朱鴻斌：全面推進依法治國的基礎和前提

　　朱鴻斌，全國人大內務司法委員會司法室副主任，法學碩士和法律碩士。長期從事立法和監督相關工作，曾任斯坦福大學公共政策訪問學者。

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，把完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施，作為全面推進依法治國方略的基礎和前提，對於完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，實現國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義法治國家，具有重大意義。

　　一

　　法治中國，立法為先。古希臘亞裡士多德說：“法治通常包含兩重含義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是制定得良好的法律。”因此，建設中國特色社會主義法治體系，發揮立法的引領和推動作用，首先必須有法可依。這就要求在立法先行的同時，注重提高立法質量，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。

　　完善法律部門。中國特色社會主義法律體系是以憲法為統帥，由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七大法律部門組成的統一整體。在立法實踐中，各個法律部門的發展並不平衡。有的比較完備，有的相對薄弱，有的還有空白，如行政程序法、機構編制法、部門組織法、財產申報法、預防腐敗法等規范公權力的法律尚未出台。即便較為充實的法律部門，也需要根據政治、經濟、社會發展需要，及時立、改、廢。四中全會《決定》要求，加強重點領域立法，主要包括完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民各項權利﹔以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為導向，完善社會主義市場經濟法律制度，使市場在資源配置中起決定性作用﹔完善機構組織法﹔加快懲治和預防腐敗立法﹔完善教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人權益保護等民生立法﹔加快綠色發展、循環發展、低碳發展立法，完善自然資源、國土開發、環境保護立法，促進生態文明建設等等，使法律部門更加健全。

　　健全立法體制。充分發揮有立法權的人大及其常委會的立法主導作用，加強人大對立法工作的組織協調，防止地方保護主義和部門利益法律化傾向，必須健全立法體制。要充分發揮憲法賦予全國人大專門委員會的立法職能。隨著改革的不斷深化，人大立法工作更加繁重。與外國議會不同，全國人大和有立法權的地方人大及其常委會，會期較短，間隔較長。而專門委員會作為常設委員會，可以在人大及其常委會閉會或休會期間，不間斷地開展法案的研究、擬定和審議工作，故國外學者又稱其為“行動中的議會”。同時，專門委員會長期聯系“一府兩院”對口部門工作，由專門委員會牽頭起草法律，更有針對性﹔委員會制的議事方式，也可使專門委員會的立場相對超脫。1982年憲法實施以來，全國人大和地方人大專門委員會從無到有，在立法和監督工作中發揮了重要作用。但是，與其職能要求相比，專門委員會工作方式有待改進，人員結構有待優化，內設機構尤其是地方人大專門委員會內設機構不全，編制偏少。按照四中全會《決定》，依法賦予設區的市地方立法權，這一問題將更為凸顯。《決定》提出，由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門，參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案﹔增加有法治實踐經驗的專職常委比例，按照慣例他們中大部分也將進入專委會﹔依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度等等，為充分發揮專委會立法職能創造條件。

　　為了推進依法行政，建設法治政府，國務院和有立法權的地方政府，應當把立法作為推動政府各項工作的基本方式。應興應革之事，先行立法，然后實施，既可增強執法權威，提高執法效率，保持行政工作的連續性，又有利於各級政府和執法部門接受監督，讓行政權力在陽光下運行。我國法律多由行政機關起草。法律是權利和義務、權力和責任的載體。牽頭起草單位形成法律草案（征求意見稿）后，都要征求相關部門意見，有的部門從局部利益出發，取舍草案條款，牽頭部門難以協調，法律草案在消除不同意見的同時，也消除了大量剛性條款，以致不少法律雖已出台，但太過原則，難以操作，立法宗旨無法實現，也浪費了寶貴的立法資源。有鑒於此，對部門之間爭議較大的法律草案，要由決策機關引入第三方評估機制，充分聽取各方意見。無法達成一致的，政府主要負責人作為提案人，應當親自協調，作出決定，防止久拖不決。

　　改進立法程序。推進科學立法、民主立法，必須健全立法起草、論証、協調、審議機制，完善立法技術。四中全會《決定》指出，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數，更多發揮人大代表參與起草和修改法律作用。完善立法項目征集和論証制度。健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規草案。健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論証咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見採納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決。

　　完善法律體系，發揮立法引領和推動作用，提高立法質量是關鍵。張德江同志指出，現在有些法律規定，看上去都是對的，但太原則、太抽象，可執行性、可操作性較差，實際上不解決什麼問題。他還說，我們在前進中遇到的突出矛盾和問題，差不多都同法制有關。提高立法質量，要在立項、起草和審議三個環節下功夫。在立項階段，全國人大常委會和國務院根據五年立法規劃，分別制定年度立法計劃，明確立法項目，有利於立法工作保持計劃性和協調性。但是，如何准確預見、及時應對體制改革、宏觀調控、市場監管、民生改善、科技創新、教育進步、文化發展、社會穩定等各領域復雜多變的立法需求，現行做法有其局限性。為此，有必要逐步增加立法規劃的彈性。對專門委員會在執法檢查或調研中發現，通過論証確有必要並有可能制定或修改法律的，應當及時列入年度立法計劃，成熟一個，制定一個，成熟一條，修改一條，以滿足現實需要。許多立法項目系由行政法規上升而來，而行政法規多由政府部門起草，通常帶有濃厚的部門色彩，實施之后形成既成事實。這樣的行政法規上升為法律，將進一步固化部門利益。為避免此類弊端，要加強頂層設計，要在充分論証基礎上，直接制定法律加以規范。在起草階段，首先應當明確立法宗旨，即通過立法解決什麼問題，實現什麼目標。“法律是沒有感情的智慧。”法律條文具有形式和內容兩個方面。法條形式應當符合立法規范的基本要求。法條內容應當科學理性、實事求是、便於操作。法律實施往往需要機構、人員和經費保障（發達國家立法時，對實施法律所需要的機構、人員和經費等內容，多有明確規定），現行立法一般回避這些問題，或授權行政法規予以規定。這樣可以減少牽扯，使法律草案順利通過，但法律的操作性也大打折扣。如果行政法規遲遲不出台，法律就更難實施。為克服這些弊端，在法律草案中，有必要明確規定實施法律所需要的機構、人員和經費等內容，明確違法行政、民事或刑事責任。為保証法律實施，制定或修改法律，其配套法規要與法律草案同步起草，在法律通過后及時出台。在審議階段，要逐步為常委會組成人員配備立法助理，常委會會議要適當延長會期，逐步引入辯論機制，並向公眾開放。主流媒體要在黃金時段跟蹤報道立法進程，這也是普及法律知識、培植公民民主意識的有效途徑。為推進依法行政、公正司法、全民守法，全國人大常委會需要加強法律編纂工作。

　　加強黨的領導。推進依法執政，要求執政黨把立法作為貫徹黨的綱領、推行黨的路線、落實黨的政策的主要方式。執政黨要加強對立法工作的領導，完善立法重大問題決策程序。黨中央向全國人大提出憲法修改建議。涉及重大體制和重大政策調整的立法，報中央討論決定。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向中央報告。隨著改革進入深水區，許多立法項目面臨重大利益調整等問題，僅靠法律起草部門和審議機關很難解決。為做到重大改革於法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要，實現立法和改革決策相銜接，黨中央和有立法權的地方黨委將會更加重視立法工作，統攬全局，協調各方，為法律盡快出台和順利實施移除障礙。

　　二

　　健全憲法實施和監督制度是全面推進依法治國的必然要求。憲法是我國的根本法。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動准則，維護憲法尊嚴，保証憲法實施。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。監督“一府兩院”工作，是憲法賦予人大的神聖職責。要健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等形式，積極回應社會關切。當前人大監督工作，一要通過執法檢查、執法調研，發現執法和司法中存在的問題，修改完善法律，進一步規范“一府兩院”的工作，此即“寓監督於立法之中”。二要完善預算立法，加強預算監督。隨著我國經濟高速發展，財政預算資金規模日益龐大。有的地方不是精打細算，將更多資金投向教育、醫療、住房、就業、養老等民生領域，而是大搞“形象工程”，奢侈浪費，腐敗頻發，人民深惡痛絕。究其原因，與人大預算監督不力有很大關系。“管住了政府的錢，就管住了政府的權。”各級人大要高度重視、切實加強預決算審查工作。人大各專門委員會聯系“一府兩院”對口部門，對其工作情況相對熟悉，由專門委員會協助審查對口部門預決算，可以有效提高預算資金的使用效率。科學編制、嚴格審查、全面公開預算，既是發揮人大監督職能的基本要求，也是推進科學發展、打造廉潔政府的關鍵環節。三要健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出台前向本級人大報告。發改、財政、國土、住建等部門腐敗高發，就是因為這些部門少數人正在行使的審批權，取代了應該由各級人大多數人行使的決定權。推進憲法實施，必須加大各級人大對“一府兩院”日常工作的監督力度。同時，要注重發揮專門委員會在人大監督工作的重要作用，探索加強各專委會協助監督對口部門日常工作的有效方式，推動政府各部門和“兩院”依法行政，公正司法。

　　三

　　全面推進依法治國，必須立足中國，放眼世界，借鑒和吸收人類社會創造的先進法治文明成果。當今世界發達國家，都是法制完備的市場經濟國家。英國自“光輝革命”后，制約王權，躬行法治，興教濟貧，獎掖工商，由一隅孤島壯大為“日不落帝國”。英國法特別是以平等為取向的衡平法（Equity）和以民主為取向的陪審團（Jury）制度，也在廣袤的殖民地傳播，成為當今世界兩大法系之一。

　　十九世紀中期的德國，是一個資源匱乏、經濟落后的農業國家，與強鄰法國屢戰屢敗。在首相俾斯麥的強力推動下，德國在世界上率先立法，推行強制義務教育，實行全民社會保障。義務教育使德國人均受教育時間躍居世界前列，國民文化水平迅速提高。社會保障改善國民生活，提高身體素質和健康水平，有力緩解疾病、失業、工傷和養老等對個人和家庭的負面影響，使人民安心接受教育，專心投入工作，提高學習、工作的質量、效率，增強公民安全感，促進社會和諧穩定。更重要的是，社會保障在一定程度上擺脫了人民的后顧之憂，從而激發社會活力，使大家敢於創業、創造、創新，不懼失敗，踴躍投身市場競爭、科學研究、技術發明和文化藝術創作。義務教育和社會保障，就像雙駕馬車的兩匹快馬，從身心兩個方面，提高國民素質，進而提升德國企業競爭力，促進科技進步、文化繁榮和經濟發展，其綜合國力很快就超過法國和英國，柏林也取代倫敦，成為世界新的科技中心。以《德國民法典》為代表，德國法因其准確的概念、嚴密的邏輯、精湛的立法技術，成為大陸法系的典范，為許多國家仿效，對我國近代立法也很有影響。然而，走上巔峰的德國，卻被偏狹與傲慢的容克貴族帶上侵略的戰場。一戰失敗，以為“非戰之罪也”，不思悔改。納粹利用這種國民心理，廢除憲法，破壞法治，煽動種族仇恨，繼而挑起二戰，使德意志民族瀕於毀滅。

　　“他山之石，可以攻玉。”德國的歷史昭示，缺失民主理念和法治信仰，無論經濟多麼發達，國力多麼強盛，都難免走向歧途。隻有樹立以人為本的立法理念，普及義務教育以開啟民智，實行全民社保以保障民生，保護私有產權以增進民力，制約政府權力以保障民權，弘揚民主精神，樹立法治權威，促進人的全面發展，才能保証國家長治久安。

　　四

　　建設社會主義法治國家，當然要從中國優秀傳統文化中汲取營養。但是，中國特色社會主義法律體系，與我國傳統封建專制法系有本質區別。鄧小平同志說過，舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視。我國長期奉行儒家“以德治國”的禮治主張。鴉片戰爭后，西方的堅船利炮打開了中國大門，現代法治精神傳入我國，與中國既有的治國理念正面交鋒，此消彼長。二十世紀初葉，晚清啟動法律改革，中華法系趨於解體，中國法律近代化進程肇始。辛亥革命，終結帝制，建立民國，現代法治本應擁有更為廣闊的發展空間。但是，中華民國北京政府時期，政權失穩，內亂頻繁，法治建設乏善可陳。南京國民政府建立后，政局相對穩定，法律近代化步伐加快。十年間，借鑒大陸法系，頒布施行憲法、行政法、民法、刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法等六法，中國首次形成現代法律體系。但是，無論清末的“新政”，民初的“護法”，還是蔣記南京政府的現代立法，都未能在中國建立真正的法治，最終以失敗黯然收場。

　　中華人民共和國成立前夕，中共中央宣布廢除國民黨的六法全書及一切其他法律。建國初期，在“依照憲法和法律治理國家”的方針指引下，社會主義法治建設開局良好。但是，反“右”斗爭擴大化，嚴重削弱憲法和法律的權威。十年“文革”，將新中國民主法治建設成果摧殘殆盡。一場浩劫，教育了人民，警醒了全黨。社會主義民主法治建設重新起航。1997年黨的十五大庄嚴宣示：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀要求，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保証。”隨后，依法治國的基本方略載入了憲法。

　　在有著兩千多年君主專制和儒家文化影響的中國，建立以民主、自由、平等為基礎的現代法治文明，必然遭遇傳統文化的強烈反彈，絕無可能一蹴而就。自清末以降，以先進的西方法治文明為導向的歷次法律改革之所以失敗，根本原因就是政治動蕩、經濟凋敝、文化落后、民不聊生的中國，不可能為其提供生長的土壤，一如辛亥革命之后建立的美式“三權分立”政府，命運多舛，最終破產。中外歷史証明，現代法治的確立，有賴於平等觀念的養成，有賴於國民教育的普及，有賴於基本生活的保障，有賴於競爭市場的培育，有賴於民主政治的發展。改革開放以來，我國以經濟建設為中心，培育市場機制，普及義務教育，建立基本生活、醫療和養老制度，人民生活不斷改善，國民素質穩步提高，取得舉世矚目的成就，為社會主義民主法治建設奠定了堅實基礎。

　　全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。習近平總書記指出，堅持制度自信，不是要故步自封，而是要不斷革除體制機制弊端，讓我們的制度成熟而持久。我們要深入分析、准確把握世情、國情、社情和民情，認真汲取古今中外特別是近代以來世界各國法治建設的經驗教訓，深刻認識人大在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的重要作用，充分發揮憲法和法律賦予人大及其專門委員會的各項職能，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，全面推進憲法實施，加快建設社會主義法治國家，實現中華民族的百年夢想。