(南開大學，天津 300071)
﹝摘要﹞本文分析了流動人口和流動人口問題的本質特征，指出戶籍制度所導致的戶籍與定居的分離是我國流動人口的本質特征，流動人口問題的本質特征是我國的戶籍制度及依托之上的公共管理及社會服務制度的不合理而導致流動人口在社會融入、勞動力市場和公共管理及社會服務體系中難以維護其合法權益和獲得平等的地位。當前我國的流動人口和流動人口問題主要是由政府建構的，解決流動人口問題的責任主要在政府方面。本文對政府的流動人口政策進行分析，並提出政策發展的目標和方向。
﹝關鍵詞﹞ 流動人口﹔社會建構﹔公共管理﹔社會政策
﹝中圖分類號﹞C9242﹝文獻標識碼﹞A﹝文章編號﹞1008-9314(2014)05-0070-07
﹝收稿日期﹞2014-09-19
﹝基金項目﹞教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“流動人流管理與服務對策研究”（12JZD022）﹔教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國適度普惠型社會福利理論和制度構建研究”（10JZD0033）子課題“適度普惠型流動人口社會福利研究”的階段性成果
﹝作者簡介﹞關信平（1956-），四川成都人，南開大學社會建設與管理研究院院長，教授,中國社會學會副會長
中國對流動人口的界定和流動人口問題與其他國家有很大的不同。在中國，流動人口之所以為流動人口，最關鍵的不在於其是否流動，而在於其是否具有當地的戶籍，並由此而關聯了許多的社會權利和公共服務。要破解流動人口問題，關鍵是要破解在流動人口問題上的經濟、政治與社會建構。本文擬從這一角度對中國流動人口問題及相關政策做一簡要分析。
一、中國的流動人口及其特點
要研究流動人口問題，首先要分析什麼是流動人口﹔而要搞清楚什麼是流動人口，首先要分析什麼是人口流動。這些看似簡單的概念，在當前中國社會背景下有著較為復雜的意義。
1中國的人口流動和流動人口
所謂人口流動，一般意義上講是指人們因就業、求學、退休、婚姻等原因而離開原居住地到另一地居住的行為。在其本來的意義上看，人口流動包含著人口遷移，后者是以定居為目的的人口流動。但在中國官方的話語體系中，這兩個概念有明確的不同，人口遷移是指經過戶籍管理機關批准的戶籍管理關系的跨地區轉移，而人口流動則是沒有戶籍管理關系轉移的定居地改變。因此，在中國人口流動與人口遷移是兩個不同的現象，前者不包括后者。
有人口流動，就有了流動人口。因為在中國人口流動與人口遷移不同，因而流動人口與遷移人口也不同，前者也不包括后者。在中國，遷移人口是指戶籍發生變動的人口，而流動人口是指戶籍和定居不在一地的人口。因此，我們一直所用的“流動人口”概念並不確切，應該改為“非戶籍人口”①。目前官方界定的“流動人口”已達到26億多人。
①“非戶籍人口”的含義是指戶籍所在地和實際居住地（定居）不在同一個地方的人口。2目前流動人口的基本特點
要分析當前的流動人口問題和流動人口政策，首先要了解流動人口的現狀和特點，南開大學“流動人口管理與服務對策研究”課題組2013年在七大城市對3588個流動人口樣本開展了抽樣調查。
（1）流動人口的性別和年齡
此次調查中流動人口的性別比是男588%，女412%，說明男性外出明顯高於女性。在年齡分布上，“80后”和“90后”佔了666%。新生代成為流動人口主體。
（2） 流動人口的文化程度
與其年齡結構相應的是，流動人口總體上的教育程度也大幅度提高了（表1）。
表1被調查流動人口的受教育程度
人口普查中的數據中，將“中專技校職高”統計到“高中”階段教育程度中。
數據來源： 1流動人口受教育程度的數據來自南開大學“流動人口管理與服務對策研究”課題組2013年七大城市流動人口調查﹔2全國15-59歲人口受教育程度數據根據中國2010年人口普查數據《4-1全國分年齡、性別、受教育程度的6歲及以上人口》中的數據整理,國家統計局網站
2010年全國15-59歲人口中，隻有不到三分之一的人達到了高中及以上的受教育水平，大專以上的僅有12%。而我們所調查的流動人口中高中以上畢業的超過了一半，大專以上文化程度的超過了三分之一。
（3）流動人口的就業類型與領域
當代中國的人口流動是就業型流動，即人們離開家鄉向外流動的主要目標是為了尋求更好的就業。隨著流動人口的增多，流動人口在城市中的就業也逐漸發生著變化。首先，七城市的調查數據發現，918%被調查者都在從事全日制工作，有486%的人是合同制員工，再加上少量有正規編制的職工和勞務派遣工，共有576%的人屬於正規就業，而其余的427%屬於各種類型的非正規就業。流動人口的就業類型以正規就業為主，最主要的就業方式是合同制就業。
其次，從行業分布上看，目前流動人口在城市中就業的行業已經相當廣泛，基本上在各行各業中都有相當比例的流動人口。其中流動人口工作的行業仍然以制造業為最多（340%）﹔其次是建筑業（150%）。這說明流動人口傳統的主流行業特征仍然存在，但行業分布的多樣化特征比過去更加突出。從職業分布上看，流動人口也呈現出多樣化的特點。七城市調查中發現，正規就業流動人口的職業分布很廣。除了軍人、警察等特殊職業之外，在幾乎所有的職業門類上都有流動人口，包括“生產工人”（262%），“后勤服務人員”（163%），“專業技術人員”（195%），“基層管理人員”（74%），“中高層管理者”（24%），“銷售人員”（115%），“辦公室工作人員”（130%），“其他”（37%）。從上面的數據看，在城市各行各業生產第一線的各類職業、各種崗位上都有較多的流動人口，他們已經成為維持城市經濟活動與社會運行的主力。
再有，流動人口就業的崗位層級也有較大提升。如前所述，流動人口的職業分布中，專業技術人員（含技術工人）和管理人員合計293%。七城市調查數據還揭示，在正規就業的流動人口中，技術工人達到160%，有專業技術職稱的達到268%，有中級以上專業技術職稱的達到104%。
（4）流動人口的工資收入情況
根據調查統計，七城市流動人口2013年上半年人均月收入，正規就業者為330349元﹔非正規就業者為248736元，二者之間有明顯的差距。根據國家統計局的數據，2013年全國在崗職工平均工資為52,379元， 國家統計局，“國家數據-在崗職工平均工資（2013）”，國家統計局網站。 由此計算平均月工資應為43649元/月。也就是說，正規就業的流動人口的平均工資為全國在崗職工工資水平的3/4左右。考慮到流動人口中仍有大量的非技術和低技術工人，以及他們的平均年齡偏低等因素，應該說流動人口中正規就業者的平均工資水平與其相類似的本地戶籍職工已經較為接近了。
另一方面，流動人口中正規就業和非正規就業者收入的內部也有較為明顯的差異。七城市調查統計結果發現，正規就業和非正規就業兩類流動人口勞動者2013年上半年月平均收入的標准差分別是26719元和19387元。從分組資料可更清楚地看出兩類流動人口勞動者各自內部的收入差異。（表2）
表2七城市流動人口2013年上半年月收入情況
數據來源：南開大學“流動人口管理與服務對策研究”課題組2013年七大城市流動人口調查
從上述的數據及分析可以看出，近年來我國的流動人口的特點已經發生了較大的變化。從總體上看，他們已經是以“80后”和“90后”為主體的新生代﹔他們當中越來越多的人文化程度和技術水平已經有了較大幅度的提高，因而不再是過去一些城市人心目中的“老農民”形象﹔他們已經在各行各業、各種崗位上發揮作用，而不再像過去那樣只是做一些城市人所不願做的臟累苦活﹔並且他們其中部分人的工資收入也逐漸與同類的城市勞動者靠近，而不再像過去那樣都是處於低收入狀況。從差別上看，在“流動人口”的大類下正在出現多元分化，在文化技術水平、就業類型、收入水平等方面，流動人口內部的異質性都在快速增大。這些情況都說明，我國的流動人口正在發生快速的改變，這要求我們對流動人口的認識及相關的政策也做出相應的調整。
3流動人口的社會建構
從上述統計數據看，當前我國的流動人口已經有較高的異質性，很難找到他們較為統一的和典型的經濟社會特征。一些研究者用“新移民”去替代“流動人口”，甚至有學者提出我國目前已進入“移民時期”。﹝1﹞ 但目前官方話語中的“流動人口”與研究者提出的“新移民”是完全不同的概念。一方面，流動人口不僅僅包含剛剛來到流入地的人，而且還包含在流入地居住了很長時間的人。另一方面，我國的流動人口甚至沒有被看成是“移民”，因為國內地區間的移民一般都能在流入地得到平等的居民待遇。我國的流動人口無法獲得以本地戶口為基礎的同等的社會權利和福利待遇。
進一步看，在中國，流動人口本質特征甚至並不在於“流動”。中國“流動人口”唯一顯著的特征是：他們從戶籍所在地流動到了他鄉，並且其戶口沒有隨著他們一起來到新的居住地。
再進一步看，流動人口的戶籍關系與實際定居的分離並不是他們自己的選擇，並且也不是市場因素和社會文化因素所直接導致的，而是政府的公共管理制度所規定的。出於復雜的經濟、社會和政治因素的考慮，政府迄今為止仍然用戶籍制度來限制外來人口完全地融入城市社會，阻礙他們在流入地平等地獲得各種社會權利及相關的福利待遇和公共服務。由於政府的介入，使戶籍與定居的分離成為了我國流動人口的本質特征。從這個意義上看，中國的“流動人口”是一個社會建構現象，是由政府的公共管理制度造就了這一龐大群體。
二、 中國的流動人口問題及其實質
迄今為止政府和學術界對流動人口問題的分析在較大程度上仍停留在表面現象，而對其實質的分析和理解不夠深入，這在一定程度上影響了制定有效的流動人口政策。為此，本部分對此問題作出簡要分析。
1什麼是“流動人口問題”
所謂“流動人口問題”，簡單說就是由於人口流動所帶來各種負面影響的總和。我國研究者比較重視人口流動給流動人口自身帶來的各種問題，如失業增加、社會保障缺失、子女教育、社會融入等問題。﹝2﹞ 但另一方面，人口流動除了給其自身帶來各種問題以外，還會給其他人帶來影響，如留守在家鄉的“留守人員”，並且還會給流入地和流出地社會造成各種影響。圖1是根據近年來國內研究者對流動人口的各種問題的研究，通過從這兩個維度的交叉分析而對目前我國的流動人口問題的簡要概述。
圖1流動人口問題解析圖在我國，圍繞著人口流動和流動人口所產生的問題是相當復雜的，其影響也是相當廣泛和深遠的。它不僅僅影響著個人，也影響著社會﹔不僅影響著已經流出的人，而且影響著因各種原因而沒有流出或無法流出的人﹔不僅影響流入地的社會，也影響著流出地的社會。本文並不打算對上述流動人口問題解析圖中的各種問題進行較為詳細的闡釋和分析，而是試圖分析當前我國流動人口問題的實質，以及在這些問題背后的根本性的原因。
2“三維劣勢”及社會建構：導致我國流動人口問題的根本原因分析
人口流動或移民所導致的社會問題在世界各國並不新鮮，但我國的人口流動與其他國家有很大的不同，因此導致我國流動人口問題的根本原因也與其他國家有很大的不同。在中國，流動人口具有多維度的劣勢。一些研究者分析了年輕的鄉-城流動人口在經濟融入中具有戶籍性質、戶籍地點和年輕的“三重弱勢”。﹝3﹞ 本文進一步分析流動人口三個維度的劣勢：一是作為移民的社會文化劣勢，二是作為勞工的市場劣勢，三是作為外地人在地方公共管理和服務體系中的劣勢地位。首先，就移民維度的劣勢而言，流動人口從家鄉來到陌生的城市，在新的居住地會在就業、生活、文化融入等方面遇到很多的困難。這種劣勢是世界各國的移民都會遇到的，它會給流動人口帶來短期性的社會影響，使他們在剛進入城市時在就業機會、生活、社會交往和參與等方面遇到暫時性的困難。但是，這類劣勢對國內移民的影響程度要遠小於國際移民，並且在我國文化異質性不是很大的情況下這種影響更是有限的。迄今為止的各種研究中並沒有發現流動人口在流入地因文化差異和社會交往的不暢而導致其就業和生活出現重大障礙，也基本上沒有因此而導致外來人與本地人之間較大的社會矛盾和沖突。因此我們判斷流動人口第一個維度的劣勢不是導致流動人口問題的主要因素。
流動人口的第二個維度的劣勢，即作為勞工的市場劣勢，是經常被人們提到的問題。流動人口中有相當大比例的人屬於簡單勞動者，他們進入城市就業時會遇到資本對勞工的剝削。即使是具有較高文化的就業者，也會因其年輕，剛剛進入職場而在職業生涯的開始階段中遇到很多的艱辛。在過去30年裡，在經濟全球化的背景下，資本的稀缺和勞工供應的相對富余，導致了“強資本、弱勞工”的市場化情景，並因此形成了作為勞工的流動人口在勞動關系中的弱勢，並由此而導致他們工資低下、勞動保護不足、福利待遇低下等方面的問題。此類問題看上去是市場因素導致的，但背后仍然是歸結於政府的責任。在發達資本主義國家裡，過去一直是靠強大的工會和政府對勞工的保護，才能幫助勞工抵御資本的剝削。但在中國有兩個因素阻礙著政府對勞工的保護，一是地方政府具有強烈的吸引外資動機，因此在政策制定和實施中常常自覺或不自覺地傾向於更多地考慮資本的利益﹔二是地方政府對不屬於其公共服務責任范圍的流動人口缺乏足夠強烈的保護動機。
流動人口的第三維度的劣勢是指他們由於不具備本地戶口而被界定為“外地人”，並因而在公共管理和服務體系中受到歧視和排斥。由於戶籍制度的僵化管理和公共服務的地方政府責任制雙重因素，導致流動人口難以獲得流入地的戶口，而地方政府的許多公共服務又不提供給非本地戶籍的人員。其結果就是許多流動人口難以平等地獲得公共服務。鑒於公共服務在資源分配中份額已有較大幅度的增加，尤其是在基本生活保障、教育、健康、居住、以及對老人、兒童、殘疾人等人員的社會服務方面發揮著日趨重要的作用，在公共服務方面的不平等對各種流動人口問題影響作用越來越大。
上述三個維度的劣勢共同導致了流動人口的問題，但是這三方面因素對流動人口問題的影響方式和程度卻是不同的。首先，從時間演化的角度看，上世紀80-90年代老一代流動人口由於其文化技術素質較低，因此受市場因素和社會文化因素的影響較大。當時他們也受公共服務體系的排斥，但對他們的影響並不大，因為當時他們進入城市的主要目的是獲得比家鄉更高的收入，而不是在城市裡尋求更好的生活。並且當時城市中整個公共服務水平都不高，因而缺乏公共服務的情況在他們心理上形成的反差也不是很大。但目前隨著新生代流動人口的進入，他們受市場因素和社會文化因素排斥的程度逐漸降低，但受公共服務體系排斥的實際程度和心理感受都會增大。其次，從“先賦性”和“自致性”的特點上看，流動人口所具有的社會文化劣勢和市場劣勢具有較大程度的自致性特點，雖然這些劣勢的產生在一定程度上也受到其出生地及家庭的影響，但畢竟還是可以通過自身的努力去克服和改變的。尤其是隨著經濟的發展、人口紅利的逐漸消失，推動了勞動力供需結構的改變，進而改變著流動人口在勞動力市場中的地位﹔隨著教育的普及和生活方式的改變，新生代流動人口也比他們的父輩更容易融入城市文化。但是，迄今為止戶籍制度及依托其上的對流動人口不平等的公共管理和服務體系仍然具有很強的先賦性。人們不僅在出生時無法選擇自己的戶口，而且對於大量的流動人口來說，他們一生中都無法按照自己的意願去改變其戶籍所屬，也就無法平等地參與公共管理和享有各種公共服務。更嚴重的是，戶籍制度及依托之上的對流動人口不平等的公共管理服務體系不僅損害著流動人口獲得公共服務的權利和利益，而且還進一步通過“標簽化”（甚至是“污名化”）的效應而進一步加重他們在社會文化和市場等方面的劣勢。
因此，從上述分析所得到的結論是，當前我國的流動人口及流動人口問題都是一種“社會建構”，主要是由不合理的戶籍制度及依托之上的公共管理服務制度所建構的。一些研究者已經提出，“戶籍制度是制約城市流動人口社會融合的基礎性制度”，﹝4﹞﹝5﹞但本文要進一步指出的是，整個流動人口問題的實質是由於我國的戶籍制度及依托之上的公共管理服務制度的不合理，因而導致流動人口在社會融入、勞動力市場和公共管理服務體系中難以維護其合法權益和獲得平等的地位。圍繞著流動人口問題的社會文化因素和市場因素都是次要的，從屬性的，而唯有不合理的戶籍制度和公共管理服務制度體系才是重要的和實質性的。從責任主體上看，在政府、市場和社會三方主體行為中，主要是政府的行為造就了中國的流動人口及流動人口問題。
三、解決流動人口問題的政策分析
“解鈴還須系鈴人”。既然是政府行為造就了中國的流動人口及流動人口問題，那解決流動問題的責任自然就主要在政府身上。一般說來，政府作為全社會的公共權力機構，理應在解決各種社會問題中發揮關鍵性的作用。但對解決流動人口問題來說，政府的責任還不僅僅在於解決因市場失靈而導致的流動人口問題，而且要解決因其自身公共政策的偏差所導致的問題。二者相比，后者是更加重要、更加關鍵的環節。本部分將簡要概括各級政府在解決流動人口問題方面主要的政策舉措，分析其缺陷，並提出進一步解決流動人口問題的政策發展建議。
1迄今為止的政策進展
我國從上世紀80年代中期放開了對農村勞動力流動的限制，從此開啟了迄今長達30年的大規模人口流動。自那以后約30年的時間裡，我國的流動人口政策發展基本上可以概括為是在“管控模式”和“服務模式”兩種傾向之間的擺動。前者是將流動人口看成是“外來者”，不承認流動人口的平等權利，要通過特殊的手段，甚至是強制性的手段加以特殊的和嚴格的管控，而后者則是在承認流動人口具有平等權利的基礎上，通過更好的社會服務去滿足他們的需要，並促進流動人口在城市中的社會融入。
在前20年裡，各地城市政府對以農民工為主的流動人口的政策基本上是以強制性管理模式為主。當時對流動人口的強制性管理主要在兩個方面：一是通過對勞動力市場的控制而限制沒有本地戶籍的流動人口進入某些行業或崗位，二是以“有序流動”為名，通過居住管理、收容遣送等方式限制外來人口自由地在城市中就業和居住。這種對流動人口不公平、甚至不人道的強制性管理一直持續到21世紀的最初幾年。2003年“孫志剛事件”后取消了收容遣送制度，標志著對流動人口強制性管理政策的轉向。此后，隨著農民工欠薪事件媒體曝光的增多，這一群體的基本權利問題逐漸得到公眾的重視，並引發了中央政府的關注。2006年，國務院發布了《國務院關於解決農民工問題的若干意見》，確立了要建構以權利保護為中心的農民工社會服務政策體系的總體方向。自那以后，對以農民工為主體的流動人口的權利保護和社會服務有了明顯的進展。其中較為突出的是流動人口義務教育階段的子女在流入地獲得了平等的受教育權利﹔在計劃生育方面更加重視對流動人口管理與服務的結合﹔在就業領域中通過構建和諧勞動關系而保護農民工的基本權益，並在就業培訓方面為農民工提供了更多的公共服務。此外，在社會保險方面強化了對農民工的工傷保險，並制定了養老保險的轉移接續辦法，對流動人口參與社會保險起到了積極的作用﹔在醫療衛生政策方面將流動人口納入了社區衛生服務，在住房政策方面最近幾年中逐步將流動人口納入了公租房的保障范圍﹔並且在城市基層社區層面上更加重視將流動人口納入社區服務體系。最后應該提到的是，在過去十年裡各地開始了戶籍制度改革，中小城市逐步放開戶籍准入，近年來大城市也紛紛建立了新的居住証制度。並且各地的這些改革在2014年國務院發布的《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發【2014】25號）中得到了中央政府的確認，成為了國家統一的政策方向。
2當前政策的特點和缺陷
概括起來看，目前我國對流動人口的政策有如下幾個方面的特點：首先，流動人口問題已經得到中央的重視。中共十七大和十八大報告中都提到了要加強對流動人口的管理和服務，這說明流動人口政策已經被納入了中央層面的政治議程中。其次，目前基本上確立了保護流動人口的基本經濟與社會權利的政策基礎，尤其是在就業權、接受義務教育權和基本居住權利等方面。再有，與80-90年代相比，目前對流動人口的政策在管理和服務兩個維度上更加平衡，流動人口被納入到越來越多的公共服務項目之中，而且對流動人口的管理也更人性化。最后，在國家層面上已經開始通過戶籍制度改革等措施探索解決導致我國城市化過程中流動人口問題的根本性制度問題。
但是，當前對流動人口政策體系中仍然存在著明顯的缺陷。首先，目前我國流動人口政策方面還存在著重點和基本方向上的偏差。政府還沒有明確承認導致流動人口問題的根本原因是戶籍制度及建立之上的政府公共政策的偏差，因此還沒有將糾正政府自身公共政策的偏差作為解決流動人口的主要方向。其次，迄今為止的流動人口政策仍沒有建立在公平的基礎上。十八大報告中提到的“三大公平”原則（權利公平、機會公平和規則公平）中，權利公平和規則公平還沒有完全落實到流動人口政策上。在對流動人口的權利保護上，最多是做到了保護其“基本權利”，還沒有做到落實其“平等的權利”。再有，在管理和服務關系方面盡管已經糾正了過去嚴重的扭曲，但仍沒有完全擺脫重管理、輕服務的模式。在作為政策基礎的價值理念、政策目標等方面還沒有完全落實“以人為本”、“服務優先”的原則，在具體的行動中對社會工作服務的投入總體上也仍然落后於對各種管控手段的投入。最后，流動人口政策仍缺乏長期目標。從中央文件到具體政策的制定基本上都是為了緩解眼前的問題，而對於如何從根本上解決流動人口問題還缺乏清晰的長期政策目標。
3未來發展目標和方向
根據上述分析，導致我國流動人口問題的根本原因在於以不公平的戶籍制度為基礎的公共政策體系，因此，要從根本上解決中國流動人口問題的最終出路在於徹底消除戶籍制度對流動人口的限制和排斥。除此之外，還應該在市場和社會兩個維度上努力消除制度性和文化性的障礙和排斥。其最終的目標是應該徹底消除“流動人口”與其他人群之間的制度性和文化性差異。但是由於國內區域間發展的不平衡，以及城鄉之間和地區之間群體利益的差異，要從根本上解決流動人口問題還需要一個時間過程，在一定時期內我們還不得不在已有的基本制度格局下逐步改善流動人口的處境，逐步促進他們的社會融入。因此，未來應該做的一是要著眼於徹底解決流動人口問題的長遠目標，二是要通過各個方面的具體行動踏踏實實地逐步推進這一進程。
首先，在公共政策層面上，應該通過憲法和法律更加明確地規定所有公民具有平等的社會權利，通過戶籍制度的徹底改革而消除對不同人實行不同公共管理和公共服務的制度，並在此基礎上實現在公共資源分配中的人人平等。戶籍制度的徹底改革是徹底解決中國流動人口問題的根本辦法。所謂徹底改革戶籍制度，是指全國所有城市和農村都放開對落戶的限制，讓所有中國公民都能夠自由地選擇落戶的地點，並且在其居住地的公共管理和社會服務體系中享有同等的地位。如果沒有戶籍制度的徹底改革，不從根本上消除地區分割的戶籍管理制度，以及建立其上的差別性公共管理和社會服務體制，流動人口問題就始終會存在。但是，徹底改革戶籍制度需要有一定的條件，其中最關鍵的是要大大縮小地區之間經濟和社會發展及公共服務水平的差距。否則，在地區發展和公共服務水平差距巨大的情況下，徹底改革戶籍管理制度將會引發新的問題。目前我國戶籍制度改革還不能放開大城市和特大城市的戶籍控制，也是基於這一考慮。但是，目前做不到不等於永遠做不到，不應該以目前條件不成熟為由放棄這一方向。正確的做法是，中央政府應該明確地將戶籍制度的徹底改革作為基本的方向和中長期性的目標，為此而定出大致的時間表，並採取切實的步驟向著這個方向努力。
其次，在大的方向和目標確定后，應該從各個方面入手，切實創造徹底改革戶籍制度的條件。其中最重要的是要實行更加平衡的發展戰略，加快縮小地區間的差距。對政府來說，尤其重要的是要在“基本公共服務均等化”的原則下，通過中央政府和地方政府的共同努力，加快實現地區間公共服務的均衡發展，使全國城鄉和各個地區的公共服務水平趨於一致。隻有這樣，才能實現更加均衡的人口流動，也才能為徹底改革戶籍制度創造必要的經濟與社會條件。
第三，徹底改革戶籍制度也是一個過程，可逐步推進。在過去30年中，戶籍制度已經在幾個方面有了明顯的變化：一是戶籍制度從過去非常嚴格的管理走向了逐漸的開放，目前已經實現了取消了戶籍制度的城鄉隔離，並且已經逐步放開了中小城市的入戶限制。二是戶籍制度的功能已經弱化，尤其是對人們就業和居住的限制已經基本消失，這對我國勞動力要素的自由流動和人的自由遷徙權利的實現具有重要的意義。三是戶籍制度在資源分配中的作用大大降低，不僅基本生活用品的分配不再依托戶籍，而且在教育、醫療衛生、社會保障、住房等公共服務資源的分配中戶籍的作用總體上也呈降低的趨勢。目前我們應該做的是，應該明確地將上述三個方向作為我國戶籍制度改革的基本方向，沿著這三個方向一步步地推進改革，並且要防止在這三個方向上的倒退。
第四，在推動戶籍制度和公共服務體制改革的同時，也要注重市場體制的進一步改革，保障所有人在獲得市場資源方面都有同等的機會。為此，政府應該著力消除由行政力量施加的、以先賦性身份為基礎的“市場准入資格”，努力打破既得利益者對市場資源的壟斷，並降低市場的投機性，讓市場不僅在配置資源中真正發揮其提高效率的作用，而且也發揮其促進平等的作用，對所有的人都提供平等的機會。同時，政府還應該對市場中具有先天弱勢的群體（如來自農村的流動人口）提供額外的服務，其中重點是以增大人力資本為目標的教育培訓服務。
第五，同時應該進行的還有通過社會體制的改革來進一步推動流動人口在流入地的社會參與和融入。推動流動人口在城市基層的社會融入需要增強其社會資本，﹝5﹞ 但同時也需要通過基層的社會體制改革來消除體制性的障礙。因此，一方面通過社區和社會組織等力量推動流動人口與本地人之間的和諧交往和相互融合﹔另一方面通過促進在社區中的政治與社會參與而不斷增大其社會資本，逐步消除流動人口與本地人口之間的“社會差距”。
第六，最后應該強調的是要通過教育和傳媒等方式縮小流動人口與本地人口之間的文化差異。我國各地之間的文化差距並不是很大，但過去長期的城鄉差異也在一定程度上導致較為明顯的城鄉文化差異，城鄉居民之間相互看不起。尤其是外來的農村人往往被城裡人看成“土氣”、“保守”、“文化水平低”、“不文明”的“鄉下人”。盡管近年來隨著農村的發展和流動人口的增多這種文化差異在逐漸減弱，但其影響也還會存在較長的時間，並影響著本地人對外地人的社會文化接納，影響著流動人口在城市中的社會文化融合，還可能進一步影響流入地公共政策的制定過程，並進而對流動人口產生更加深遠的影響。
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