褚曉路：著眼於用法的需要搞好立法

在我國改革開放和經濟發展、體制變遷的過程中，以立法的形式全面建立新的社會規范體系，是建立經濟生活、政治生活、社會生活正常秩序的源頭性環節。就海南來說，建立一個與國際旅游島建設發展的要求相適應的法規架構，支撐和推進各項建設事業，無疑是實現建設國際旅游島奮斗目標的基本路徑。

十八屆四中全會《決定》以“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”為題，發展完善了中國特色的立法理論和體制機制﹔省委六屆七次全會結合省情對用好特區立法權和地方立法權提出了一系列要求，是我們今后加強和改進地方立法工作的指南。

《決定》強調“法律的生命力在於實施”，這不僅是對法律實施的要求，也是對立法質量的根本要求，要求我們制定的法律規范要適用、好用、管用。省委書記、省人大常委會主任羅保銘同志也曾在今年9月要求省人大常委會“堅持問題導向，針對重點領域，有的放矢，加強精細化立法，堅持為需而立、立以致用，提高立法質量和效果。”這些要求一言以蔽之，就是要著眼於用法的需要搞好立法，滿足各方面建設對立法功能的需求。為此，應當從以下幾方面努力提高我省地方立法水平。

加強立法需求研究和論証，解決好“立什麼法”的問題

應結合《決定》對加強重點領域立法的要求，深入研究我省經濟、政治、社會、文化、生態文明和海洋強省建設“六位一體”全面推進的現實需要，科學選擇和確定立法項目。

在立法內容上，一方面針對本省需要規范的特殊問題立法，另一方面針對國家雖有法，還需要針對本省情況加以細化、補充或變通的具體問題立法。既要避免“法繁擾民”，不必要的法堅決不立﹔又要做到“法繁不擾民”，把該立的法逐步都立起來，讓各個方面在需要運用法律規范的時候都能找得到。

加強立法項目的調研論証，弄清楚法規、規章所調整的社會關系的基本情況、存在的主要矛盾、需要解決的實際問題，確保立法的針對性和可操作性。要突出重點，突出特色，圍繞省委改革發展重大決策部署、人民群眾普遍關心的熱點難點問題進行立法需求研究。

要改變立法傳統思維，注重發揮立法對於改革發展的引領和推動作用。四中全會強調發揮這一作用，這一方面是由於我國經過30多年的改革發展，積累了豐富經驗和物質條件，特別是法律體系的形成，為各方面工作提供了基本依據，具備了先進行頂層設計再實際推行改革措施的條件﹔另一方面，也是由於改革進入“深水區”，亟需主動把握經濟社會發展趨勢，對相關改革在實施前就通過立法進行制度設計、明確行為准則，以降低探索成本，提高發展速度和質量。今后，既要繼續把經過實踐檢驗的好經驗通過立法固定下來，又要對一些能夠看准或大體看准的事情，從一開始就先立法，確實做到重大改革於法有據。為此，須努力增強立法的預見性、創新性，處理好破和立的關系，使之辯証統一。今年以來，在我省的土地管理、海域使用管理制度改革中，省委要求人大先修訂有關法規再推行，是發揮立法引領作用和實踐“重大改革於法有據”的典范。

著眼法治體系的整體完善搞好立法，解決好“為什麼立法”的問題

當前，執法領域“有法不依、執法不嚴、違法不究”問題較突出，從源頭上查找，不少問題與立法有關。如有的法律法規較注重規定執法者的權力，但對其如何規范履行執法職責和違法責任規定得較少，忽略了執法相對人的權利﹔有的法律規范較為籠統，不便於操作和運用，容易產生歧義等。應深入研究建立法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系對立法工作提出的要求，在立法環節為執法、用法和保障法律實施提供更加准確、周詳，更具有可操作性的依據。有兩個方面需加以重視：

引領和跟進行政體制改革的步伐，及時完善行政組織和行政程序法律制度，推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，實現職權法授、程序法定、行為法限、責任法究。切實做到習近平同志所要求的“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步”。

為切實實現權責統一、“有權必有責”提供充分法律依據。目前一些法律法規實施不夠好，關鍵是執法者責任不落實，出了不作為、亂作為之類問題無法追究。應根據各類不同權力運行的規律和特點，在各個執法環節上設定行為規范，完善監督程序制度，建立職權職責體系，提供監督依據，做到執法權力運行到哪裡、監督就跟到哪裡。對長期以來存在的政經、政社關系不順、決策權和執行權不分、上下級責任“一般粗”等問題，也應重視通過立法來解決。

著眼嚴格執法的需要加強配套制度建設，解決好“法怎麼落地”的問題

各個執行機關的配套規范性文件和工作制度雖然層級較低，卻是立法的重要延伸和補充，往往是執法中直接運用的具體規范。如果政府規章和其他規范性文件能做到既與法律法規一致、又周詳嚴謹地規范執法行為，對嚴格執法無疑是一大保障和促進。目前，執行單位的一些配套規范性文件的制定長期拖延或質量不高，導致法律法規不能“落地”，在一定程度上存在“立法白條”現象，應重視解決。如，一些部門行政處罰中的自由裁量權長期得不到基准制度配套，自由裁量的范圍、種類、幅度不明確，導致執法中的隨意性，人民群眾和企業反映較強烈。

在搞好人大立法的同時，重視發揮好法律制度建設其他層次的功能。要健全配套規范性文件的制定銜接和跟蹤機制，統籌安排新制定、修改法規的配套規章與法規草案同步起草，在法規通過后同步出台。對人大立法時未要求配套、但實施中需要制定實施細則的，政府及其部門也應該根據法律法規的原則性規定主動配套。

人大立法中應盡量減少授權，能直接規定的，就不要交給執行機關去配套。

執行單位的制度建設要著力細化法律法規的各項規定，同時著力體現和落實法的控權性。特別是要按四中全會要求建立完善行政處罰中“自由裁量權”基准制度，制定自由裁量具體的操作標准，使其運用變得相對不“自由”。

加強規范性文件備案審查，解決好對“違法文件怎麼糾正”的問題

四中全會《決定》要求對所有規范性文件備案審查進行備案審查，同時規定禁止地方制發帶有立法性質的文件，這是我國規范性文件備案審查制度的一大進步。行政權力要嚴格實行授權原則，不得法外設定和行使權力。

各級國家機關及其部門應以法律法規為依據，以規范和約束權力運行、提高依法辦事的水平為出發點和落腳點，加強規范性文件備案審查，對現有的規范性文件和規章制度進行清理，切實解決規范性文件制定中存在的違法設定責任與義務的問題，維護法制統一和法律法規的嚴肅性。

完善工作機制，切實轉變觀念，解決好“怎樣立法”的問題

“良法是善治之前提”，我們不僅要有法，而且要有良法、管用的法。《決定》提出要抓住提高立法質量這個關鍵，並就完善立法體制機制、恪守先進理念提出了一系列工作要求，為推進科學立法、民主立法指明了基本路徑。立法工作中，必須認真落實立法工作重大問題向黨委報告、發揮人大主導作用、立法協商、防止立法中的部門利益傾向等要求，健全立法的民意表達渠道和利益協調機制，把公正公平公開貫徹立法工作全過程，拓寬立法工作的民主渠道，深入探索和運用民主立法、科學立法的各種有效形式。

海南不僅有地方立法權，而且有全國人大授予的特區立法權，在結合本省實際開展立法創新上具有更大空間。應當看到，這個權是先行試驗權、優先發展權，是體制創新、擴大開放的主動權，是海南更好地實施依法治國基本方略的特有法制條件，必須備加珍惜，全力用好。今后一個時期，要落實好省委六屆七次全會關於建立統一公平市場、轉方式調結構、保障和改善民生、完善社會治理、保護生態環境、建設海洋強省、防治“四風”、懲治腐敗的立法要求，必須加大立法創新力度。我們應當再一次提出如何用好用足特區立法權和地方立法權這個“老問題”，在黨的統一領導下，各有關方面在更高層次上、更高水平上形成立法工作合力，以勇於擔當、敢為天下先的精神開展立法實踐，使海南特區的“特”和海南國際旅游島的“特”，首先表現在法律制度上。

（作者單位：海南省人大常委會法工委）