穆虹：全面深化改革必須全面推進依法治國

核心要點：

■ 全面深化改革和全面推進依法治國是目標方向一致、相輔相成、並行不悖的，黨的十八屆三中全會決定和四中全會決定是貫徹落實黨的十八大戰略部署的姊妹篇。

■ 通過全面深化改革，推進體制機制創新，進一步解放和發展生產力，促進社會公平正義，可以為建設中國特色社會主義法治體系創造條件。

■ 通過全面推進依法治國，確保改革沿著法治軌道有序推進，及時鞏固、發展改革成果，可以為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力的法治保障。

■ 全面深化改革，必須自覺運用法治思維和方式，堅持重大改革於法有據﹔必須堅持依法行政，致力於推進國家治理體系和治理能力現代化﹔必須堅持公正司法，讓改革中各種利益關系的調整獲得應有的法律保障﹔必須增強全民法治觀念，使改革在良好的法治氛圍中推進。

黨的十八大提出全面建成小康社會的奮斗目標，並作出全面深化改革、全面推進依法治國的戰略部署。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，並將推進法治中國建設作為全面深化改革的重要任務。黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。全面深化改革必須全面推進依法治國。可見，全面深化改革和全面推進依法治國是目標方向一致、相輔相成、並行不悖的，黨的十八屆三中全會決定和四中全會決定是貫徹落實黨的十八大戰略部署的姊妹篇。

通過全面深化改革，推進體制機制創新，進一步解放和發展生產力，促進社會公平正義，可以為建設中國特色社會主義法治體系創造條件﹔通過全面推進依法治國，確保改革沿著法治軌道有序推進，及時鞏固、發展改革成果，可以為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力的法治保障。

一、全面深化改革，必須自覺運用法治思維和方式，堅持重大改革於法有據

黨的十八屆四中全會強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨治國理政的基本方式。當前，我國正處於全面建成小康社會的決定性階段，全面深化改革進入攻堅期和深水區，改革發展穩定任務之重前所未有，迫切需要更好發揮法治的引領和規范作用，確保在法治軌道上推進改革，使改革蹄疾而步穩，既生機勃勃又井然有序。習近平總書記提出的凡屬重大改革都要於法有據，是正確處理改革與法治關系的基本原則。立法也要主動適應改革和經濟社會發展需要。

堅持改革決策與立法決策緊密結合。這是我們黨在20世紀90年代初期提出來的，全國人大隨后將其作為一條重要立法原則，其基本含義是：把國家的立法決策、立法規劃、立法項目、立法草案等與執政黨的改革決策緊密結合起來，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，把改革實踐証明行之有效的，及時上升為法律。對於執政黨的改革決策來說，遵循憲法精神，就是要使改革決策有利於維護黨的領導、有利於維護中國特色社會主義制度、有利於維護最廣大人民的根本利益。堅持改革決策與立法決策緊密結合，在全面深化改革總體框架內全面推進依法治國各項工作，可以保証法治建設不偏離正確方向，推進改革不偏離法治軌道。

堅持“破”與“立”的辯証統一。一是處理好深化改革與現行法律的關系。中國特色社會主義法律體系形成以后，國家和社會生活的各個方面總體上已經有法可依。全面深化改革，首先要求堅持依法推進，把現行法律執行好、實施好。堅持在憲法和法律框架內進行改革，充分利用憲法和法律提供的制度空間和條件，大膽探索和創新。二是要在改革進程中，針對法治建設還存在的不適應、不符合問題，實事求是、與時俱進地分類做好相關法律立改廢工作。需要修改法律的應當先修改法律，先修后改﹔需要通過法律解釋來解決問題的應當及時釋法，先釋后改﹔需要廢止的法律要依法廢止，先廢后改﹔需要新制定法律的要及時列入立法計劃，深入調研論証，廣泛征求意見，履行立法程序，先立后改。三是對立改廢條件不成熟而改革實踐又迫切需要的，要按照法定程序作出特別授權的方式進行先行先試。這就需要立法部門密切關注改革實踐，使立改廢工作同改革開放不斷深化相適應。各項改革牽頭部門要與立法部門主動銜接，相向而行、同步推進。

堅持按照法治方式推進改革。堅持重大改革於法有據，不僅要求改革決策必須遵循憲法精神和法治原則，還要堅持改革過程依法辦事、遵守法定程序、維護正當權益，把法治方式作為推進改革的行為准則。在改革實施過程中，自覺踐行法治原則，自覺維護法律尊嚴，不讓部門利益和地方保護主義、利益集團或個人意志干擾影響改革舉措的落實，這是對操作執行層面的基本要求。通過嚴格執行法律法規來規范改革者的行為，讓各項改革沿著法治軌道推進，才能提高全社會對改革的公信度和參與度，使改革獲得廣大人民的支持。

二、全面深化改革，必須堅持依法行政，致力於推進國家治理體系和治理能力現代化

完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標，全面推進依法治國則是實現這一目標的必然要求和重要保障。黨的十八屆四中全會提出，深入推進依法行政，加快建設法治政府。政府既是行政執法的主體，又是改革的實施者和執行者。依法行政不僅關系依法治國能否實現，也關乎改革的成敗。

用法律授權明確界定政府職能，是全面深化改革的基本要求。“法定職責必須為，法無授權不可為”是法治政府管理經濟社會事務的基本准則。全面深化改革的大多數任務，都涉及政府職責和行政方式的重大調整。2013年以來，新一屆中央政府開始了以“清權、減權、制權”為核心內容的行政管理體制改革，探索實行負面清單管理，清單之外的審批一律取消，是在轉變政府職能方面的一項重要舉措。隨著改革的深入推進，政府如何正確履行保持宏觀經濟穩定，提供優質公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈的職能，一個重要的前提就是通過完善立法科學界定政府與市場、市場主體之間的關系，及時作出法律授權和調整，使政府不越位、不缺位，把權力關進制度的籠子。

通過嚴格執法正確履行政府職能，是全面深化改革的必要條件。行政執法是行政機關履行政府職能的重要方式，我國大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規都是由行政機關執行的，很多改革任務也是借助行政執法方式實現的。嚴格、規范、公正、文明執法，有利於增強社會對政府管理能力的信心，增強對改革的信心。當前，有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，人民群眾反映強烈，也是深化改革需要特別注意和著力解決的問題。建設法治政府需要改革行政執法體制，推行綜合執法，整合執法主體，提高執法效率。需要完善行政執法程序和方法，制定並公開執法依據、裁量標准和操作流程。需要嚴格行政執法人員管理，健全激勵約束機制，強化法律制約和監督。這些工作既是建設法治政府的重要內容，也是深化政治體制改革的題中之義。

推進依法行政提高治理能力和治理水平，是全面深化改革的主要目標。政府履行職責需要通過法律方式明確權責、方式和程序，同時也要依靠法律的權威性、規范性、強制性提高行政能力和效率。一方面，要簡政放權，用法律法規取代和減少“紅頭文件”，消滅模糊地帶和減少自由裁量權，避免人為干擾和隨意性，這是解決以權代法、降低行政成本、提高效能和預防腐敗的治本之舉。另一方面，依靠法律法規來保障行政行為規范化、公開化、法治化，促進治理體系和治理能力的現代化。

三、全面深化改革，必須堅持公正司法，讓改革中各種利益關系的調整獲得應有的法律保障

公正司法在維護社會穩定、平衡社會利益、調節社會關系、實現社會公平正義等方面具有無可替代的作用。促進和保証公正司法是全面深化改革的重要內容之一。改革中涉及的各方權益需要得到公正司法的保護，改革對利益關系的影響很多時候也是通過具體的司法案例傳遞到社會和個人。黨的十八屆四中全會鮮明提出保証公正司法，提高司法公信力的任務。

全面深化改革，把促進公正司法作為司法體制改革的主要任務。定分止爭是司法的基本功能之一。受現行司法體制自身缺陷和傳統觀念等因素影響，“人情大於法”、“明規則不如潛規則”等深深影響著人們的價值取向，遇事“托熟人、找關系、鑽空子”的不良風氣削弱了司法的公信力和效力。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。中央已批准出台的深化司法體制改革的意見，明確把確保依法獨立公正行使審判權、檢察權、保障人民群眾參與司法、加強人權司法保障機制、加強對司法活動的監督等，作為深化司法體制改革的主要任務。

全面深化改革，要堅定維護公正司法守住社會公平正義的底線。促進社會公平正義、增進人民福祉是全面深化改革的出發點和落腳點。公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。守好這道防線，核心是增強司法的公信力，讓受到侵害的權利得到保護和救濟，讓違法犯罪活動受到制裁和懲罰。要通過深化改革推動司法機關依法獨立行使審判權和檢察權，推進審判公開、檢務公開，加強對司法行為的內外部監督，提高司法公信力和權威。司法體制改革落實到位了，公平正義的底線才守得住。

全面深化改革，要通過落實公正司法保護好各方合法權益。全面深化改革，意味著社會經濟關系發生深刻變化，利益格局發生深刻調整。在改革過程中，社會利益如何平衡？新的利益關系怎樣維系？合法權益誰來保護？都需要司法改革同步跟進。從經濟領域看，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，基本經濟制度、現代市場體系、轉變政府職能等改革舉措正在相繼推出，亟待完善與經濟活動和市場交易相關的法律規范，特別是民事、商事法律規范，並同步完善司法手段，才能及時有效地保護改革中各利益主體的合法權益。例如設立知識產權法院等改革方案的出台，就是在這方面進行的創新。從社會領域看，隨著人民群眾的公平意識、民主意識、維權意識不斷增強和社會管理體制機制的變革，要加快推進完善人權司法保障制度，把群眾合理合法的利益訴求解決好。今年以來，繼廢除勞教制度后，又推出了社區矯正制度、國家司法救助制度、法律援助制度等改革舉措，都是為維護人權所開展的新的司法實踐。把改革相關方的利益平衡好、合法權益維護好，各類利益紛爭能夠通過正當合法渠道得以有序化解，改革才會得以順利推進。

四、全面深化改革，必須增強全民法治觀念，使改革在良好的法治氛圍中推進

廣大人民群眾是改革的主體，也是依法治國的主體。改革實施不僅要求國家機關和公職人員依法辦事，更需要每個社會組織和個人自覺維護、捍衛和踐行社會主義法治。增強全民法治觀念，形成自覺守法、遇事找法、解決問題靠法、化解矛盾用法的良好社會環境，是改革順利推進的重要保障。黨的十八屆四中全會提出增強全民法治觀念、推進法治社會建設的任務。

加強宣傳教育，營造全民學法知法的氛圍，夯實全面深化改革的社會基礎。建立法治社會首先要讓每個公民了解法的存在、掌握法律知識。要充分利用國民教育體系、全民普法活動和新聞、文藝等方式，宣傳增強對全面依法治國重要性的認識，提高全社會依法推進改革、保護合法權益、維護社會穩定的意識。特別是隨著改革不斷深化，必然涉及利益關系調整及相關法律的修改完善，應及時做好宣傳解讀和輿論引導工作，讓廣大群眾第一時間知曉，引導干部群眾自覺投身改革，正確理解改革，積極支持改革。

樹立守法意識，倡導全民守法的社會風尚，為全面深化改革營造良好的法治環境。全民守法是改革實施必需的法治環境。要增強全民法治觀念，共同維護憲法法律權威，法律既是公民保障自身權利的武器，也是必須遵守的行為規范，形成公民權利義務對等的法治理念。要把嚴守契約、尊重規則、誠實守信、公序良俗作為公民道德教育的內容。要破除“法不責眾”、“法外施恩”等錯誤觀念，任何人都必須依照憲法法律行使權利、履行義務，人人守法才能實現社會和諧。

增強用法理念，形成全民用法的行為方式，為全面深化改革創造可持續的法治條件。當每個公民都自覺地把法律作為規范自身活動的基本行為准則、用法律方式維護自身權益時，改革才能步入真正良性運行的軌道。在推進改革中，肯定會遇到一些涉法的問題，要引導群眾有問題循法律途徑來解決，使群眾相信隻要是合法的訴求，通過法律程序就能得到合法的結果。各級黨員領導干部和公職人員率先垂范是必不可少的，自覺提高運用法治思維和法治方式的能力，堅定維護國家法制統一、尊嚴和權威。

黨的十八屆三中全會提出336項重要改革舉措，四中全會又提出依法治國的180多項重要改革舉措，需要納入改革總台賬，一體部署、一體落實、一體督辦。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，社會主義和諧社會必定是法治社會，社會主義現代化國家必然是法治國家。全面推進依法治國和全面深化改革，兩者有機結合，互相促進，推動國家治理走向長治久安。用法治的思維和方式推進改革，用改革成果豐富法治的內涵，中國特色社會主義道路必將越走越廣闊，步伐越來越穩健。