“以人為核心的城鎮化要堅持二維改革路徑，一維是戶籍制度改革，一維是基本公共服務常住人口全覆蓋。”這是民建中央副主席、全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻近日發表的觀點。
辜勝阻是在中國發展出版社主辦的“國研智庫論壇2014”年會上，對“國務院發展研究中心研究叢書2014”中的《中國新型城鎮化：道路、模式和政策》一書進行點評時作上述表示的。
在辜勝阻看來，城鎮化涉及五大要素：人、業、錢、地、房。這五大要素中，“人”是新型城鎮化的核心。他說，中央全面深化改革領導小組已經對戶籍改革做出明確具體的決定，國務院也就戶籍改革頒布了新的文件，但是，人的城鎮化是不是就是戶籍制度改革？在這個問題上應該澄清一些誤區。戶籍改革是基礎，有了戶籍沒有公共服務，這不是市民化﹔有了戶籍，如果能把基本公共服務覆蓋到農民工，才是市民化。所以，一定要堅持戶籍制度改革和基本公共服務常住人口全覆蓋的二維改革路徑，不要以為戶改就是市民化。
當前城鎮化在“人、地、錢、房”四方面付出了巨大代價
針對《中國新型城鎮化：道路、模式和政策》中提到的城鎮化質量不高和結構失衡問題，辜勝阻分析了當前城鎮化在人、地、錢、房四方面付出的巨大代價及其原因。
“人”的代價。辜勝阻說，城鎮化應當實現“三維轉換”，即農村向城鎮的空間轉型、農民向城鎮居民的市民化轉型、農業向非農產業的就業轉型。而我們的城鎮化是沒有市民化的城鎮化。比如，一個安徽的農民工在北京打工，實現了從農村到城鎮的地域轉移，實現了從農業到非農產業的轉換，但是他沒有實現從農民到市民的身份轉變。辜勝阻舉了一組數字：目前，我國農村留守兒童超過6100萬，佔農村兒童的37.7%，獨居留守兒童達205萬﹔還有4000萬留守婦女、5000萬留守老人﹔城鄉流動兒童則達到3581萬，五年增長了41.37%，這些就是人的代價。“可以說，我們的城鎮化是犧牲三代人幸福的城鎮化。”未來應當從個體轉移變為整家式遷移。
“地”的代價。辜勝阻說，我們面對的現實是，土地的城鎮化大大快於人的城鎮化，人是半城鎮化。過去30年間，我國城市面積擴大了9.2倍，常住人口城鎮化率增加了2.58倍，戶籍人口城鎮化率隻增加1.78倍。2013年常住人口城鎮化率為53.73%，而戶籍人口城鎮化率僅35.7%。為什麼會出現這種情況？“因為地的城鎮化可以賺錢，而人的城鎮化需要花錢，政府需要投入資金去做公共服務。”
“錢”的代價。辜勝阻說，傳統的城市投融資模式存在“一高一低一難”的弊端，即融資平台債務高、公共供給效率低、私人資本進入難。根據審計署的數據，截至2013年年中，我國的地方政府性債務接近18億元。他認為，從國外實踐看，運用PPP（政府和社會資本合作）模式可以有效緩解這些矛盾和問題。
“房”的代價。辜勝阻引用厲以寧的比喻：“如果簡單把中國的城鎮化理解為農民進城、農民上樓，就會形成‘兩個老鼠洞’。一個老鼠洞是指農民在村裡的老房子，因為進城打工而閑置，成了老鼠窩﹔而另一個老鼠洞則是農民進城打工后，因為收入不高隻能住在地下室或條件較差的出租房裡，也是老鼠出沒的地方。”
城鎮化需要市場和政府兩手配合，同時防止政府變成“閑不住的手”而過度干預
《中國新型城鎮化：道路、模式和政策》論及政府與市場的關系及各自的功能界定問題。那麼，城鎮化需不需要政府？
辜勝阻認為，城鎮化是市場的自然結果，推進城鎮化要尊重客觀規律，但這並不意味著政府對城鎮化無所作為。他說，僅靠市場“無形之手”會造成市場失靈，即具有外部性的公共服務和基礎設施等會達不到社會總體需要的水平。新型城鎮化需要市場“無形之手”和政府“有形之手”的兩手配合。同時，要防止政府變成“閑不住的手”而過度干預，把好經念歪。也就是說，政府既不能越位，也不能缺位。
政府應該做什麼？辜勝阻的觀點是，政府應在城鎮化過程中做好六件事，即規劃制定、制度設計、公共服務、環境保護、市場監管、社會管理。
他強調，城鎮化是雙刃劍，必須穩步推進，用好健康城鎮化的黃金機遇。要防偏糾偏，如果將透支未來的政府短期行為和企業投機行為結合在一起，過度追求城鎮化，會產生災難性的后果。
城鎮化應圍繞“人、業、錢、地、房”五個要素推進一系列配套改革
《中國新型城鎮化：道路、模式和政策》中提到，城鎮化是一場深刻的社會變革，改革是推進新型城鎮化的強大動力和根本保障。辜勝阻對此表示贊成。他進而闡述道，城鎮化需圍繞“人、業、錢、地、房”五個要素推進改革，深化諸如土地制度、公共服務體制、城市投融資體制、戶籍制度和人口管理制度、房地產管理、財稅體制、城市管理體制等一系列配套改革。
在“業”的方面，辜勝阻認為，要注重城市的產業支撐和居民的穩定就業，防止中國城鎮化出現“拉美化”現象。他建議通過大規模減稅減費、改革金融體制等措施，幫助中小微企業緩解成本高、融資難、利潤薄、轉型艱的問題，為實體經濟發展營造良好環境，發揮其創造就業崗位、吸納就業的作用﹔構建進城人口的職業培訓體系和創業扶持體系，提高進城人口的就業水平。
“市民化的難點在穩定就業機會，要讓轉移人口進得來、住得下、融得進、可創業、能就業，成為城鎮建設者和發展成果享受者，成為城鎮活力和創造力、競爭力的重要來源。”辜勝阻說。
在“地”的方面，辜勝阻提出，要確權流轉、集約使用。他說，如果城鎮化是勞動力轉移在先，就業安排在后，長期沒有工作、又不能回歸農村的人就會將城市的部分地區變成貧民窟。 要堅持農民受益最大和集約高效利用土地的原則，完善土地“確權、流轉、征用”等一系列環節，推進農村集體土地確權賦能工作，完善農民承包地、宅基地的流轉或退出機制，控制征地規模和提高用地集約度。
辜勝阻認為，土地改革關鍵在於穩定所有權，保留承包權，流轉經營權，用好抵押權、擔保權。他建議，土地產權設計，要在承包權、經營權、所有權、抵押權、擔保權五個權利分離情況下保障各個主體之間的權益。
在“房”的方面，辜勝阻主張建立多渠道的住房供給體系，包括政府的保障房、企業蓋房、當地農民蓋出租房、社會上的出租房、二手房和三手房等。
堅持戶籍和公共服務二維改革路徑，讓進城農民穿“五件衣服”
辜勝阻重點闡釋了以人為核心的城鎮化為什麼以及怎樣堅持二維改革路徑。
戶籍和公共服務，哪個是市民化的標志？當前推進人的市民化，有人認為最重要的是廢除戶籍。而在辜勝阻看來，轉移人口市民化的標志絕不是一紙戶籍。重要的是改變城鎮基本公共服務市民和農民工的二元結構，推進基本公共服務從廣度和深度上向城鎮常住人口全覆蓋，讓轉移人口有穩定的就業、逐步享有基本公共服務和安居樂業。
“相當一部分人在戶籍改革當中不能進城，一部分是不能落戶，還有一部分是不願意落戶。因為農村戶籍上的含金量很高，他們願意工作、生活在大城市，但不願意放棄農村戶籍。所以，農民工的市民化要穿‘五件衣服’，即穿上市民的教育、醫療的衣服，同時也不能脫掉農民的三件衣服——承包地、宅基地、農用地。‘五件衣服’是基本的公共服務。”辜勝阻說，現在80%的農民工在城市裡並不穩定，如果一夜之間戶改、土改，會帶來災難性后果。
辜勝阻用兩個公式來描述他所理解的市民化和城鎮化：市民化=穩定就業+公共服務+安居及觀念﹔城鎮化=產業支撐+人口集聚+城市繁榮。而目前的城鎮化存在就業保障不穩、公共服務缺錢、農地改革滯后、安居夢想難圓、“過客”心態嚴重這“五大瓶頸”。要破除五大瓶頸，就需要選擇二維改革路徑。
辜勝阻特別強調，農民工融入城市最大的觀念障礙是其根深蒂固的農民意識、濃厚的過客心態和邊緣化心理。農民工更好地融進城市，不僅要“洗腳上樓”，更要“洗腦進城”，改變過客心態和農民意識。
城鎮化當中人的問題，除了“如何市民化”，還要考慮“人往哪裡去”。是離鄉背井、異地轉移還是就地實現城鎮化？辜勝阻說，就地城鎮化可以避免前面所講的留守兒童、安居困難等一些社會現象，因而他主張“就地擁抱希望”。是把大城市做大還是把小城市做多？他認為最重要的是把小城市做多。“21年前，我在《非農化與城鎮化研究》中的觀點是中國要走二元城鎮化道路，兩條腿走路：一方面，通過依托大都市發展城市群，實現城市集聚效應和規模效應﹔另一方面，大力發展中小城市，特別是做大縣城，使農村之首的縣城建成有吸引力的中小城市，走農村城鎮化之路，實現城市文明向農村擴散。”
對於如何進行戶籍改革，辜勝阻提出了一連串問題：戶籍能不能全面廢除？能不能剝離附著其上的福利待遇？特大城市戶籍能不能完全放開？農民能不能在改變戶籍的同時放棄土地？是存量改革還是增量改革？是局部激進改革還是全面激進改革？
他分析了戶籍改革的復雜性。在我國，戶籍是橫亙於城鄉之間的一堵“牆”，是區分身份的標志，也是不同待遇的依據。戶籍背后不同待遇是動態的，過去附著在城市戶籍上的糧票、油票、布票等已消失，但教育、社保城鄉待遇差別加大，購房、購車等新待遇不斷出現﹔農業戶口上附著宅基地、承包地、各種補貼等，含金量高，這些差別使戶改十分復雜。
鑒於此，辜勝阻提出戶籍改革要堅持的六大原則：因城而異，因人而異，存量優先，自願選擇，以基本公共服務全覆蓋為基礎，保障轉移者權益。
他反復提醒，城鎮化的核心是轉移人口的市民化，要避免盲目地改戶口和收土地，不能使大量農民工一夜成為市民而失去農村土地。他還建議全國實行統一居住証制度，以此使基本公共服務覆蓋到城鎮常住人口。
新型城鎮化要警惕“八個偏向”，防范“五大陷阱”，體現“四個新”
“城鎮化需統籌好產業發展、就業吸納和人口集聚的關系，城市發展、資源利用和環境承載能力的關系，農村人口向城市集中與城市空間布局優化和城鄉協調發展的關系。”《中國新型城鎮化：道路、模式和政策》一書提出了推進城鎮化必須統籌好的三大關系。辜勝阻在此基礎上，引申出健康城鎮化要注意的八個偏向，也即八個“不等於”。
第一，城鎮化不等於越快越好。
第二，城鎮化不等於消滅村庄。統計顯示，2000年至2010年，全國自然村數量由360萬個減少到270萬個。相當於每天有將近300個自然村落消失。城鎮化過程中應注重對鄉村文明、鄉村歷史的保護。
第三，城鎮化不等於“造城運動”。要警惕各地的“建設××新城”、“建設國際性大城市”等造城口號，以及耗費巨資打造“東方迪拜”、建設仿古城市等造城實踐。
第四，城鎮化不等於房地產化。要注重產城融合，既不能建成“睡城”，也不能建成“死城”，更不能建成“鬼城”。
第五，城鎮化不等於透支未來。要汲取美國底特律等工業城市在后工業時代衰敗的教訓。
第六，城鎮化不等於“去農村化”。要警惕當前的村庄空心化、農業副業化、農民老齡化現象。
第七，城鎮化不等於“用而不養”、“取而不予”。人口移出地政府應加大對基礎教育的投入，提高農民工及其子女受教育程度，突出職業技術培訓，培養農村地區技能型產業工人。人口遷入地政府應將農民工納入城市住房困難群體，完善廉租房制度﹔統籌城鄉戶籍制度，保障轉移人口基本權利﹔建立平等的就業准入制度，提高社會保障水平﹔創新轉移人口管理制度，加大轉移人口公共服務設施建設投資。
第八，城鎮化不等於“攤大餅”和“大城市病”。要避免人口過度膨脹。
辜勝阻說，城鎮化要防范五大誤區，或稱五大陷阱：一要防有城無市的過度城鎮化，城鎮化缺乏產業支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”﹔二要防有速度無質量的城鎮化，避免地方一哄而起搞大躍進，一味追求城鎮化的高速度和規模擴張，陷入速度至上陷阱﹔三要防城鎮化的“房地產化”，過度依賴土地財政，避免過高地價推高房價、陷入賣地財政陷阱﹔四要防地方政府以地生財，消滅村庄，大量農民“被上樓”，陷入掠奪式發展陷阱﹔五要防特大都市“大城市病”，避免重物的城鎮化而輕人的城鎮化，陷入高樓林立而居民幸福感下降、特大城市人口膨脹、環境惡化、資源粗放開發的陷阱。
辜勝阻最后總結道，新型城鎮化究竟“新”在哪兒？一是新方向，即從偏重土地城鎮化向重視人的城鎮化轉變﹔基本公共服務由戶籍人口獨享向常住人口全覆蓋轉變。二是新方式，即從粗放式高物耗方式向集約低碳綠色的方式轉變，改善人居環境。三是新路徑，兩條腿走路——城市群與中小城市，人口異地轉移與就地城鎮化。四是新趨勢，包括流動人口定居和回流，創業和置業出現新走勢，人口年輕化與新期待，生存型向發展型轉變。（記者 車海剛 張菀航）
