可以成為法治型行政文化的邊界原則，它說明了行政機關和行政人員該干什麼、不該干什麼，可以成為深入行政人員心靈深處的一種職業意識。這句話可以視作當代中國行政文化建設的內部原則，它從肯定和否定兩個方面確立了法治的根本規范力量。
三、習近平依法治國思想為行政文化建設指明了法治的思維方式
思維方式是人們思想活動的基本程序，深刻制約著人們的語言和行動，影響著人們看待事物的角度、方式和方法。在行政文化的建設中，思維方式的作用相當巨大。大體上來說，主要有人治和法治兩種思維方式。前者圍繞著人對人的依附作用來展開，后者圍繞著法律及其施行來展開。習近平同志特別強調要運用法治的思維方式。他說：“各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。”[8]值得注意的是，黨的十八屆三中全會通過的決定也再次強調法治思維方式的功能：“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”[9]
由於思維方式需要長期培養和鍛煉才能形成，需要持久實踐和操作才能在心理機制中積澱下來，所以它有一個較長時間的養成過程，對此我們應該具備一個清晰的時間意識。在行政文化建設過程中，首先應該有意識地培養法治思維方式，讓人們的思維按照法律原則展開。其次通過法治思維方式的培養來促進行政文化的法治化。這二者本身就是一個二而一、一而二的過程。有必要說明的是，清晰的自我意識有利於某種思維定勢的形成，所以加強法律知識的宣傳和學習極為必要，因為具備相關知識是形成這種知識意識的基礎。
法治思維的一個重要特點是敢於對違規違法的特權說“不”。這在開始形成階段或者個人身上也許有一定難度，但隻要開啟法治思維之“閘”，將會越來越通暢地成為主導的思維方式。而一旦一個機關多數人遵循這種思維方式，這個機關的特權現象將大大減少並最終將完全消失，這個機關的法治型行政文化將會全面形成。
四、習近平依法治國思想為行政文化建設中處理黨、法關系提供了明確指導
在當代中國政治生活中有兩個相當宏觀的重要問題需要處理好，那就是中國共產黨和法律的關系問題及政府和法律的關系問題。這是涉及中國改革事業的重大課題。對於這兩個問題，不同的思潮有不同的思考，其中有些回答差異相當之大。在行政文化建設中，對於這兩個問題也必須要給予正確的、有效的處理，本文第四、五部分談一下這兩個問題。
黨和法的關系既涉及我國政治架構的一些基本原則，也涉及到現實工作中的一些具體操作程序。習近平指出：“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執法司法的重要指導。要善於通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨的政策成為國家法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執行黨的政策。黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內活動，做到黨領導立法、保証執法、帶頭守法。”[10]四中全會也強調指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保証。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”[11]這裡在相當根本的層面上說明了黨和法的關系。其中至少有非常重要的三個理念。一是“社會主義法治必須堅持黨的領導”[12]。二是黨的政策和我國法律存在著本質的一致性。三是黨必須在憲法法律范圍內活動。
具體說來，中國共產黨是我國最廣大人民根本利益的代表，我們的法律也是最廣大人民權益的反映和維護，因此，黨的政策和法律統一在人民根本利益上，共同反映出了人民的根本意志。在這一根本點上沒有什麼分歧和差別，二者是完全保持一致的。也正因此，黨才可以領導立法、保証執法、帶頭守法。但是，在具體的操作程序和制度安排上，達到二者的合一還需要有效設計和准確掌控。在行政文化建設中需要關注三問題：一是關注黨的政策對國家法律的先導作用，黨的領導對依法治國的保障作用。這就要求行政文化建設中貫徹黨的領導這一本質要求。二是關注黨的政策轉化為法律的程序過程。這就要求行政文化建設中注意合法合規的程序性。三是關注黨的活動以憲法法律為限。這就要求在行政文化建設中保持清晰的邊界感和自我約束力。應該承認，這些問題在我國行政文化建設和行政工作中還是存在不同看法或某些困惑的。對此，習近平指出：“要不斷加強和改善黨的領導，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。”[13]這裡的“善於”指的是在黨的意志和法律規定之間、黨的領導和國家機關之間拿捏和調控的藝術，其前提是對人民根本利益的全面把握，對黨的意志的深入理解，對法律法規的掌握和熟稔。因此，這“四個善於”既是對於憲法法律的嚴格遵守，也涉及到黨的工作的巧妙、高效，這樣才能達到高超政治藝術和現實規范的有機統一。值得注意的是，最后一個“善於”講的是“運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一”，也就是說在黨和法關系中還有個黨內意志統一問題和國家機關內部的統一問題。這就可以使我們對問題的理解更為深入和具體。這裡的兩個“統一問題”是上面三個“善於”的基礎工作。
五、習近平依法治國思想為行政文化建設中處理政、法關系提供了明確指導
如第二部分所論，習近平多次談到政府和法治之間的關系，強調政府嚴格守法的應然性和必然性。由於“我國大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規都是由行政機關執行的。”[14]政府依法行政對於法律實施具有巨大的意義。四中全會再次指出要在黨的領導下加快法治政府的建設，強調要推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。這實際上也對行政文化建設提出了明確要求，必須全面配合法治政府的建設工作。
為了更好地適應社會主義市場經濟的發展，政府職能轉變一直是一個重要的工作。這和法治之間的關系也需要厘清。習近平說：“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，既要重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規為轉變政府職能掃除障礙。隻有讓人民監督權力、讓權力在陽光下運行，做到依法行政，才能更好把政府職能轉變過來。要推進法治政府建設，堅持用制度管權管事管人，完善政務公開制度，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。”[15]這些表述對於行政文化建設也富有啟發意義。在建立符合政府職能轉變方向的行政文化的過程中，借助法律變遷的力量非常關鍵。新的法律的制訂實施可以促成新的行政文化內容的出現，舊的法律的廢止可以“帶走”陳舊的習氣和做法。在這個轉變過程中，在行政機關內部建立一種符合新的市場狀態的剛性規范同時形成尊重它的風氣，形成一種釋放部分監管權力、增加公共服務的風氣，形成一種相信社會、相信市場、允許其合法發展的觀念和風氣，形成依規而不是依人的價值理念，形成違法違規必被追究的氛圍和群體態度。這樣一種行政文化就是公仆型的行政文化。這種行政文化的重要特征就是制度的剛性。而這一制度之所以達到剛性，就是因為它宣示在透明的陽光下，早已經為百姓所知。所以它可以在領導權力和個別意見之上發揮作用，可以長期而非短暫地發揮作用。
習近平同志曾經談到要把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，把法治作為治國理政的基本方式[16]。黨的十八屆四中全會也指出：“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”[17]。這就為當代中國行政文化建設確立了法治的基本原則，從而可以在中國政府中建成全面意義的法治型行政文化。這一原則也可以借助行政文化的培育和傳播擴散到整個社會，從而推動整個社會的法治化進程。
參考文獻
[1][4][6][8] 習近平在中共中央政治局第四次集體學習時強調依法治國依法執政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設 [EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2013/0225/c64094-20583750.html.
[3]習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行３０周年大會上的講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.
[2][5][10][11][12][17]中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014，1-59.
[7][13][16]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c64093-25615123.html.
[9]中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.
[10]習近平.在中央政法工作會議上的講話[A].習近平關於全面深化改革論述摘編[C].中共中央文獻研究室.北京：中央文獻出版社，2014.
[14]袁曙宏.深化行政執法體制改革[J].行政管理改革，2014（7）.
[15]習近平.在中共十八屆二中全會第二次全體會議上的講話[A].習近平關於全面深化改革論述摘編[C].中共中央文獻研究室.北京：中央文獻出版社，2014.
（劉東超，國家行政學院社會和文化教研部教授。）
（來源:行政管理改革）
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