社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新

基金項目：國家社科基金重大項目“反腐敗法治化與科學的權力結構和運行機制研究”(編號：14ZDA016)

作者：王名，清華大學公共管理學院教授，NGO研究所所長;蔡志鴻，清華大學公共管理學院博士生;王春婷，清華大學公共管理學院博士后，北京100084

doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.12.02

[摘要]以法治為基礎的多元主體共同治理是我國社會治理實踐探索的經驗總結，也是實踐中形成的新要求。作為社會治理的制度創新，多元共治主要包括四大特征：多元主體，開放、復雜的共治系統，以對話、競爭、妥協、合作和集體行動為共治機制，以共同利益為最終產出。多元共治不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強政府、大社會”的共同治理模式。

[關鍵詞]多元共治;社會治理;制度創新

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)12-0016-04

李克強總理在2014年《政府工作報告》中首次提出，“推進社會治理創新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”，這是我國實踐經驗的總結和新要求，也是改革的新境界。本文首先探索社會共治的實踐，而后借鑒多中心治理理論與政社合作理論，分析社會共治中多元主體的構成和主體間的關系，探析多元共治的思想內涵，探尋共治的機制以及實現共治的制度保障。

一、社會共治：多元主體共同治理的實踐探索

(一)多元共治的必然性

改革開放30多年，中國經濟取得了巨大成就，也帶來了巨大變革。經濟體制轉型迎來經濟高速增長的奇跡;產業結構調整改變了我國農業、制造業和服務業比例以及勞動力結構;社會形態變革使城鎮人口超過農村;治理結構變革使基於官僚權威的行政方式向依法行政、更多公民參與轉變。與此同時，特定條件下形成的改革措施已成為剛性制度，使對利益結構的調整變革困難重重，碎片化的公共政策使局部性、適應性的改革和打補丁的做法難以為繼。當前，制度轉型問題、資源污染與資源約束的矛盾、既得利益主體結構調整等問題突出，建立在法治基礎上的多元主體共同治理成為深化中國改革的必然。

改革開放和市場經濟的不斷發展打破了我國原有的國家統攬政治、經濟和社會等所有事務的格局，在國家體系之外出現了一個相對獨立的市場體系，而且在國家體系與市場體系之間，擠出一個新生的且日趨獨立不斷發展壯大的社會組織體系。盡管尚未形成國家、市場和社會三大獨立的體系，但是市場特別是社會組織體系隨著外部制度環境的逐步改善其獨立性和功能發揮日益顯著。政府自身的改革不斷向縱深方向發展，政府職能轉變和簡政放權成為新一屆政府的第一件大事。取消和下放行政審批事項、建立權力清單制度並一律向社會公開、全面清理非行政審批事項成為2014年政府工作的重點。政府自身的改革為市場和社會的發展騰出了空間，創造了良好的外部環境。市場已成為配置資源的決定性因素，這意味著政府要將簡政放權、減少對微觀經濟事務的干預落到實處，採取更合理的方式消弭市場經濟運行帶來的各種負面影響和“外部效應”。社會組織在數量、結構優化、社會創新和內部管理等諸多方面呈現出積極繁榮的景象，各類社會組織之間的網絡體系和結構框架已初步成型，社會組織不斷涌現、能力不斷提升，參與國家和社會治理的需求和動力日漸增強。因此，在政府、市場和社會三重體系日臻完善的條件下，以政府或市場為主的一元治理模式已不能滿足經濟和社會的發展需求，由政府、市場與社會組成的多元主體共同治理的社會共治模式呼之欲出。

實際上，社會共治——基於法治的多元共治體系是我國實踐中形成的要求和制度創新。在應急管理方面，2008年汶川地震和南方暴雪后，形成了政府主導、社會協同的社會組織參與應急救災格局;實踐探索中，政府提出健全分級負責、相互協同的抗災救災應急機制，中央統籌幫助支持，地方就近統一指揮。在霧霾治理方面，政府提出健全政府、企業與公眾共同參與的新機制，實行區域聯防聯控。在生態環境保護方面，提出落實主體功能區制度，探索建立跨區域、跨流域生態補償機制;要求各級政府和全社會都要行動起來。在慈善事業發展方面，政府的角色從主導向支持轉變，明確了社會是慈善事業的主體。在扶貧方面，提出引導社會力量參與扶貧事業。在食品藥品安全生產方面，提出建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立食品原產地可追溯制度，加強社會治理綜合治理。在社會服務領域，提出要擴大服務消費，支持社會力量興辦各類服務機構，重點發展養老、健康、旅游、文化等服務。各個方面的實踐探索形成的要求都包含了社會共治——多元主體共同治理的本質與內涵。

(二)多元共治的實踐探索

多元主體共同治理為特征的社會共治並非來源於西方實踐，也不是西方社會治理模式的總結，而是我國實踐探索的經驗總結。事實上，近十年來我國許多地方政府的社會管理創新的實踐探索已經蘊含了社會共治的理念。比如，汶川地震后，面對災后援助資源分配不均、社會資源流失嚴重和資源協調乏力等問題，由綿竹市政府主導建設和維護，友成企業家扶貧基金會與麥肯錫管理咨詢公司等機構提供人力資源、技術平台和能力建設方面的志願服務與協調支持，共建了“綿竹市災后援助社會資源協調平台”。該平台的建立改變了政府在應急管理中一元主體地位，形成了政府、社會組織與企業平等合作關系，開放的平台為資源融合、各主體間合作互動提供了條件。又比如，雅安地震后，中國青少年發展基金會、中國扶貧基金會等六家基金會聯合發起成立“基金會救災協調會”，為參與雅安救災的基金會與政府抗震救災工作建立了溝通協調機制，促進了基金會救災行動與政府救災計劃的融合與互補，促進了基金會之間互通信息和行動協調。四川省彭州市在災后重建過程中，面臨基層治理中存在的公共權力運行中的不公開、不透明、無約束、無制衡等問題，他們運用移動互聯網技術平台開發了“民心通”工程，建立多元共治的基礎權力運行防控監督體系;同一時期，廣東的南海和珠海也在運用移動互聯網技術探索基礎治理創新的實踐，並取得顯著效果。再比如，杭州市社會復合主體是“由黨政界、知識界、行業界和媒體界等不同身份的人員共同參與、主動關聯而形成多層架構、網狀聯結、功能融合、優勢互補的新型創業主體”，這其中包含了多元共治的一些因素。這些探索彰顯了社會共治的理念和精髓。

二、社會共治：多元主體共同治理的制度創新

社會治理中以基於法治的多元主體共同治理為特征的社會共治是國家治理體系和治理能力現代化非常重要的方面，它不僅僅是政府治理社會，而且是包括政府與社會共同治理，更確切地說，是政府與社會共同推進的過程。社會共治有哪些多元主體?這些主體間是什麼關系?何謂共治?什麼樣的狀態才能稱為共治?共治的機制又是什麼?如何通過制度安排實現多元共治?公共管理學中的多中心治理理論和政社合作理論為我們理解社會共治提供了理論指導和啟示。

(一)多元共治的主體

國外學界普遍將治理的主體概括為公共機構、私人機構和非營利組織，用我國的話語體系表達則是指政府、市場與社會組織。這種概括聚焦於三個主要層面具有一定的合理性，然而並不十分全面。現代社會復雜多樣化的發展趨勢使現代社會的決策變得愈加困難，需要更多的專業經驗、特別信息、專門技術知識和不同意見的合作參與，需要社會權力更多地參與秩序整合，這顯然不是任何一個組織或簡單的組織間合作就能承擔的，它需要社會各方面對公共事務承擔責任，需要既代表“公”利、又代表“私”利的組織和個人共同參與。我們對多元共治的主體理解是五個層面，即包括中央政府、地方政府、企業和各種市場主體(包括消費者和代表整體利益的行業組織等)、社會組織(公益性和互益性)、公民和公民各種形式的自組織。根據所治理問題的不同，多元主體結構存在差異，可以表現為由各級政府構成，也可以由政府、市場和社會等跨界主體構成。從空間維度分析，多元主體不僅僅停留在國家層面、還應包括國家和地區、跨地區、跨部門、跨領域等各個層面。這些多元主體之間相互獨立，他們可能是委托代理關系，也可能是合作關系，還可能是兼具競爭與合作的博弈關系。比如，對恐怖事件的治理是跨國家和地區、跨界的多元主體的合作關系，對環境、對水資源、對霧霾的治理可能是各級政府間或者政府與企業、社會組織、公民等各種主體間的博弈與合作關系。

在多元共治五個主體層面中，社會組織將成為社會共治的核心主體。這是因為：一方面公共域和伴隨市場經濟發展而形成的私人域已經發展成熟起來，而社會域並未在社會轉型過程中發展起來，因此社會域還有很廣闊的發揮空間，社會域的發展能使其成為與公共域、私人域並行的社會共治主體。社會域不是簡單的政府加市場加個人，而是一個重新成長的空間，動用的是社會資源，參與主體正是公眾和社會組織。另一方面由於社會組織的社會性、民間性和相對獨立性，使其具有擺脫體制失靈的制度資源;而相對於體制外的市場力量來說，它並非完全外生於體制而不存在對立甚至對抗的危險，它們與既有的黨政體制存在天然的千絲萬縷的聯系。這種獨立於體制之外又表現出體制內吸的公民社會組織，能較多地吸納來自社會的公益或共益資源，是政府培育和支持的社會共治主體。毋庸置疑，社會組織已成為解決政府失靈的一種新的和有效的制度因素，特別是公益性社會組織以提供公共服務和公共政策倡導為己任，致力於滿足多樣化、專業化的社會需求，彌補政府管不了和管不到的社會空白地帶，利用其廣泛的民意基礎和雄厚的專業實力，與各級政府建構起制度化的政策咨詢機制，影響決策過程和結果，促使公共政策體現多元相關者的共同價值和共同利益，並在決策執行過程中能夠形成與國家建制對等的監督力量，有效約束公權力的擴張。

(二)多元共治的系統

建立於法治基礎上的多元共治蘊含了法治、協商和自治的理念，它是一個基於法治和一定程度自治的相互融合復雜的開放系統。多元共治中，對不同治理主體的權力、公共責任處理必須以法治為基礎。多元主體一定程度的自治是共治的前提條件，因為缺乏一定自治權的多元主體無法擺脫自上而下的官僚控制，無法限制公權力的擴張，與共治的開放、平等、協商的理念相背離，限制了各主體發揮各自功能和優勢，無法實現共治的目標，重新折回到一元治理模式。正如奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)所說“在多層級系統內，除非適當的自治權被授予每一級，否則多中心體制的優點將不能被充分實現”。[1]如果說一元治理決策系統是自上而下或自下而上的，那麼多元共治決策系統則是通過多個主體自由進入、平等交流、表達訴求、協商對話形成公共領域。公共性、開放性、多元性是其基本特征，一方面各種觀點匯聚其中，通過對話、競爭、妥協與合作等機制由分歧到達成共識，最后採取集體行動，形成集體決策結果;另一方面多元主體組成的公共領域能夠制衡政府專制、強權和對資本的壟斷，有利於形成共同利益，實現共治。互聯網技術的進步開放了一個公共的網絡空間和平台，為多元主體共同治理自由進入、平等交流、競爭、協商對話提供了技術支撐和平台支持。

(三)多元共治的機制

對話、競爭、妥協、合作和集體行動是多元共治中的五個核心機制，其中合作是最重要的機制之一，在此我們重點討論經過對話、競爭、妥協后形成的合作機制。隨著民主政治、聯邦主義、分權、政治參與、社會資本、文化等概念的介入，國家與社會的差異乃至對抗的零和博弈已經過時。一方面，改革開放和市場經濟的飛速發展加劇了財富的不斷積累和社會兩極不斷分化，社會沖突和矛盾日顯突出;與此同時，在體制轉軌、政府改革和社會轉型的進程中，政府自身面臨全面的職能轉變和轉型，國家與社會關系格局也面臨重新建構，而公共需求不斷增長與各級政府公共服務供給嚴重不足等矛盾加速了政社合作的進程。另一方面，政府改革的深化、政府職能轉變的推進，建構現代社會組織體制頂層設計的推動，很快激起了全社會的結社熱情和自下而上的全面響應，社會組織迎來新的發展高潮和更多廣闊的發展空間，包括社會空間乃至政治空間;與此同時，公民參與社會治理的積極性不斷高漲，各種市場主體在日臻完善的市場經濟體制下活躍起來，並隨著行政審批制度、工商登記制度、稅收制度等一系列改革舉措的推行，在多元共治中發揮著日益顯著的功能和作用。由此，國家與社會展開普遍、廣泛、深度地互動與合作，形成“你中有我，我中有你”相互融合，共生、共存、共榮的合作格局，是共治的發展方向。政社合作有許多不同的模式，我們簡要介紹四種重要模式：

一是法團主義模式(corporatism)。法團主義旨在將公民社會中的組織化利益聯合到國家的決策結構中，尋求在社會團體和國家之間建立制度化的聯系通道和常規性互動體系[2]。簡單地說，是在國家與社會之間建立有序、穩定、制度化的合作關系，通過合作與協商代替競爭與排斥，解決社會沖突和失序。隨著社會組織管理體制改革的推進，統一的直接登記體制在四大類社會組織中放開，國家承認“自下而上”相對獨立的社會組織的合法性，允許社會組織間通過自下而上的競爭性淘汰獲得與政府合作的機會，參與合作的社會組織數量眾多，社會組織間功能分化弱化，社會組織接受國家承認和管理。需要指出的是，法團主義模式下的政社合作絕不是一種行政上的等級控制關系，社會組織絕不是政府的延伸，而是相對獨立和平等的合作關系。

二是合作治理模式。近20年來，一種名為“合作治理”(collaborative governance )的新治理理論得到發展。該理論旨在將包括政府在內的多個利益相關者聚集在一個公共輿論空間(common forums)，公共和私人部門的界限變得模糊，通過協商達成共識(consensus-oriented)形成決策。[3]安塞爾(Ansell)、戈士(Gash)等學者認為合作治理包括六個方面的內容，即針對公共政策或公共管理問題，合作由政府等公共機構發起，治理主體包括利益相關的公共和私人部門、利益無關者(nonstate actors)，這些主體直接參與決策過程而不僅僅是公共機構的顧問，協商的公共輿論空間組織化運作並要求共同參與，協商目的在於達成共識，採取共同決策。[4]

三是第三方治理模式。第三方治理(third-party governance)[5]強調公共與非營利機構在很大程度上共享責任、公共資金和公共權威，通過開放一部分公共領域讓非營利組織參與進來，使公共服務提供具有一定程度的多樣性和競爭性，從而有助於提高效率、減少成本。其實質是政府與非營利部門基於共同目標而聯合行動，與此同時，通過協調/整合補充資源實現各自目標。值得一提的是，政府對效率、成本、責任和公平的需求，必須與非營利組織獨立性相協調統一。

四是契約關系模式。契約關系(contracting relationship)模式[6]是新公共管理運動的直接產物，被認為是替代傳統官僚的公共服務供給模式的最佳選擇;它是指政府通過委托或購買等契約方式將公共服務外包給其他政府、私人部門或非營利組織，其目的在於減少政府成本、提高效率。根據政策環境的不同，可以採取競爭(competition)、談判(negotiation)和合作(corporation)三種不同的契約形式[7]，契約關系模式蘊含了合作參與、民主行政、公平效率等價值內涵。

(四)多元共治的制度保障

多元共治使用的權力不是一般意義的公共權力，也不是私人權力或公權力與私人權力的集合，而是一種不可壟斷的、不特定多數的社會權力，其權力邊界並不是非常清晰。多元共治是多個權力主體通過多種機制相互融合的過程，在這個融合過程中，多元主體間的權力、資源和責任的行使是實現共治的制度保障。多中心治理理論關於如何處理多個主體間權力、資源和公共責任的觀點值得我們借鑒。

首先，多元主體的權力行使可以採取協商和建立規則兩種方式。在多元復雜開放的系統，多個權力主體對不同問題或不同政策的爭論旨在通過反復對話、反復競爭找到分歧，通過反復妥協、反復合作平衡各主體的利益，最后形成集體行動。雖然這個反復協商的過程會增加協調成本，但實際上增加的協調成本會被隨后形成的公共政策及較好的效果所抵消。需要指出的是，協調成本的高低取決於權力主體的組織方式以及他們之間的關系，互惠型關系協調成本較低，而零和博弈關系則成本較高。當公開協商的方式不能有效協調多元主體的利益並形成集體行動方案時，建立新規則就可能達到理想的結果。由於在多元治理中不同政府單位行使權力的本質差異極大，通過建立新規則能起到將外部性問題內部化的作用。[8]例如，對污水的治理，將污水排水口設置在進水口的上游的規定將會迫使每個權力主體把外部性問題內部化從而達到理想的治理結果。需要明確的是，法治是解決權力沖突或管轄權爭議的根本依據。

其次，多元主體資源的配置方式。由於個體對公共服務需求的差異化，統一的服務安排有失偏頗，而小群體個體需求同質性較高，因此，多元共治決策過程比高度集權的官僚體制能夠更有效地確定對服務和物品的需求;資源的配置應該由多元決策主體的性質決定。對國家和地區、跨地區、跨部門的多重層級政府間應當考慮如何分配稅款、配置稅種和轉移支付等方式;對政府與社會組織和私人部門之間應當充分發揮多元主體各自的優勢，運用市場工具和其他政策工具配置資源，提高資源配置的效率。

最后，多元主體責任的處理方式。多中心治理理論提出兩種責任承擔模式：一種是將責任分配給較大的管轄單位或權力主體，從而擴大責任主體的規模，建立逐級負責的責任供給模式;另一種是委托，中央或區域政府將某種服務委托給地方政府，或者政府委托社會組織和私人部門提供，建立多層級的責任分擔模式。這兩種責任承擔模式對多元共治具有借鑒作用，需要強調的是，服務責任的落實與公眾參與的意願和能力緊密相連。

(五)多元共治的結果

多元共治制度並不是簡單的政府與社會組織之間合作，它還包括中央政府與地方政府、地方政府之間、以及政府、市場與社會間的協商、博弈與合作。共治不是自上而下的指揮管理過程，而是多元主體間對話、競爭、妥協、合作最后採取集體行動的過程。共治改變了進入者最初的動機和行為模式，它通過對話和競爭找到了多元主體間的分歧，通過妥協與合作達成共識，並採取集體行動。集體行動可能會產生新的更高的目標和選擇，產生超越之前共識的結果。很難說共治的結果代表哪一方，因為共治實際上是多元主體通過協商、博弈與合作的機制相互融合，在相互融合的過程中，彼此的邊界和利益被完全打碎，一個代表共同利益的結果呈現出來。這個結果無法瓜分，它是所有主體共同擁有的，與所有主體的利益相聯系，輻射所有的主體，有效避免了搭便車行為。

三、結語

當前，在政府改革和職能轉變、向社會賦權增能的過程中，源於實踐並用於指導實踐以法治為基礎的多元共治是我國社會治理的一項重要制度創新。多元共治不是政府退出，也並不意味著“小政府、弱政府”，而是“小政府、強政府、大社會”的模式。當前，實現多元主體共同治理應當把握三個方面的問題，一是堅持法治原則，健全法治;二是提升各級政府、市場各類主體和社會組織等多元主體的治理能力;應當理順政府內部、政府間的權責界限，推進政市分開、政社分開，明確政府、市場與社會的職能分工和權力邊界，向市場放權、向社會放權，為多元主體共同治理創造更多的空間;三是開發提升共治技術，為多元主體共同治理提供技術支撐和平台支持。

（來源：中國行政管理）

[參考文獻]

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[3] Stoker, Gerry. Governance as Theory: Five Propositions. International Social Science Journal,1998(50).

[4]Ansell, C. and A. Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice.Journal of Public Administration Research and Theory,2008,18(4).

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[6]Van Slyke, D. M. Agents or Stewards: Using Theory to Understand the Government-nonprofit Social Service Contracting Relationship.Journal of Public Administration Research and Theory,2007.17(2).

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