(中國社會科學院美國研究所，北京 100007)
﹝摘要﹞回顧一個世紀以來拉美地區住房政策的演變歷史，有三個因素制約了其住房潛在市場需求的顯性化，即過度城市化、城市貧困化和收入分配不公。同時，儲蓄、住房補貼和抵押信貸這三個手段卻從未在拉美地區成功地為提高居民購買住房能力做出明顯的貢獻，於是，在拉美地區公租房比重十分有限的前提下，自建房便得以大規模地存在下來。上述這些社會現象互為前提，惡性循環，成為貧民窟普遍存在的主要根源。貧民窟在拉美地區普遍經歷了非法化、合法化和正規化等三個階段，由此成為一個歷史必然。拉美地區住房政策和住房供給體系百年歷史的演變顯示，它經歷了民粹主義、新自由主義和新民粹主義這樣一個“之”字型的彎路，為世人提供了很好的反面案例。
﹝中圖分類號﹞D731383﹝文獻標識碼﹞A﹝文章編號﹞1008-9314(2014)05-0115-08住建部政策研究中心主任秦虹同志對文中的中國啟示部分提出寶貴意見，中國建設銀行戰略規劃部劉旌博士對巴西貧民窟提供了很好的素材，這裡表示衷心感謝。
﹝收稿日期﹞2014-08-28
﹝作者簡介﹞鄭秉文（1955-），遼寧人，中國社會科學院美國研究所所長，世界社保研究中心主任拉丁美洲住房供應體系建設存在一些致命的結構性問題，由此而成為世界上貧民窟最為集中的一個大陸。深入研究一個世紀以來拉美地區住房政策的嬗變與得失，分析拉美住房供應體系的基本框架和結構性缺陷，對積極探索和總結歸納住房建設的一般性規律問題，構建中國特色和符合中國國情的住房保障和供應體系，是非常有意義的。
一、“過度城市化”、“城市貧困化”、收入分配
不公：住房市場潛在需求難以實現的三個主因在20世紀20年代，拉美地區的城市化率平均為25%左右，到1950年達41.4%﹔此后的半個世紀是拉美城市化高速發展的異常時期，到1990年城市化率達70.3%，2010年為79.6%，成為僅次於北美（80.7%）城市化率位居第二的地區﹝1﹞。
意想不到的城市化率致使拉美城市的非正規就業比重一直非常大，“第三產業化”的特征十分明顯，而另一方面，城市的“生產性吸納”能力卻十分薄弱，進口替代戰略帶來的恰恰是產業結構的“去工業化”，而非工業化。極不穩定的非正規就業伴隨的必然是貧困化，即隨著農村人口大量向城市轉移，“農村貧困化”也同時向城市轉移，“城市貧困化”成為過去半個世紀以來的一個重要特點。
拉美地區貧困率居高不下，在很多年裡，貧困線以下的人口佔總人口比重的一半左右，例如，1990年貧困率高達484%。只是在進入新世紀以來，隨著經濟持續快速增長，貧困率開始逐年下降，2013年降至226%。但即使這樣，這也是貧困人口比重最高的地區之一。
“城市貧困化”極大地影響了城市新增人口對住房的可負擔性，尤其是，收入分配不公導致低收入群體的住房可負擔性始終困擾拉美地區，成為扭曲拉美地區住房體系的一個主要因素。例如，拉美最貧困的1/5家庭收入平均佔總收入的比重僅為5%，而最富有的1/5家庭的收入平均佔總收入的比重為47%﹝2﹞。
由此看來，在拉美地區，“過度城市化”導致“城市貧困化”，加之收入分配嚴重不公，拉美地區住房購買力受到削弱，低收入群體住房的可負擔性導致這個群體在轉移到城市之后不可能通過市場機制予以“正常解決”。換言之，從需求方面看，拉美地區住房市場的潛在需求十分巨大，但在變成現實需求的過程中，還需其他一些條件，否則，斷裂的市場傳導鏈條就難以接上。
二、儲蓄、補貼、信貸：
未能根本解決住房赤字三個融資手段農村人口轉移到城市后，為了解決住房的購買能力問題，拉美各國政府採取了各種鼓勵措施和手段，試圖解決城市化進程中的住房問題。雖然他們的名稱各異，特征不盡相同，但總的來說，可以大致歸納為儲蓄、補貼和抵押貸款﹝3﹞。
住房購買者的儲蓄情況往往是申請享受政府購房補貼或抵押貸款的一個前提條件，即在申請購房補貼或抵押貸款時必須要有最低限額的家庭儲蓄。眾所周知，拉美地區的文化傳統和消費習慣是超前消費和較少儲蓄，這是造成住房購買能力不足的原因之一。根據世界銀行的資料，拉美地區的國民儲蓄率普遍低於其他地區和國家。例如，1979年，智利的國民儲蓄率是15%，哥倫比亞19%，哥斯達黎加11%，厄瓜多爾17%，薩爾瓦多13%，烏拉圭18%﹔其中，阿根廷、巴西和墨西哥分別是25%、18%和21%。1979年以來，拉美國家的儲蓄率略有攀升，但總體看，平均水平始終在20%左右，大大低於東亞太平洋地區30%的平均儲蓄率，更低於中國平均40%-50%的儲蓄率﹝4﹞。因此，一個多世紀以前拉美地區制訂的各種鼓勵購房的措施也好，40多年前養老保險制度改革首次引入個人賬戶並首創的繳費確定型完全積累制（DC FF）也罷，其目的之一就是強調“儲蓄的作用”，強化“儲蓄的因素”。
住房補貼基本都是通過各種各樣的不同計劃和項目實現的，而不同的計劃和項目的瞄准人群略有差異。墨西哥的四項住房補貼計劃分別“優先地區發展計劃”（PDZP）、“你的家”（Tu Casa）、“農村住宅計劃”（PVR）、“這是你的家”（Esta es tu Casa）。其中，前三項計劃主要面向非正規就業人員，他們無收入記錄，無法獲得政府管理的兩大住房基金委員會和銀行的貸款。這三個計劃各有側重，主要針對邊遠地區。而“這是你的家”主要是以城市居民為扶持對象。拉美各國提供的住房補貼的形式多樣，如購房補貼、自建房補貼、低成本住房建設補貼、住房抵押貸款補貼，等等。
住房信貸在拉美比較發達，幾乎所有國家都建立了專門的公共或私人的住房信貸機構，其歷史甚至比很多發達國家悠久。例如，阿根廷早在1886年就成立了公共的全國抵押信貸銀行，貸款條件遠優於市場，利率水平非常低。1947-1957年，阿根廷的全國抵押信貸銀行共發放了39萬筆購房貸款，主要面向中低收入家庭。墨西哥有三大住房基金，即“全國勞動者住房基金”（INFONAVIT）、“國家公務員社會保險住房基金”（FOVISSSTE）和“全國人民住房基金”（FONHAPO），它們分別面對公司職員、國家公務員和待業人員﹔有一個公共信貸基金即“聯邦抵押貸款協會”（SHF）。委內瑞拉建立了“住房法定儲蓄基金”(FAOV)、“住房自願儲蓄基金”(FAVV)等金融機構，按照不同的收入水平給予不同利率水平的貸款。聖盧西亞建立了一個隻向低收入家庭提供最低利率6%、最高貸款額8萬美元抵押貸款的抵押融資公司。牙買加1976年建立了國家信托基金，等等。
購房補貼和抵押信貸有時是分開單獨的項目，但也往往是“綁定”在一起的混合型鼓勵措施，即財政手段和金融手段並重，旨在加大激勵力度，這是拉美地區在住房補貼和融資方面的另一個特點。例如，厄瓜多爾國家城市發展與住房部（MIDUVI）實施的“住房激勵制度”（SIV）就是典型的混合型措施。該機構提供購房補貼，自建房補貼，住房修繕補貼，同時，還提供購房信貸業務甚至代表國家建造公共住房。例如，如果申請人建設一棟8000美元的住房，可獲得補貼1800美元，但申請人至少需要儲蓄100美元。
但是，經過一個世紀的發展，拉美地區普遍採取的這三項激勵措施並沒有收到理想的效果，需方的潛在住房需求並沒有顯性化。
對儲蓄的拉動而言，拉美地區的儲蓄率並沒有因為住房的財政和金融措施的激勵而有明顯改善，從1979年到2009年，拉美地區的儲蓄率隻提高了一個百分點，阿根廷和巴西甚至還降低了﹝5﹞。因此，住房購買力並沒有發生明顯變化。
住房補貼發揮的作用十分有限，它主要存在四個問題。第一，覆蓋面太小。住房補貼主要是針對低收入群體的，但由於拉美地區貧困率居高不下，相對於龐大的貧困線以下的人口和申請貸款的群體而言，獲得住房補貼的覆蓋面很小，哥斯達黎加為13%，智利為2.2%，哥倫比亞僅為0.4%-0.65%﹔第二，由於住房補貼的主要資金來源是財政撥款，基數較大且規模不斷增加的貧困群眾使財政的投入壓力越來越大，一些拉美國家試圖從土地開發、增加建筑面積等方面獲取部分財政收入以用於住房補貼。但住房補貼的財務可持續性仍然很差，幾乎所有拉美國家的住房補貼計劃都沒有“永久”的，都經歷了誕生——消失——再誕生——再消失的過程﹔第三，道德風險猖獗，住房補貼的漏洞太多，為此，幾年前智利皮涅拉總統上台之后，不得不制定住房新政，以糾正和控制由於道德風險導致的財政損失﹔第四，公平性存在問題。對大部分購房補貼和一部分住房補貼來說，大部分低收入家庭由於居住在貧民窟，他們無權申請，因此相當一部分補貼的受益群體是中等收入家庭。
住房貸款總體看在拉美也是不成功的。雖然住房貸款的覆蓋面遠遠大於住房補貼，覆蓋面很寬，影響很大，惠及30%-35%的中等收入以上的家庭，但是，一般來說，貸款機構的誕生都以喜劇而開場，以悲劇而告終。歸納起來，拉美地區住房貸款機構的命運大約有四種：
第一種是經營困難，不得不解散。巴西的融資專門機構“國家住房銀行”（BNH）成立於1964年，解散於1986年，僅生存了22年。期間，由於經營困難，多次出現經營偏差。比如，由於低收入群體貸款資金回收困難，貸款目標群體轉向高收入群體﹔后來，又轉向用於上水和下水等市政領域，再次偏離工作方向﹔再后來，轉向公路、地鐵、飛機場和水電站等公共工程領域，不僅偏離了最初的目標，沒有滿足低收入階層的住房需求，還承受了大量的違約貸款的損失。面對不斷上升的違約率，政府不得不對違約者發放高額補貼，為國家住房銀行提供流動性，但由於經營困難，最終還是不得不解散了事。巴西的國家住房銀行的歷史，是拉美地區住房金融工具失敗的典型案例，成為一個時代結束的標志。
第二種是合並重組。一個典型案例是厄瓜多爾的國家住房銀行（BEV）由於大量貸款無法收回，陷入困境，使美國國際開發署（USAID）乘機而入，與美洲開發銀行（IADB）一起，推動和參與了厄瓜多爾住房政策改革，而該銀行則成為城市發展與住房部（MIDUVI）的一個附屬機構。
第三類是私有化。大部分拉美國家都建立過國家的住房貸款機構，但由於經營困難，相當一部分被私有化。例如，阿根廷的全國抵押信貸銀行以其強大的社會功能而著稱，是中低收入階層住房信貸的最主要提供者，但由於種種原因於1997年被私有化，成為一家私營商業銀行。
第四種是地方化。拉美地區的住房公積金很活躍，但相當一部分運營困難，最終不得不下放，歸地方管理或不了了之。例如，1991年，為減少企業的成本負擔，阿根廷的住房公積金改由燃料稅籌集資金，企業主繳費予以免除。
三、公租房比重太小、自建房大規模存在、
“住房自有率”過高：住房供應體系
惡性循環的三個因果悖論拉美地區關於工人住房的立法歷史悠久，但是，從拉美國家百年來財政史上看，公租房在本文裡，公租房就是公共住宅，在英文的文獻裡，也有稱之為社會住房、社會利益住宅等。從來就未像歐洲那樣受到重視，這是因為，第二次世界大戰之前，公共財政的概念還沒有建立起來，擴大財政支出的需求管理還不流行，政府干預的力度還不夠，拉美國家的住房立法雖然較早，但主要手段還僅限於對提供社會住房的私人開發商給與一定的稅收優惠而已，還不是真正意義上的公租房。第二次世界大戰之后，雖然凱恩斯主義開始盛行，但在快速的城市化進程中，面對大量涌入城市的農村人口和出生率激增的人口爆炸，拉美國家的財政無力提供足夠的公租房：1950年拉美地區總人口僅為1.7億，城市人口僅為6800萬，但到2010年，拉美總人口已達5.9億，而農村人口還是維持在1.1億左右，城市人口則激增至4.8億，就是說，在60年時間裡，拉美新增的4億多人口幾乎全部涌入城市﹝6﹞。相比之下，拉美國家此前提供公租房的財力就顯得杯水車薪。例如，1959到1977年，委內瑞拉新建的社會利益住房僅為43萬套。重要的是，在拉美國家的住房概念中，政府提供的公共住宅主要不是供租賃使用，而是以銷售為主並具有私人產權的商品房，與歐洲的公共住房概念大不相同。即使這樣，數量有限的社會住宅也大多分配給了工會的上層人士或中產階級，旨在換取這個群體的忠誠，維系政府的統治。
由於公租房數量非常有限，而城市化進程史無前例，爆炸的城市新增人口便自然選擇了自建房的住房模式。首先，自建房的成本低廉，絕大部分農村進城人口都可以承受，且自建房一般都選擇在山坡和城郊附近，距離城裡不遠，甚至就在城裡，方便就業和生活﹔其次，政府對自建房的聚集區往往是睜一眼閉一眼，在進口替代工業化戰略下，經濟發展需要大量廉價勞動力，而自建房則是滿足這一經濟發展戰略的主要勞動供給的住房供應方式﹔最后，很多國家甚至採取一定財稅和土地支持措施，鼓勵發展自建房。總之，自建房不僅是拉美地區城市化進程中滿足住房需求的一個供應模式，也是歐洲和北美早期工業化和城市化進程中滿足住房需求的主要供應模式，即使戰后以來，自建房也始終是一個重要的住房供給模式。當然，自建房當中包括大量的非正規住房，並且，貧民窟也必定包括在自建房當中。但無論如何，自建房不屬於公共的，而屬於私有的，屬於“住房自有率”的統計范疇。
表1歐洲和拉美部分國家住房自有率比較（%）
資料來源：歐洲國家數據引自Christine Whitehead and Kathleen Scanlon(edt), Social Housing in Europe, published by LSE London, July 2007, p9, table 1﹔拉美國家數據引自ECLAC From Rapid Urbanization to the Consolidation of Human Settlements in Latin America and the Caribbean: A Territorial Perspective2000p25
由於傳統文化和財產制度等原因，根據2005年的數據，亞洲的住房自有率穩居世界第一，高達74%﹔拉美僅次於亞洲，是73%，中東歐是66%，非洲是63%，高收入國家是42%，大大低於世界平均水平的61%。﹝7﹞表1顯示，歐洲主要國家的住房自有率在40%-70%之間，而拉美則在70%-90%之間。
上述三個事實顯示，拉美地區的公租房比重十分有限，而自建房則大規模存在，進而，住房自有率過高，大大高於歐洲等發達地區。這三個事實看似存在這樣一個因果關系：近一個世紀以來，由於公租房比重太低，拉美城市的住房供應體系中替而代之的必然是龐大的自建房體系，所以，住房自有率必然過高﹔反過來講，過高的住房自有率必然擠壓公共住房的“生存空間”，而自建房必將為過高的住房自有率做出很大“貢獻”。上述三個事實似存在著拉美住房體系惡性循環和互為因果的悖論關系。但從歐洲現代化和城市化進程中公共住宅佔比的事實來看，建立一個以出租為目的的公共住宅系統與確保低收入群體安居和最終抑制出現貧民窟具有相當高的相關性。
四、非法化、合法化、正規化：
貧民窟的三部曲毫無疑問，貧民窟屬於非正規住宅，它來源於大量的自建房﹝8﹞，是拉美地區城市化進程中的一個特有的“副產品”，是拉美國家農村人口轉移之后的一個必然結果，也是拉美“貧困文化”的物質載體，甚或“貧困文化”的發源地﹝9﹞。拉美國家貧民窟的發展大致經歷了三個階段：
第一個階段是貧民窟的非法階段。在拉美城市化進程的自建房運動中，合法與違法的建筑混雜一團，其中，違法的棚戶區發展壯大起來。在這個階段，拉美主流意識形態認為自建的棚戶區即貧民窟是違法建筑，因為那裡充滿了逃稅漏稅、社會犯罪、貧困飢餓，由於衛生條件很差，甚至沒有上下水，貧民窟成為流行病的傳染區﹔很多貧民窟建立在山坡上，地理環境和地質條件較差，易受環境變化和自然災害的影響。由於大部分貧民窟沒有統一市政建設規劃，“臟、亂、差、擠、臭”十分突出，甚至達不到基本的住房建筑標准。在20世紀50和60年代，很多國家曾試圖採取措施，消除此類貧民窟和棚戶區。例如，巴西曾採取多種措施，包括強制拆遷等，試圖消除或遏制某些城市非正規社區的擴展，但效果不佳，不僅沒有取消，反而在累西腓等城市導致大規模社會運動和社會沖突，貧民窟的住戶數量激增，強化了貧民窟的規模。1953年，委內瑞拉軍政府發起了激進的“清理自建房運動”，他們採取強制性搬遷的方式，在徹底消滅貧民窟之后，試圖在原址建設“超級住宅區”（Superbloques）。但“清理自建房運動”效果不好，強制性的“清理”運動引發了社會沖突，5年之后“清理”運動便自動停止。
第二個發展階段是貧民窟的合法化階段，其主要內容是登記和確權。1967年，人類學家威廉·曼京(William Mangin)在《拉美研究評論》雜志上發表了題為《拉美的貧民窟：問題與解決》的著名論文，反駁了關於非正規住房的固有印象，主張承認貧民窟的社會功能，正視貧民窟的社區地位，建議通過自建、互助和國家支持等措施，盡快改造非正規住宅區。20世紀70-80年代以來，拉美各國逐漸承認非正規住房區域的合法性，其具體步驟是先進行登記注冊，然后進行土地確權，最后是頒發產權証書，使自建的棚戶住宅即貧民窟具有完整的私有住房產權﹝10﹞。巴西的累西腓市政府將貧民區改造成“社會利益特別區”（ZEIS），並將其納入到市政發展規劃之中。從累西腓開始，巴西貧民窟產權化與合法化的工作在全國范圍展開，全國提出登記注冊和確權申請的家庭約有171萬戶，到2009年約有37萬戶完成了確權，14萬戶領取了產權証﹝11﹞。貧民窟的產權化與合法化使貧民窟的住戶具備了住房抵押貸款的資格和能力，進而可以改善住房條件，這便是拉美地區對非正規住房的房產和土地進行確權的主要成果。例如，1996年以來，秘魯約有160萬戶家庭獲得了登記和確權，此舉在一定程度上促進了住房抵押貸款，僅2003年就有5.6萬戶家庭獲得了抵押貸款，戶均貸款額約5596美元﹔2006年獲得抵押貸款的家庭增至30.6萬戶左右，戶均貸款額約2075美元﹝12﹞。
第三個階段是貧民窟發展的正規化即規范化建設階段。所謂規范化建設，是指在承認其合法化的基礎之上，將貧民窟治理納入市政建設之中，為貧民窟進行必要的財政和一定的市政設施，將其正式定位為“社區”。累西腓市將貧民窟改造為“社會利益特別區”的做法在巴西得到了廣泛推廣，據悉，至今巴西已對200多個貧民窟完成了“正規化”的市政規劃﹝13﹞。巴西裡約熱內盧著名的“Santa Marta貧民窟”的入口處挂有“Comunidade Santa Marta”即“聖瑪爾塔社區”的名牌，社區“Comunidade”這個詞的使用是一個標志，它意味著貧民窟的“正規化改革”的完成。該社區是依山坡而建，為方便該社區居民的出行，裡約市政工程廳為該社區設計安裝了纜繩牽引的有軌電車﹔裡約市政工程局為該社區安裝了簡單的上下水和編制門牌號等公共服務，甚至在山頂還建造了一個封閉式的足球場。此外，理發店、商店、飯店等社區服務一應俱全，甚至還有幼兒園和兒童拳擊學習館。據介紹，該貧民窟非常安全，早就沒有暴力和犯罪發生了。
一言以蔽之，貧民窟的合法化與正規化是一個歷史進程，在拉美地區成為一場社會運動，除南美大陸以外，加勒比海島國也同樣經歷了這場社會改革運動。特立尼達和多巴哥近年來對25個非法居住區進行了改造，包括地塊改造，提供基礎服務設施，混凝土地基，向居民發放舒適証明，提供住房裝修、建房和購房補貼等﹝14﹞。牙買加30%的人口居住在非法居住區。早在1977年，牙買加就通過“綜合發展的移民安置工作”（PRIDE）、“住宅區改造”（SUP），“搬遷2000”（R 2000）等計劃對非法和自發定居點進行改造，至今已完成幾十個項目，提供了1萬多個住房解決方案，其中100多個非正規定居點已進行了規范化改造，發放了1萬多個房產所有權憑証﹝15﹞。聖盧西亞通過制訂一系列法令對非法規劃和非法佔地現象進行大規模清理，實施了11個搬遷項目﹝16﹞。
五、民粹主義、新自由主義、新民粹主義：
“之”字型住房政策的彎路與其他領域一樣，住房供應體系中也始終存在著是政府和集體干預更多一些，還是政府做得越少越好的兩種觀點的爭論。其中，第一種觀點主要流行在20世紀上半葉，而第二種觀點則在20世紀70年代以后佔據了統治地位。在世界各國的政府干預與市場作用的交替中，住房領域的表現是最為突出和明顯的。但是，進入本世紀以來，由於2008年國際金融風暴的原因，美國住房高度市場化導致的次貸危機進而引發全球金融危機，進而使住房政策的重點開始回歸政府，認為住房高度商品化和市場化的政策是難以解決美國式的次貸危機現象的。
我們知道，早在第一次世界大戰之前，歐洲美國就開始為個人和家庭提供住房補貼，很多國家開始直接提供住房。戰后以來，歐洲福利國家的城市重建和社會住房建設迅猛發展，住房費用持續增長。但從1973年第一次石油危機開始，福利國家的財務可持續性不斷受到質疑，經濟增長減緩，福利國家的支出開始減少，資本主義國家出現了空前的“瘦身改革”。以英美為改革先鋒的歐美發達國家持續堅持改革，一直到全球金融危機爆發。美國次貸危機開始引發人們對住房市場高度商品化和金融化的警覺，住房供應體系的改革出現了左轉的傾向。
拉美地區住房政策的演變情況在大方向上基本與歐美國家的演變是同向的，一致的。作為歐洲宗主國的前殖民地國家，從19世紀末開始，拉美國家就開始從歐洲引入住房立法和干預住房的一些做法。例如，作為當時世界十名首富國家，阿根廷政府在住房領域表現得十分積極，從直接修建和資助住房，到間接補貼房貸利率等，甚至早在1886年就為此建立了“國民貸款銀行”（BHN）。但是，在拉美地區，真正意義上的公共住房政策是出現在此后風靡幾十年的民粹主義思潮、民粹主義政黨和民粹主義政府的歷史時期。例如，在庇隆時代，住房政策成為公共政策的重要部分，甚至，1949年通過的憲法明確規定將“住房”作為公民享有的基本社會權利，而不僅僅是用來交易和買賣的商品。由此，國家既親力親為出資建房，在20世紀40-50年代裡，全國共修建了27萬套公共住房，同時，還制定一系列優惠政策，為中低收入者提供信貸利率補貼，按揭期限長達30年，而且允許“零首付”。在40-50年代裡，抵押信貸共發放了39萬筆購房貸款。在70年代初智利阿連德時期，民粹主義政府同樣也將“住房”界定為“全民應有的權利”， 強調住房資源不應受經濟規律所左右而成為謀利的工具，而應按照社會需求分配給每一個人。﹝17﹞可以說，在70年代之前，拉美大部分國家採取了較為激進的住房政策﹔此后，在新自由主義泛濫的國際環境中，大部分拉美國家急速拐彎，轉而採取了市場化的住房政策，公共住房支出大幅減少，從1990年到2000年，住房赤字從2800萬個增交到5200萬個，巴西的公共住房和衛生設施支出從佔公共支出的4.4%下降到0.8%，巴拉圭從5.6%下降到1%，多米尼加從13.6%減少到3.4%﹝18﹞。但是，本世紀拉美國家經濟回升以來，尤其是國際金融危機以來，很多拉美國家逐漸認為，對住房市場完全“放任”也是不行的，因而很多國家又開始加大了公共支出和國家干預的力度，最典型的是巴西盧拉政府2009年實施的“我的家，我的生活” (PMCMV)計劃，該計劃第1期設立的最初目標是建立100萬套住房，聯邦政府共投入100億美元﹔2011年迪爾瑪·羅塞夫政府出台了第2期計劃，將建設目標擴大至200萬套。
拉美地區百年來“之”字形的演變體現在很多國家補貼政策的變化上﹝19﹞。這主要表現為低收入階層的住房補貼不斷在“補人頭”即補貼需方，或是“補磚頭”即補貼供方兩者中進行選擇和轉換。很多國家在其住房供應體系中最初選擇的當然是“補人頭”，即對低收入階層的購房者進行補貼。后來，尤其在新自由主義大行其道時，有些國家轉向“補磚頭”即對開發商給與一定的財政補貼或稅優政策。但是，近年來，又有國家開始回歸到“補人頭”的政策選擇上。哥倫比亞住房政策演變就能較為明顯地看出這3個不同的干預時期的變化。有些國家可能演變趨勢不是非常明顯，或存在一些交叉。但可以肯定地說，拉美幾乎沒有一個國家始終如一地採取某一項單一的補貼政策，他們都在變化之中。
拉美地區百年來住房政策“之”字形的演變更多地還體現在對待公共住房的態度上。可以說，拉美地區對公共住房採取極其漠視的態度在世界各地區中是最典型的。如前所述，在二戰前，公共住房體系還不存在﹔二戰后，從理論上講拉美地區開始建立起公共住房體系，但事實上，拉美地區絕大部分的公共住房也是銷售的商品房，而不是政府保有的公租房系統。20世紀80年代新自由主義席卷拉美以來，住房私有化、公房產權化的現象更是比比皆是，使本來公租房數量就很少的拉美再次火上澆油。這樣，社會住房就容易變成一個投機市場，其主要目標不是解決住房，而是獲取利潤，墨西哥就是一個典型案例：土地所有者進行土地投資，開發商開發投機，建筑商造房投機，政治家為了拉選票，所有人都在競爭，導致房屋價格飆升，因此，墨西哥公租房作為調節國家住房功能的一種形式已經基本消失，而產權房則充斥市場，社會住房的概念嚴重“變味”，整個國家對社會住房的理解誤入歧途，其惡果是，2010年墨西哥的空置住房達500萬套。
六、拉美住房政策的10個神話：
對中國新型城鎮化的啟示一個多世紀以來，拉美的住房政策演變走向與發展趨勢雖然大體與歐美相差無幾，但是，有所不同的是，在戰后到20世紀80年代這個“區間”裡，拉美特有的快速城市化致使大多數國家傳統的住房政策出現斷裂，形成一個“真空”：政府失靈和市場失靈並存，快速城市化任憑自建房、非正規定居區（點）、貧民窟“自由產生”和“野蠻生長”，最終形成不得不走向合法性的貧民窟聚集區。巧合的是，也正是在這個歷史時期，進口替代工業戰略如火如荼。從某種意義上說，進口替代的經濟戰略與完全忽視公共住宅的社會政策互為條件，互為因果，最終成就了拉美特有的“經濟增長模式”，即長期陷入中等收入階段難以自拔。
拉美地區住房體系的嬗變過程顯示，在過去的一個世紀裡拉美國家的住房改革貫穿於始終。但是，住房赤字情況依然十分嚴峻，有增無減。據美洲開發銀行（IDB）2012年的一項研究，拉美地區每3戶家庭就有1戶沒有住房，住在城市裡的家庭是1.3億個，但有500萬個家庭是與其他家庭合居，300萬個家庭的住房不可修復，3400個家庭的住房沒有充足的上下水等基本居住設備。在拉美住房短缺最為嚴峻的國家尼加拉瓜，每3個家庭中竟有2個沒有住房。﹝20﹞
可以說，拉美幾乎是世界上唯一一個住房政策如此失敗、住房供應體系如此扭曲、貧民窟如此聚集的地區，為此，幾年前，曾有著名學者著文，題為《足以顛覆拉美住房政策的10個神話》﹝21﹞。這10個神話其實就是指10個不可能實現的目標，他們依次是：
神話之一：住房赤字可以根除﹔神話之二：消除貧民窟﹔神話之三：富裕國家能夠成為住房樣板﹔神話之四：房價下降之時就是住房危機爆發之時﹔神話之五：在富裕國家每人擁有住房﹔神話之六：政府的主要目標就是建立一個人人擁有住房的國家﹔神話之七：貧困家庭擁有自己住房的權利﹔神話之八：非正規住宅永遠不可能提供一個體面的生活﹔神話之九：資源太少﹔神話之十：非正規住宅是龐大的不生息的資本。
拉美地區住房問題的10個神話，既是對拉美地區住房政策失敗的一個總結，也是對貧民窟“理性存在”的一個詮釋，更是對“過度城市化”后果的一個描述。在這位研究拉美住房並寫出10個神話的經典作家的文章看來，住房問題已成為拉美地區一個痼疾，貧民窟已成為常態和日常生活的一個部分，它必將伴隨幾代人的生生死死，難以根治。
這裡到了對拉美地區住房政策做一歸納的時候了。根據本文的思維邏輯，對拉美住房政策失敗與住房供應體系扭曲的研究，應該沿著這樣一個線索：
在過度城市化的背景下，進口替代工業化戰略需要廉價勞動力，大量農村過剩人口涌入城市﹔對於貧苦和兩級分化的農村低收入人口來講，儲蓄不足和信用缺失，財政補貼杯水車薪，住房購買力難以實現，進城務工的住處隻能靠“自建房”來解決，於是出現大量臨時棚戶區﹔城市當局沒有能力和財力管理這些臨時性的非正規居住區，他們成為違法，但卻是理性的、符合經濟發展水平的選擇﹔當臨時住宅變成永久居住區時，它們就不得不面對合法化問題、正規化問題。另一方面，公共住房匱乏，大量貧民窟產權化之后成為住房自有率的一個組成部分，公共住房產權化和私有化，公共住房的社會屬性消失，不能成為流動人口和低收入人口的臨時居住場所﹔而過高的住房自有率又導致公租房難有生存的空間。於是，過高的住房自有率與大量的非正規住宅並存，幾近消失的公租房與少量的私租房並存，與歐洲較低住房自有率和較高公租房與私租房的住房供應體系結構相比不盡合理。
對照歐洲的住房供應體系和拉美的住房政策特征，中國至少應該看到這樣幾個需要注意的要點：
第一，中國住房供應體系不健全，公租房體系不發達，居民對住房預期不穩定，住房自有率就必然偏高。這時，如果購買力不能實現，就隻有兩個結果：或是像美國那樣，住房體系高度金融化，金融風險與房地產風險交織，一旦資金鏈斷裂，就容易引發全國性的經濟危機或金融系統風險﹔或是像拉美那樣，高速城市化進程中住房市場成為投機市場，房價攀升不下，中低收入者成為房地產市場的局外人，隻能居住在郊區結合部與棚戶區，進入另一個自我循環體系。
第二，中國城鎮“住房自有率”是世界上最高的國家之一，達87.8%﹝22﹞。在保障性住房建設中，要保有一定比例的公租房，公租房可以形成一個產業，既可起到降低住房自有率的作用，又具有平准市場價格的功能。住房自有率下不來，會出現很多難以控制的問題﹝23﹞。尤其在中國傳統文化下，要盡最大努力，要矯枉過正，使“居住權中性”（tenure neutrality）發揮作用，降低住房自有率。可以說，強調“居住權中性”是降低住房自有率的一個關鍵條件。中國人口老齡化趨勢十分嚴峻，幾十年之后，隨著人口結構的巨大變化，過高的住房自有率必將導致災難性的后果。
第三，目前，建設保障性住房是一個歷史難得的機遇，公租房的比例要保住，不應變相變賣為商品房。此次保障房建設中的公租房如果沒有保住，必將喪失未來幾十年的最后一次機會，公租房的建設再也不可能回歸了。未來新型城鎮化的30年，如同拉美上個世紀50-80年代的30年，無論在經濟發展水平上，還是在城市化水平上，或是在住房自有率與公租房保有率上，都是十分相像的30年。拉美住房政策失敗和住房體系扭曲的教訓應成為中國的前車之鑒。
第四，拉美早期的民粹主義和近期的新自由主義住房政策，都是新型城鎮化進程中的大敵。民粹主義將導致財政不堪重負，新自由主義將導致公租房體系難以回復，私租房體系不發達，住房自有率居高不下，這將是一個不可挽回的歷史性錯誤。由於戰后以來拉美住房政策對快速城市化應對不利，自建房和非正規居住區成為貧民窟的溫床，進而，貧民窟成為拉美幾代人難以抹去的傷痛——盡管對相當一部分進城居民來說這是當時歷史條件下不得已的且符合理性的一個必然選擇。
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