廖凌雲：印度自然保護地網絡體系研究

摘要

印度和中國同為亞洲人口大國，在保護地的建設管理上面臨相似的社會經濟壓力與挑戰。印度在保護地體系的建設上先行一步，其發展的經驗教訓以及在管理體制機制上的創新值得中國借鑒。本文通過對其官方報告以及核心期刊上的文獻的綜合研究，梳理了印度自然保護地體系建立的發展歷程並評述了其管理體制的特點。印度保護地體系建立是由自上而下的力量所推動，即以立法為保障，聯邦政府通過頂層設計搭建法定的網絡框架、政策制定、規劃編制以及項目資金投入來推動地方進行自然保護地的劃定和管理。印度保護地體系的多方合作協調生態單元和廊道保護、重視社區公眾參與和生態發展的管理體制值得我國借鑒。

以下節選部分內容：

2013年，在中共十八屆三中全會上，中央提出了建立國家公園體制的設想。在討論建立我國的國家公園體制之前，需要充分研究國外的經驗教訓作為我國借鑒。

印度的第一個國家公園Hailey National Park成立於1936年，是亞洲第一個國家公園。印度的保護地體系建立於1972年，也走在發展中國家的前列。印度和中國同為亞洲人口大國，在自然保護地的建設管理上面臨相似的社會經濟壓力與挑戰。縱觀印度自然保護地的發展歷程，從公元前6000年左右皇家聖林的建立、1900年第一個野生動物保護地的建立發展到覆蓋了全印度生物地理省的保護地網絡體系，是一種自上而下的力量作用，即以立法為保障，國家通過頂層設計搭建法定的網絡框架以及政策制定和規劃編制以及項目資金投入，推動地方進行自然保護地的劃定和管理。印度在自然保護地體系的建設上先行一步，依托“生物地理省”構建保護地網絡，其發展過程的經驗教訓以及在管理體制機制上的創新值得研究與借鑒。

保護地網絡的管理體制發展：絕對保護——相對保護

從野生動物植物法的幾次修訂、老虎保護項目、聯合森林管理與生態發展項目的展開，可以看出印度對保護地的保護方法從絕對保護走向相對保護，兼顧保護與利用統籌，推行社區的生態發展，管理體制也從中央集權逐漸權利下放到地方，實行中央、地方、社區、NGO多層次的協作管理體制。

聯邦政府與州政府、NGO多方合作

印度是一個聯邦共和國，民主體制國家，是英聯邦的會員之一。印度劃分為29個州（states，其中“阿魯納恰爾邦”有爭議），6個聯邦屬地（union territories），以及國家首都（新德裡）。印度的保護地網絡的建立和管理是依托野生動植物保護法（1972，Wild Life (Protection) Act）的明文規定。這部法令隨著土地權屬的改變以及考慮到野生動植物犯罪控制和保護地管理等一直在修訂這項法律的實行由其他法律完善補充。包括印度森林法（1927，Indian Forest Act）、森林保護法令（1980，Forest (Conservation) Act）、環境保護法（1986，Environment (Protection) Act）生物多樣性法（2002，Biological Diversity Act）、森林內部落保護法（2006，the Scheduled Tribes and Other Traditional Forest Dwellers (Recognition of Forest Rights) Act）。此外，印度參與了國際瀕危物種貿易公約野生動植物(CITES),國際自然保護聯盟(IUCN),國際捕鯨的規定, UNESCO-World遺產委員會和遷徙物種公約(CMS)。The Wildlife Crime Control Bureau of the Central Government通過CITES （瀕危野生動植物物種國際貿易公約Convention on International Trade in Endangered Species of wild fauna and flora）強制實施以及跨邊界、聯合邦和國際支隊對野生動植物犯罪的控制來增補省級政府在野生動物犯罪控制力量。

根據政府環境與森林部的保護地相關報告所述，印度的保護地是聯邦與地方政府協作的屬地管理模式。全國野生動物委員會（National Board for Wildlife）（印度的總理為委員會的主席）為國家的野生動植物保護制訂政策框架，包括保護地體系框架。聯邦管理局的環境和森林部門負責野生動植物物保護的政策制定和規劃編制，指導地方林業部門推行國家政策和實施規劃。此外環境和森林管理部門通過以下三個主贊助計劃（Integrated Development of Wildlife Habitats﹔ Project Tiger﹔ Project Elephant）提供給州或所屬地區政政府資金支持來保護和管理保護地。[10]據野生動植物保護法規定，地方須成立野生動植物咨詢委員會（The Wildlife Advisory Board）在保護區的認定、政策的制定以及協調森林部落需求與野生動物的保護方面的政策等給州政府提供建議。

此外，老虎保護項目的推進是聯邦政府利用印度龐大穩定的中產階級隊伍，吸引大量志願者和非政府組織（NGO）團隊參與保護項目，與地主、政治家和媒體合作，建立了廣泛的守護老虎網絡。在研究中發現，在保護地中老虎和直接依賴自然資源的居民有難以調和的矛盾，因此推動實行了一系列移民和民生項目，為老虎恢復了大片棲息地，並在這些棲息地上構建了宏大監測巡護網絡，使得獵物數量恢復到了很高的水平。

由上可知，印度的保護地管理是聯邦與地方政府以及NGO組織多方合作的管理模式。

政府與社區共管

根據一項針對印度20世紀80年代171個國家公園與保護地的調查研究，當時有160萬人居住在118個國家公園內。到1993年，保護地遷移了60萬部落人口。[13]而據近期的保護地人口數據統計，估計有200百萬人口（佔印度總人口的20%）的生計依賴森林生物多樣性。( McNeely &Scherr 2003)。

從1972年野生動物保護法建立后，即保護地網絡建設的初期，印度政府採取的是消極保護策略，在立法中嚴禁國家公園內的土地佔有，逐步遷移國家公園內的人口，因此也造成了社區居民與保護地管理者的矛盾沖突的加劇。在面臨著保護地周邊巨大的人口壓力之下，印度政府創新地推行了聯合森林管理和生態發展項目，來協調社區發展與自然保護的矛盾。1988年，印度的國家森林政策聲明當地社區需要被包含於自然資源保護的范圍。這項政策標志了政府對保護地內社區居民態度的轉變。1990年，印度環境和林業部門（India Ministry of Environment and Forests）提出了聯合森林管理（joint forest management）和資源共享。[7]聯合森林管理試圖發展州立林業部門和當地社區組織的合作共同保護森林和共享森林產品。社區承擔著森林的保護、森林退化地區的重新造林以及評估森林產品價值等越來越廣泛的職責。

小結與討論

盡管印度通過頂層設計搭建法定的保護地網絡框架，但是保護地只是在局部區域形成了“核心區-緩沖區-廊道”網絡。究其原因，一方面是印度保護地面臨著巨大的人口壓力和鄉村經濟發展的壓力，另一方面是保護地管理機構缺乏資金和能力建設。印度政府針對老虎、大象、鱷魚等重要物種建立的監測保護網絡，由中央政府、州政府、NGO、社區等利益相關者共同參與保護，是對保護地網絡的補充，也從各利益集團獲取了資金，增強了管理機構的管理效率。此外，從森林共管、生態發展項目的開展到社區共管與社區在保護地的土地權以及自然資源利用的權利在法律上的確認，緩解了社區和保護地的矛盾，社區傳統的自然保護文化的挖掘也同時增強了管理機構的管理水平。相比於印度，我國同樣面臨著保護地內外的人口與鄉村經濟發展的壓力，印度保護地體系的多方合作協調生態單元和廊道保護、重視社區公眾參與和生態發展的管理體制值得我國借鑒。

本文主要是綜述了印度自然保護地網絡的空間格局與管理體制的發展過程與現狀特點，並提出其多方合作與社區共管的管理體制值得我國借鑒。對於多方合作和社區共管的研究還有待進一步實地考察以開展更更加深入的研究。

（廖凌雲 Landscape Architecture）