怎樣理解“依憲治國”

　　“百問百答”是本刊傳達黨的重大會議精神的特設欄目，及時刊發專家學者文章，解答中央文件中的新觀點、新舉措、新思想和新精神。本刊從今日起在“百問百答”欄目刊發系列學者文章，解讀十八屆四中全會《決定》，敬請關注。歡迎讀者踴躍點題。

　　——編者

　　如何理解“立法先行”？

　　《決定》突出了依憲治國這個核心、科學立法這個前提、嚴格執法這個關鍵、公正司法這個防線、全民守法這個基礎、依法執政這個保証，以及法治精神、法治文化這個靈魂。《決定》明確提出，“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”

　　盡管早在2010年，中國特色社會主義法律體系就已經形成，“有法可依”已經在國家生活和社會生活各方面總體上實現，但立法工作，在法治的建設中，始終是重點工作，完善這一體系的任務依然很重。

　　文件起草組在地方調研時，黨員干部和群眾反映，雖然中國特色社會主義法律體系已經完成，但就如同一座毛坯房，內部裝修的任務還很重。

　　立法工作，黨中央、人大、政府和公眾都需各司其職。《決定》中明確指出，要加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序﹔健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用﹔加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。

　　在四中全會《決定》中，首先強調和部署的第一項任務，就是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，對於這一“根本大法”的重視可見一斑。對於憲法的高度重視，還體現在設立每年的12月4日為國家憲法日，以及仿效世界上大多數有成文憲法的國家，設立憲法宣誓制度。

　　下一步的立法工作，應該從以經濟建設為中心的立法觀轉變為五位一體全面協調發展的立法觀，從重立法效率、輕立法民主的立法觀轉變為民主優先、兼顧效率的立法觀，從重法律制定輕法律實施的立法觀轉變為兼顧立法與法律實施並以法律實施為導向的立法觀，還要從成熟一部制定一部的立法模式向加強領導、科學規劃、頂層設計、協調發展的立法模式轉變，從立法項目選擇的避重就輕、揀易怕難，向立法要啃硬骨頭、攻堅克難轉變。

　　（以上問題由全國政協社會和法制委員會副主任施芝鴻作答）

　　“全面深化改革”與“全面推進依法治國”是什麼關系？

　　《決定》提出，“全面推進依法治國，必須貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神”。這既明確了全面推進依法治國的根本要求，也揭示了三中全會主題“全面深化改革”與四中全會主題“全面推進依法治國”之間的內在根本聯系。

　　概括地說，《決定》提出了建設法治中國的改革路線。要實現依法治國的總目標，根本途徑和根本動力在於全面深化改革。全面推進依法治國是改革開放36年歷史經驗的科學總結。改革開放的實踐經驗表明，法治是轉型發展時期治國理政的基本方式。十八屆四中全會確立了依法治國的基本原則和行動路線，這是對改革開放實踐經驗的科學總結，是新時期治國理政的行動綱領，是建設現代國家的一面大旗，是新形勢下提升黨的執政能力和執政水平的突出亮點。

　　全面推進依法治國需要依靠改革把法治貫穿於經濟社會以及政治生活的全過程。建設法治中國，就是要著眼於解決國家治理體系和治理能力現代化最突出、最急迫、最現實的重大問題。這就需要落實依法治國總目標與全面深化改革的部署相銜接，把形成善治、良治的法治新常態作為全面深化改革的戰略重點，突出政府與市場關系、政府與社會關系、中央與地方關系等法治規范，突出規范和約束政府權力和建立制度反腐的長效機制，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。

　　（以上問題由中改院院長遲福林作答）

　　怎樣理解“依憲治國”的涵義？

　　《決定》提出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”並從三個重要方面論述如何堅持依憲治國。

　　首先是健全憲法實施和監督制度，依憲治國的關鍵是要保障憲法的實施，依憲治國要搞好，關鍵在於全國人大及其常委會應當承擔最重要的職責，因此，《決定》特別強調完善全國人大及其常委會憲法監督制度。其次，提出要健全憲法解釋程序機制，憲法實施必須要有解釋，這也是《決定》所強調應當加以完善的重要制度。再次，加強備案審查制度和能力建設，對規范性文件是否違憲進行認真和嚴格的審查，及時糾正違憲違法的規范性文件，保証法制統一性。

　　《決定》還對提高政府和社會公眾憲法意識做了部署。一是將每年十二月四日定為國家憲法日。二是在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。三是建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。憲法作為國家根本法是一切法律法規賴以存在的前提，是國家機關、社會組織和公民個人行為的基本行為准則，是保証一國法制統一性的制度基礎，這些都體現了“憲法法律至上”的法治精神。

　　（以上問題由中國社會科學院法學所副所長莫紀宏作答）

　　如何理解“全面推進依法治國”中“全面”的時代意涵？

　　《決定》強調：“必須全面推進依法治國”。學習貫徹落實十八屆四中全會精神，深刻認識和把握全面推進依法治國的總體要求，應當運用法治思維和法治方式，深刻理解“全面”的時代意蘊。

　　法治思維下的“全面”，要求推進依法治國應當面面俱到，而不能片面褊狹﹔應當環環相扣，而不能相互脫節﹔應當層層相應，而不能顧此失彼﹔應當是整體、系統和統一地推進，而不能是局部、分散和對立地實施。所謂“全面”，就是要把依法治國事業視為一個龐大的法治系統工程，統籌考慮法治建設的內部方面要素與外部方面要素，統籌安排立法、執法、司法、守法、護法等各個環節的任務，使依法治國基本方略能夠得到全面有效推進。黨的十八屆四中全會明確要求，全面推進依法治國，就要在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，建設中國特色社會主義法治體系，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。

　　“全面”推進依法治國，就是要堅持依法治國與建設法治中國相統一，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法協調發展，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持科學執政、民主執政和依法執政，做到黨統領立法、保証執法、支持司法、帶頭守法，堅持依法治國與以德治國相結合，堅持中央與地方、部門與行業、城市與農村等法治建設的協調推進。

　　（以上問題由中國社會科學院法學所所長李林作答）

　　如何運用“法治方式”來“深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定”？

　　《決定》提出，“要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。如何理解？

　　一是要深刻領會四中全會《決定》精神，加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程。堅持依法執政，各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。

　　二是要堅持“理論自信”、“道路自信”和“制度自信”，通過貫徹落實憲法實施工作，保障憲法生命，維護憲法權威，堅定不移地走中國特色社會主義民主政治的發展道路。通過崇尚法治價值在解決重大社會問題中的作用，進一步弘揚法治文化傳統，提升法治價值的影響力，逐漸削減各種“非法治價值”在治國理政中的作用。

　　三是必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。必須堅定不移貫徹依法治國基本方略和依法執政基本方式，堅定不移領導人民建設社會主義法治國家。

　　（以上問題由國家行政學院經濟學教研部教授張佔斌作答）

　　如何加強和改進黨對全面推進依法治國的領導？

　　《決定》提出，“加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”。要實現這個目標，必須改進黨對全面推進依法治國的領導方式，首先是黨對立法、執法、司法、守法工作的頂層設計、統籌謀劃和協調推進。

　　要加強黨的領導的民主化。具體地說，一方面，黨在領導立法的過程中，應當堅持民主立法的原則，廣泛地聽取民意，深入地考察民情。另一方面，黨在領導行政、司法的過程中，也應當採取各種方式，滿足人民群眾日益增長的對於法治的迫切需要。

　　要加強黨的領導的科學化。在法治實踐中，黨的領導的科學化有很多具體的表現形式。譬如，要注意區分法律與政策的界限，在制定政策的過程中，要注意政策的局限性和有限性，要尊重法治本身的規律，要善於運用法治思維、法治方法來實現黨的路線、方針和政策。再譬如，在領導法治的過程中，還要注意有所為有所不為，如果黨組織管了很多自己管不好、也不適合自己管的具體法律案件，不但不能提高和加強黨對依法治國的領導，反而可能削弱黨對依法治國的領導。

　　要加強黨的領導的法治化。全面推進依法治國的方略既是法治實踐應當遵循的基本理念，它同時也構成了黨領導依法治國應當遵循的基本原則。黨對依法治國的領導，應當依法進行，應當在憲法和法律的框架內展開，應當在實體法和程序法的軌道內運行。

　　隻有把三者有效地結合起來，形成合力，才能改進黨對全面推進依法治國的領導方式，全面推進依法治國才能因此而獲得有效的政治保証。

　　（以上問題由首都經濟貿易大學法學院院長喻中作答）

　　為什麼要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力？

　　《決定》提出，要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。因為政治路線確定之后，干部就是決定的因素，各級領導干部帶頭遵守法律對社會大眾所產生的示范和引領作用，是國家走上依法治國之路的原動力。結合十八大以來治理腐敗和廉政建設的實際情況，鑒於為數不少的身為黨的領導干部腐敗墮落、違紀違法、貪贓枉法、成為紛紛落馬的“大老虎”的教訓，全會對於各級領導干部依法行政、帶頭遵法和依法辦事提出了新的要求，強調“各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”。“堅決查處執法犯法、違法用權等行為。”為實現廣大黨員領導干部帶頭守法，《決定》提出，“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容”。可見，依法治國的關鍵是依法治官、依法治權。

　　同時，四中全會進一步把從嚴治黨與依法治國緊密銜接，強調加強黨內法規制度建設。運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。應該說，四中全會找到了全面推進依法治國的關鍵，做出了依法治國必達成功的路徑選擇。

　　（以上問題由中國人民大學國際關系學院教授周淑真作答）