秦前紅：“憲法實施和監督制度”如何健全和落實

　　秦前紅，法學博士。現任武漢大學法學院教授，博士生導師，武漢大學憲政與法治國家研究中心常務副主任，《法學評論》主編。兼任中國憲法學研究會副會長、中國港澳基本法研究會副會長等社會職務。同時是中國人民大學、深圳大學等十多所大學的兼職教授。

　　如何實施憲法，並使憲法具有權威，在當下似乎成為中國社會的一致共識。中國共產黨作為一個能夠代表全體人民根本利益的政黨，在其十八屆四中全會《決定》中明確提出要“健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”。

　　我國第一部憲法——1954年憲法僅僅規定全國人大有法律制定權，如此過於單一集中的立法權限配置顯然不能滿足一個地廣人多的國家需求，因此，到了1956年，全國人大又授予全國人大常委會以法令制定權。上世紀七十年代末八十年代初，為了配合中國經濟改革，又賦予一定層級的地方人大以地方法規制定權。到了2000年，中國制定了《中華人民共和國立法法》，正式將法律體系固化為憲法、基本法律、法律、行政法規、地方性法規、部門規章、政府規章所組成的龐大體系。由此而產生以下幾個問題：

　　其一，憲法監督的對象是什麼？是否是除憲法以外的所有法律性文件？如何通過憲法監督實現社會主義法治體系的有機整合，力避法律、法規相互打架的現象？

　　其二，盡管憲法較之於普通法，其修改制定程序更為嚴格，但在中國這樣一個執政黨具有高度主導能力的國家裡，單純考量修憲制憲的程序門檻沒有太大實質意義。這樣便合邏輯地產生一個問題，當憲法本身有重大瑕疵，並進而影響到了公民基本權利和國家社會發展時，那麼相應的救濟手段是否僅限於憲法修改一途？畢竟修憲耗費的法治成本更高，如何通過激活憲法解釋條款，使得憲法能夠有效回應社會期待？

　　其三，法治國家的一個意義化約是一切組織和個人都在憲法法律范圍內活動，但在中國，一方面，執政黨有著自己治國理政的路徑依賴，要依靠自己的組織動員、政策引導、會議政治等方式型塑社會﹔另一方面，領導黨的角色期待，使得它不斷溢出憲法、法律的變革路線。是以，如何認知並且對待黨規黨法問題，成為中國違憲審查的最大瓶頸。

　　我國憲法規定全國人民代表大會制度是根本政治制度，全國人民代表大會是最高國家權力機關，全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關。國家的行政機關和國家的司法機關（法院、檢察院）都由人大產生，並且向人大負責。它們與人大之間不是分權制衡關系，而是分工監督關系。因此，有關中國到底採行哪種違憲審查模式一直存在爭論。無論是採用奧地利、德國的憲法法院模式，還是採用美國的司法審查模式，抑或是採用法國憲法委員會模式，又或者是創立“中國版”的違憲審查模式，都面臨如何處理違憲審查機關與全國人大及其常委會之間權力配置關系的問題，並進而影響到全國人大及其常委會制定的法律能否成為違憲審查對象的問題。

　　我國憲法第62條規定，全國人民代表大會有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定”。按照權威機關的解釋，上述所稱的“決定”包括全國人大常委會所有制定法律的行為。由此推而論之，若全國人大常委會的法律違背憲法和全國人大的法律，全國人大可以行使違憲審查權，宣布撤銷或者無效。但這僅僅是邏輯上的可能，實際情況則可能是：全國人大常委會事實上掌控著全國人大所有議程，任何針對全國人大常委會的違憲質疑在程序上幾乎難以啟動﹔全國人大常委會組成人員行政級別更高，被認為更有經驗、更有能力履行人大代表職責﹔全國人大常委會即便有不適當的決定或者立法，為了不損害人大常委會的權威，亦會採取人大常委會自行糾錯的辦法﹔在中國無論是全國人大還是全國人大常委會的立法，其過程也受執政黨的領導，執政黨樂見協商糾錯的辦法而非採取對抗審查的辦法。

　　我國憲法第67條規定：全國人大常委會解釋憲法、監督憲法的實施﹔解釋法律﹔監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的工作﹔撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令﹔撤銷省、自治區、直轄市制定的同憲法、法律、行政法規相抵觸的地方性法規、決定和命令……中國法律界據此一致認為全國人大常委會為憲法監督機關。但問題在於：全國人大常委會一年僅開七次左右會議，每次會議會期僅為4天左右，它如何能擔負起經常性監督憲法實施的職責？監督憲法實施當然需要解釋憲法，而解釋憲法一般認為具有同憲法相等的效力，那麼人大常委會是否會利用釋憲權力將自己違憲行為合憲化？是否會利用釋憲權力將全國人大制定的法律解釋為違憲（這樣人大與常委會的關系必然出現錯位）？全國人大常委會既解釋憲法又解釋法律，這兩者在解釋程序、解釋效力上到底有何不同？全國人大常委會監督法院、檢察院工作是否可以監督個案？是否可以直接改變或者撤銷最高法院、最高檢察院的司法解釋？當然最為重要的是至今尚未制定全國人大常委會解釋憲法程序法，以至於全國人大常委會解釋憲法是自行啟動，還是依職權啟動？解釋決定是全體一致通過還是絕對多數通過？全國人大常委會解釋憲法的方法如何採行，比如文意解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋等諸多方法之間，如何確定解釋方法先后順序等？這個問題不解決，憲法解釋條款恐怕還會是冰凍條款。

　　2005年全國人大常委會成立“法規審查備案”機構，下設於全國人大常委會專門委員會法制委員會之下，旨在回應社會有關人大常委會在違憲、違法審查方面無所作為的質疑。但這樣一個機構的設立事實上回避了對法律的違憲審查，僅對低位階的地方性法規、行政法規進行違法審查。由於全中國每年制定的行政法規、地方性法規加總起來數以千計，且審查的提起主體、審查程序、審查結果宣告方式等均無細化的規定，這些導致“法規備案審查機構”運作起來既力不從心又無可奈何。

　　中國諸多學者主張“立法具體化”是憲法實施的重要方式，近二十年來最高立法機構也不遺余力地試圖創建一個法律體系。2012年時任全國人大常委會委員長吳邦國代表官方宣告中國社會主義法律體系已經建成。把成文立法當成憲法實施進而型塑憲法權威的方式，其所面臨的理論與實踐困境在於：成文立法未必能夠忠實於憲法精神、憲法規范。按照我國憲法和立法法的規定，全國人大和全國人大常委會之間有著明確的立法權限劃分，全國人大常委會制定的法律不得違背憲法和全國人大制定的法律，全國人大常委會不得行使應由全國人大行使的立法職權，但事實上近十多年來全國人大常委會僭越全國人大的立法權限並不鮮見。歐洲憲法學者以“憲法委托”理論來解決憲法方針條款的立法具體化問題，又以基本權利的司法直接適用來解決公民的基本權利救濟問題，同時還以“立法不作為”理論來防范立法機關的消極懈怠，這些制度安排合成一個目的就是盡量減少立法恣意的空間，避免因立法機關的阻礙虛化甚至掏空憲法給予公民的保障。而從我國的現實來看，假如最高立法機構或積極通過立法侵犯公民權利或消極立法不作為貶損公民權利空間，在當下憲法體系中很難找尋救濟空間。

　　我國憲法第101條、第128條規定，最高人民法院和地方各級法院分別對全國人大和地方各級人大負責。1985年《全國人大常委會關於法律解釋問題的決議》規定：最高人民法院隻能針對個案中的法律適用問題進行司法解釋。我國《立法法》明確規限了法院審理案件適用法律的權限。最高法院有權向全國人大常委會提出審查相關行政法規、地方性法規和其他規范性文件的要求，而不能直接依據憲法而質疑法律的合憲性。我國行政訴訟法規定：人民法院在行政訴訟中隻能審查具體行政行為的合法性、合理性，而不能審查抽象行政行為的合法性、合理性。據此，中國學界主流觀點認為，法院既無憲法適用的權力亦無憲法解釋的權力。鑒於上述，學者認為違憲審查意義的憲法司法化在中國暫時可能遇到制度的藩籬。

　　憲法必須具有權威是近三十年來不絕如縷的吶喊。憲法的關鍵在於實施，憲法的生命也在於實施。但如何能在山重水復之中獲得憲法實施的柳暗花明，這是橫亙在中國法治建設面前的一道難題。