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任建明:反腐敗要有靈活的政治智慧

2014年12月10日14:01   來源:人民論壇網

原標題:反腐敗要有靈活的政治智慧

堅定的政治決心還必須要有靈活的政治智慧或政治策略予以配合

習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上的講話中,誓言要堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底。“進行到底”四個字所傳遞的關鍵信息無疑就是高層反腐敗政治決心的徹底化。這種徹底的反腐敗決心表達在我國歷史上應當還是第一次。在整個中華文明史上,由於沒有這種徹底的反腐敗政治決心,反腐敗行動屢屢半途而止、半途而廢,導致我們始終無法跳出腐敗的“歷史周期律”。這些深刻教訓說明,最新的反腐敗政治決心的徹底化是多麼的必要和難得。

“進行到底”的必有之義,首先就是要把“治標”進行到底。所謂把治標進行到底,直觀的意思就是要把歷史上積累下來的所有腐敗犯罪,無論是“老虎”還是“蒼蠅”,無論情節輕重,一律查處殆盡,換句話說,就要把迄今為止的腐敗存量“清零”。不做到這一點,顯然就絕對不可能進行到底。當然,僅僅把腐敗存量清零並不意味著就能全面地進行到底。假如不實施全面的預防,不徹底鏟除腐敗現象滋生的制度、體制和機制土壤,也就是不把“治本”進行到底,即使能夠徹底清零,腐敗犯罪肯定還會很快地死灰復燃甚至大火燎原。篇幅所限,本文主要討論把治標進行到底一個方面。

在這個徹底的反腐敗決心下定之后,我們立刻要問的一個關鍵問題就是:如何才能把治標進行到底?特別是在我國當下反腐敗形勢十分嚴峻的情況下,如何才能達到進行到底的目的?毫無疑問,堅定決心不動搖肯定是第一個關鍵要素。但是不是隻要堅定決心,義無反顧地反下去就能順利達成到底的目標呢?很多經驗教訓告訴我們,僅有堅定的政治決心肯定還是不夠的。堅定的政治決心還必須要有靈活的政治智慧或政治策略予以配合。我認為,這個政治策略就是要適時地對腐敗存量中的大部分情節輕微者、態度良好者予以有條件的、部分的赦免,即有條件部分赦免策略(以下簡稱赦免策略或赦免政策)。

人人過關策略要能成功,至少取決於兩個重要條件

總體來看,把治標進行到底的策略不外乎兩個:一是,“人人過關”策略。也就是說,隻要是歷史上實際發生了的、沒有受到查處的腐敗分子,都必須嚴格依紀依法予以懲處,絕不能予以任何的赦免﹔二是,赦免策略,即堅持有條件部分赦免的原則。

人人過關策略要能成功,至少取決於兩個重要條件。一是,要有足夠的查辦案件的人力和其他資源,要能在一個不太長的時間內足以保証能把腐敗存量予以清零。二是,要有政治、經濟和社會的穩定,起碼應保持基本的穩定。穩定是基本的前提和保障。

先分析第一個條件。在腐敗嚴重的情況下,一個嚴重的制約因素就是查處腐敗的人力和其他必需資源的有限性和稀缺性,即資源約束。這個資源約束一定是無法突破的。僅僅憑直覺,人們都會明白:要查處一個腐敗分子,常常需要幾倍於此的人力,這些人力常常還需要高強度地工作半年甚至更長時間。

接下來分析第二個條件。比資源約束更棘手的,是人人過關策略所帶來的極大的政治、經濟和社會風險。由於陷於腐敗的官員和其他群體人員規模、所佔比例過大,人人過關必然會觸發巨大的風險,威脅到政治、經濟和社會的穩定。這極易讓反腐敗行動陷入兩難境地。

香港當年為什麼要實行特赦(也就是赦免)?廉政公署人人過關式的反腐敗導致警察系統的集體抗議,引發警廉沖突和香港社會曠日持久的政治動亂。為了平息這場動亂,港督才不得不祭出赦免策略。為什麼會這樣?一個基本的原因是香港上世紀70年代中期之后的反腐敗是在嚴重腐敗的情況下展開的。

相比之下,新加坡的情況就大有不同。如果有機會去新加坡,貪污調查局官員甚至一些普通市民都會自豪地告訴你:我們堅持的是大魚小魚通吃(新加坡所稱的“大魚”和“小魚”分別對應於我們所說的“老虎”和“蒼蠅”)。為什麼新加坡能?關鍵是新加坡反腐敗的時機根本不同。盡管在人民行動黨開始執政前,新加坡舊政府和社會腐敗嚴重,但人民行動黨是高度清廉的。人民行動黨的反腐敗是革別人的命,沒有包袱,一定輕鬆很多。當時的香港則不同,所有腐敗都是現政權的“負資產”、自己身上的毒瘤。不切割、切得慢要亡,切得過快,也必出事。我們的情況和當年的香港很相似。假如我們今天的反腐敗行動是開始於1949年甚或是1978年,都要簡單得多,我們也可以像新加坡那樣。

與人人過關策略相反,有條件部分赦免策略就有很大的優勢。第一,加速腐敗陣營的分化。在赦免大部分情節輕微、態度較好的腐敗分子的同時,就必然使極少數嚴重腐敗分子被孤立。從這個角度來看,赦免策略就是“解脫大多數、孤立極少數”。得到解脫的大多數很快就轉化為反腐敗的重要的同盟軍,成為揭發極少數罪大惡極腐敗分子的“利器”。反之,大多數人都必然被推到反腐敗的對立面。其實,中國共產黨在革命戰爭期間所採取的赦免戰爭罪行的策略也有異曲同工之妙。戰爭期間,受到懲處的主要是重要戰犯和高級指揮官,而大部分低級軍官和普通戰士都被赦免,很多人旋即成為解放軍重要的兵源補充。

第二,克服了反腐敗資源約束的問題。由於集中懲處的是極少數嚴重的腐敗分子,需要的資源就比較少。同時,由於被赦免者的倒戈、揭發作用,懲處極少數也變得容易起來。把有限的反腐敗資源用於極少數嚴重腐敗分子的懲處,也是反腐敗效率上的最大化。

第三,避免了極易釀成巨大政治、經濟和社會危機的風險。採取赦免政策之后,大多數人被解脫並轉化為健康的力量,他們將放下包袱,繼續輕裝為黨、國家和人民工作,政治風險由此被化解。由於把治標進行到底的進程大大加快,對於經濟社會發展的負面影響、沖擊被降到最低,這可很好地規避經濟社會風險。

執行有條件赦免政策要具備嚴格的前提條件

所謂赦免政策,全稱是有條件部分赦免。這個政策有三個界線,而且隻有當三個界線或條件全部符合時才能赦免。即使得到赦免,也只是部分的赦免,主要是免除刑事和行政責任,而經濟和社會責任則必須要承擔。

三個政策界線或標准是:第一,時間界線。赦免時限可以選在啟動徹底治標行動之日,而到治標行動結束之時,赦免政策則停止執行。可以把這個期間稱之為赦免期。這個日期之前所發生的腐敗問題,也就是歷史問題,才有可能得到赦免,而之后新發生的腐敗問題則完全不能被赦免。第二,態度界線。隻有那些主動坦白的腐敗分子才有可能被赦免,而所有被他人揭發出來的腐敗分子都不在赦免之列。第三,情節界線。隻有情節不嚴重的,才有可能被赦免。所有腐敗情節嚴重的,例如有命案在身(腐敗犯罪通常隻侵害財產,但特殊的腐敗犯罪可以直接或間接剝奪他人的生命)、嚴重的生活作風問題並造成惡劣的社會后果、經濟損失特別重大且無法追回等,都不在赦免之列。隻有同時滿足上述三個條件,腐敗分子才可以被赦免。這就是該赦免政策所說的“有條件”。

符合赦免政策的所有條件之后,也不能全部赦免,而僅能免除全部的刑事(即我國的法律責任)和行政責任(即我國的黨紀和政紀責任)。換句話說,被赦免的人不用被“雙開”、不用坐牢。但是,他們通過腐敗犯罪所攫取的全部非法財富都要沒收或充公,給國家、社會、單位所造成的損失都要賠償。這些可被劃為經濟和社會責任。僅免除刑事和行政責任,即所謂“部分赦免”。

到底應有多大比例的人可以被赦免呢?這個應視具體情況來定。我認為,隻能給出一個大致的比例,即大多數。僅就當年香港警察系統的情況來看,絕大部分腐敗的警察都被赦免了,最后經過政策“糾偏”,也隻有118名嚴重腐敗的警察被懲辦,還是從輕清理。

赦免策略的執行有一些重要的原則或因素要注意。首先,要掌握好採取赦免策略的“火候”或時機。由於腐敗嚴重,涉腐人員眾多,很多人自然而然會產生法不責眾的心理,存在著嚴重的僥幸心理,不會輕而易舉地相信和接受赦免策略,不會主動地、徹底地交代自己的問題,不願意揭發嚴重腐敗犯罪行為。如果是這樣,採取赦免策略很可能就會演變為一廂情願。因此,在採取該策略之前,一定要形成強大的反腐敗聲勢,要造成足夠的威懾或震懾力。要正告所有的腐敗分子,隻有老老實實,主動徹底交代自己的犯罪問題,才是唯一出路﹔隻有勇於揭發他人的腐敗犯罪,特別是那些嚴重的腐敗犯罪,才可能爭取更多的赦免。而且,就隻有這唯一一次的赦免機會,過了這個村再沒有這個店。照十八大之后的反腐敗聲勢,2014年全年堅持下來,在很多地方,這個“火候”就應該具備了。其次,赦免政策應該制定在先和透明公開。赦免政策越早制定越好,盡量避免在腐敗和反腐敗矛盾激化、危急情況出現之下倉促提出。政策一經制定,應該廣而告之,接受全社會的監督,而不能暗箱操作。鑒於赦免政策的爭議性,不見得非要經過社會大討論,可以採取鄧小平“不爭論”的策略,主要靠實踐效果來檢驗,但必須要透明公開。最后,赦免政策必須要得到嚴肅認真的執行。赦免政策的執行要一把尺子量到底,一碗水端平,而不能打任何折扣。嚴肅認真執行赦免政策的一個基本要求就是要能夠把所有的腐敗問題都徹底搞清楚,而不能一筆糊涂賬。雖然執行赦免政策期間,在查辦腐敗案件上,可以適當簡化程序,節省人力,但基本上要參考組建大規模專案組,集中查辦腐敗案件的基本程序辦。對於所有腐敗問題,都要盡量搞清楚,以區分是否適用赦免政策,應當承擔的經濟社會責任到底是多少。因此,原則上不能隻聽腐敗分子的交代,而必須經過辦案人員的核實,以及其他腐敗犯罪証據的佐証。

(作者為北京航空航天大學公共管理學院教授,北航廉潔研究與教育中心主任)

【參考文獻】

①人民日報社評論部編,《十八大以來反腐新常態論》,人民出版社,2014年10月。

 


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(責編:萬鵬、謝磊)
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