鄭金剛
《呂氏春秋·去私》中記載有這樣一個故事：晉國的中軍尉祁奚告老還鄉時，晉平公讓他推薦一個南陽令的人選，祁奚稱解狐足可擔任。晉平公很詫異地問，解狐不是你的仇人嗎？祁奚坦然回答說，國君你問的是有沒有能力任南陽令，並沒有問是否與我有仇。過了不久，晉平公又讓祁奚推薦一個人任國尉，他推薦了午，這次平公更是詫異，因為午正是祁奚的親生兒子。但是祁奚依舊回答說，國君問的是誰能擔任國尉，並沒問是否是我的兒子。后來事實証明，祁奚推薦的兩個人均十分稱職，“國人稱善焉。”
晉國祁奚“內舉不避親，外舉不避仇”，一直以來被傳為佳話。但是實際上，中國古代很早就有了防止官吏任人唯親的回避制度。從現有史籍上看，最早在西漢的武帝時期就已經開始出現地方官任職必須回避本郡的規定，而到了東漢桓帝時，就已經正式出現“婚姻之家及兩州人士不得相對臨監”的“三互法”，從此初步奠定了中國歷代行政回避制度的基礎。
中國歷代實行的回避制，主要包括地域回避與親屬回避兩方面。從趨勢看，制度越來越嚴格，回避范圍越來越大，處罰越來越嚴厲
中國歷代實行的回避制，主要包括地域回避與親屬回避兩方面的內容，簡單來說即是“避地”與“避親”。所謂避地，是指地方官員任職時必須回避某些地域，主要是官員籍貫不能與他的任職地重合﹔而避親則是指官員擔任行政職務或執行公務必須回避與自己有親屬關系之人。隨著時代變遷，行政回避制度也在發展，可用一句話來概括：制度越來越嚴格，回避范圍越來越大，處罰越來越嚴厲。
西漢武帝時期，為了防止官員與地方豪強勾結，規定各郡、國的守相以至於縣令、丞、尉等官職，都不允許由本郡人擔任，可謂是首開地域回避制度之先河。此后，除了在魏晉時期曾一度放鬆外，歷代對地方官任職都有嚴格的回避規定。如唐代初期，已開始明確規定除了京兆、河南兩府外，其余地方官員均不得在本籍及鄰近州縣任職。到了宋代，地方官員任職回避的地域范圍，已不限於本州、縣，而是擴大到了路一級區域，宋神宗以后更是不僅要求回避本籍，同時還需要回避田產所在地。
明清時代，中國官僚體制最為成熟，對官員任職回避的規定也最為嚴格。明太祖時期，為了防范各級官員弄權地方，一度實行南北更調制度，即南人隻能任職北方、北人隻能任職南方，同時又將全國劃分為三大行政區，施行地方主要行政官員輪換制。但是，由於地域回避限制過於嚴格，地方官員調任頻繁、任職遙遠，導致很多地方空缺官職難以得到及時補充，不得不又將回避地域限定為省一級，同時將滇、貴等邊疆地區地方官員任職回避范圍縮至府級區劃。入清以后，在繼承明代回避制度的基礎上，對官員任職回避要求進一步細化，如康熙四十二年規定，各級地方官員任職，“五百裡內，均行回避”。乾隆九年又補充規定，不得在五百裡之內任職，是指“任所與鄉僻小路在五百裡”，同時也明確規定所謂“原籍”，不僅包括官員籍貫、居住地（戶籍），同時也包括官員祖輩或本人曾居住、生活的地區（寄籍），可謂嚴密、細致。
同樣，與地域回避制度相比，歷代避親制度也經歷過由寬到嚴的發展過程。在唐宋以前，官員任職或行政公務中需要回避的范圍，僅限於直系親屬，但是自宋代以后“避親”范圍不斷擴大，由此前的直系親屬擴大到本族、妻族，同時需要回避的任職級別也由高級官員擴大到了低級地方官員。如清代就規定，“京官尚書以下筆帖式以上，祖孫、父子、伯叔、兄弟不得同任一署”、“外任官（地方官）於所轄屬官中，有五服之族及外姻親屬，均令屬員回避”，而針對具體行政公務更是有著各自不同的避親要求，其規定尤其繁瑣、詳密。
制度困境：歷史上單純的回避制度為何難以克服固有弊端
以史為鑒，可以明得失。但從歷史中汲取經驗教訓的過程中，我們不能忘記不同歷史時代實際存在不同的背景、問題與要求。歷代王朝採取嚴格的任職回避制，根本原因是中國一直以來以小農經濟為基礎，宗族、鄉土觀念濃厚，預防官員利用職權形成“自利”小集團的確十分有必要。但是，自西漢至明清愈加嚴密的回避規定到底實效如何？客觀而言，可以說是有利亦有弊：
積極的方面，歷代日益嚴格的回避制度，最大的功能是有效地保証了行政安全。中國自秦漢以來，就已經奠定了大一統帝國的基本格局，因而對歷朝統治者及中央政府來說，如何防止地方分離傾向的滋長既是維護皇權統治，也是鞏固國家統一的重中之重。歷史証明，嚴格實行任職回避制度的王朝，地方大員依靠宗族、地方勢力反抗中央政府的可能性，明顯要小得多。反之，一旦回避制度遭到破壞或執行不力，就容易導致地方勢力增長，甚至會釀成分裂之禍。最典型的例子，如唐末的安祿山、明末的李成梁、清初的三藩，因為能夠不受限制地自主安插自己親屬、親信任職，最終養癰成患、導致叛亂。
此外，實行回避制度也有利於在一定程度上保証行政廉潔。歷代之所以制定日益嚴格的回避制度，是因為中國有重鄉土、重血緣關系的傳統，各級地方官員很容易陷入各種復雜關系網，難免會利用自身的權力為親友謀利，從而導致行政腐敗。而回避制度可以在一定程度上讓官員在任職與具體行政公務中，脫離原本熟悉的關系網，避免官員利用親屬、鄉土關系腐敗，防止出現“一人得道、雞犬升天”的后果。從歷史經驗來看，盡管歷代王朝腐敗現象層出不窮，但是隨著唐宋以后回避制度日趨嚴格、規定日益細密，官員的腐敗現象雖然依舊存在，但是再也沒有出現過如漢、魏晉時代梁冀、石崇那樣龐大、富可敵國的家族腐敗，官場腐敗更多的是官員個體行為，証明嚴格回避制對防止腐敗確有著重要作用。
然而也不能否認，歷代實行的回避制度在發揮積極作用的同時，實際上也存在不少固有弊端。無論是避地還是避親，最根本的目的是為了維系封建王朝的統治穩定，因此在制定制度及實際執行過程中，歷代統治者始終將行政安全置於首要地位。這樣做的結果，雖然能夠在客觀上保障大一統王朝的穩固，但是一旦在行政安全與行政效率間出現矛盾時，歷代王朝一致採取以犧牲行政效率換取行政安全的做法，從而會導致行政效率的降低。最明顯的例証：清代在實行嚴密的地方官任職回避制的同時，並沒有考慮清代由於疆域廣大、各地風俗民情迥異，而基層地方官又多數是科舉出身、任期短，實際上不可能根據實際情況合理施政，因而行政效率降低幾乎不可避免。另外，實行回避制雖然能有效抑制家族、集團腐敗，但是由於沒有與之相配套的法律、行政監督制度，往往會使異地任職的官員反而不懼當地輿論、聲譽受損，從而敢於在任內大肆搜刮。“三年清知府，十萬雪花銀”，晚清官場“撈一把就走”的現象就尤其普遍。
由此可見，盡管歷代實行的回避制度對防止親情、鄉土關系網干預行政、防范地方濫權及澄清吏治方面都有著積極作用，對於當今各國完善與發展公務員制度也有著十分重要的借鑒意義。但是，我們同時也應該清楚，單純依靠人事回避制並不能兼顧行政安全、效率與廉潔的多重目的，隻有完善整個行政制度設計、法律、監督體系，並且同步提高公務人員整體行政素養、道德自律，才是真正解決問題之道。
（作者單位：西北大學歷史學院）
