華國慶：用法治思維和方式推進經濟體制改革

習近平總書記指出，黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，與十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這個“姊妹篇”有著內在的邏輯聯系和深刻內涵，其要求之一，即是將法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到經濟體制改革全過程，用法治的思維和方式引導、規范和保障經濟體制改革。

一、用法治思維和方式引導經濟體制改革

在改革開放之初，因為沒有過往的經驗可供遵循以及法制不健全，我國經濟體制改革選擇的是“摸著石頭過河”這樣一種特殊的路徑，先制定政策並依據政策驅動推進經濟體制改革，然后等經濟體制改革成果經過實踐檢驗后，再由法律程序予以確認和固化，法治建設只是經濟改革的“配套”。甚至在有法律明確規定的情況下，一些地方往往通過試點、試驗、先行先試等辦法突破現有法律規定而出台某些政策。在法律體系遠未健全的情況下，這種方式對於解放思想、推動經濟體制改革起到了積極作用，有其歷史的必要性和合理性。但是，時至今日，經濟改革已經積累豐富經驗，國家治理現代化已經提出新要求，因此必然要扭轉“法律配角”現象，摒棄“法律虛無”思維。在全面依法治國的今天，全面深化經濟體制改革需用法治的思維和方式——經濟體制改革必須立法先行，重大改革需於法有據且依法定程序進行﹔需要修改法律的，先修改法律，推進經濟體制改革有序進行。更進一步說，經濟體制改革決不能以犧牲法制的尊嚴和權威為代價。中央明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，而法治化則是國家治理現代化的必由之路。十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”。中央關於全面推進依法治國的決定也明確指出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據”。

用法治的思維和方式推進經濟體制改革，就要糾正“改革就是要突破現有法律”的思想觀念。改革與法治不是對立的關系，而且一種相互促進的關系。法律作為一種行為規范，為人們提供某種行為模式，指引人們可以這樣行為、必須這樣行為或不得這樣行為，從而對行為者本人的行為產生約束。深化經濟體制改革，隻有在法治的框架范圍內進行，才能獲得法律的肯定性評價。也正因為此，中央關於全面深化改革的決定中“加快房地產稅立法並適時推進改革”之表述，就是將房地產稅立法置於房地產稅改革之前。 “落實稅收法定原則”也第一次被寫進這個決定。與此同時，改革對立法也起到相應的促進作用。這已經為我國經濟體制改革的實踐所証明。迄今為止，我國諸多經濟法律規范都是將通過實踐証明行之有效的政策、做法上升為法律的結果。誠然，與改革相比，法律具有一定的滯后性，故法律也要主動適應經濟體制改革，對不適應經濟體制改革要求的經濟法律法規，需要及時修改或廢止。

二、用法治思維和方式規范經濟體制改革

建立社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標。市場經濟存在失靈，故需要國家干預，而宏觀調控和市場規制則是國家干預的重要手段。如我國為應對金融危機出台了一系列宏觀調控措施，但諸多宏觀調控措施大多依據國務院及其有關部委的規范性文件，且過度依賴國家權力。

在現代市場經濟條件下，一方面，宏觀調控是必須的，但不能沒有邊界，宏觀調控應當僅在市場失靈的情況下發揮作用。隻要市場能夠發揮作用，一律由市場去解決，政府不要採取干預調控措施。為此，中央關於全面深化改革的決定明確指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使巿場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這是在對社會主義市場經濟規律深刻認識基礎上提出的新論斷。另一方面，宏觀調控並不是任意的，必須與法治相聯系，或者說必須建立在法治的基礎上。宏觀調控作為國家干預市場經濟的最重要的手段，在推崇法治的今天，理應得到法律的確認和規范。宏觀調控權，從本質上來說，實則為行政權的運用過程。宏觀調控的運用雖然離不開行政手段的使用，但調控過度依賴國家權力和政府直接配置資源，不僅扭曲了市場機制配置資源的功能，而且增加了公權力尋租的機會，加大了經濟發展的制度成本。鑒此，在全面依法治國的今天，宏觀調控必須用法治思維和方式。具體來說，在現階段主要是指宏觀調控必須依據正當的法律程序，且宏觀調控權的行使必須受到法律的限制和約束。以預算為例，長期以來，預算權被當作政府的一項權利，預算執行不規范且過於隨意的問題較為常見。因此，如何規范、約束政府預算執行行為，就成為預算管理體制改革的重要內容。為此，中央關於全面深化改革的決定就將“實施全面規范、公開透明的預算制度”“改進年度預算控制方式”“建立跨年度預算平衡機制”“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”等，作為預算管理制度改革的重要內容。新頒布的《預算法》也將“規范政府收支行為”作為該法的首要立法宗旨。

三、用法治思維和方式保障經濟體制改革

依法治國離不開法制的建立健全和不斷完善﹔法制也必須隨著改革開放實踐的要求不斷完善自己，以適應社會主義市場經濟體制建設的需要。改革開放以來，我國經濟體制改革取得了豐碩成果，使改革事業具有了強有力的治理基礎。當前，我國經濟體制改革進入攻堅期和深水區，觸及更多深層次矛盾，必然涉及利益關系的深度調整，如房地產稅的改革會引起國家與居民個人之間利益的重新分配，地方稅稅制改革會引起各級政府之間的利益調整。這些利益的調整或者重新分配，都需要用法治的思維和方式，也就是通過全面深化經濟體制改革實現社會公平正義，保障公民權利並讓人民群眾在改革中受益，為市場主體營造公平競爭的發展環境。另一方面，經濟體制改革的成果需要法治的保障。如設立上海自貿試驗區涉及到不少制度創新，而相關制度創新尚待實踐檢驗，國家有關部門的支持性政策也在持續推出。是等實踐檢驗相對成熟后再立法，還是邊試驗邊立法？對此，上海市人大常委會堅持在法治框架內推進改革，先后通過了《關於促進改革創新的決定》《在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規的決定》和《中國（上海）自由貿易試驗區條例》。這種先立法定規范體現的就是用法治思維和方式保障經濟體制改革。

（作者單位：安徽大學經濟法制研究中心）