基金項目：國家社科基金項目“新時期國家能力及其建設問題研究”(編號：12BZZ042)
作者：何穎,黑龍江大學校長、政府管理學院教授;李思然,黑龍江大學政府管理學院講師,哈爾濱150080
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.11.14
[摘要]新公共管理理論方法論作為一種新的理論范式，以經濟學理論作為其理論基礎，突破了傳統公共行政理論的羈絆，形成了以“理性經濟人”為表征的個人主義的理性思維方式，以市場經濟為取向的競爭式管理方法，以效率為取向的戰略管理方法，以結果為取向的績效目標管理方法，以顧客為取向的回應性管理方法為內容的、具有實証主義特征的方法論體系。然而，新公共管理理論方法論不可避免地存在一定的局限，具有個人主義方法論凸顯與片面性的缺陷，導致公共性與價值性的缺失。盡管如此，新公共管理理論方法論作為一種新的管理范式，仍然具有它存在的必然性。
[關鍵詞]新公共管理理論;方法論;實証主義
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)11-0066-07
新公共管理運動是對西方國家政府有著巨大影響的行政改革運動。作為指導與總結這場運動的新公共管理理論不同於傳統公共行政理論，它是以經濟學理論為其理論基礎，提倡依靠自由化、市場化與競爭機制去變革公共管理的一種新的理論范式。這種新的管理理論范式改變了傳統公共行政學的理論基礎、研究主題、研究范圍、研究方法及其實踐模式，成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流。在新公共管理理論中，形成了以“理性經濟人”為表征的個人主義的理性思維方式，以市場經濟為取向的競爭式管理方法，以效率為取向的戰略管理方法，以結果為取向的績效目標管理方法，以顧客為取向的回應性管理方法的新的方法論體系。這些管理方法的運用，在當代西方公共管理實踐中發揮了重要的作用。因此，對新公共管理方法論進行較為深入的研究，有著重要的理論意義與實踐意義。
一、新公共管理理論方法論的特征
新公共管理理論方法論與傳統行政管理理論方法論的不同在於其理論基礎的不同。傳統的行政管理理論是以政治學、管理學、社會學、社會心理學為其理論基礎的，其中“政治與行政二分法”理論、官僚制理論與科學管理理論成為了傳統公共行政理論的核心理論基礎。而新公共管理理論則是建立在公共選擇理論、制度經濟學理論、交易成本理論及私營管理理論等經濟學理論和企業管理理論基礎之上的。以經濟學理論和企業管理理論為基礎的新公共管理理論更加注重管理的科學化與實用性，這一點在新公共管理理論的方法論上得到了淋漓盡致的詮釋。新公共管理理論方法論以工具理性思維方式為主導，以“理性經濟人”的人性假設為邏輯起點，以職業化管理、項目預算、績效評估、戰略管理、顧客至上、績效工資制為具體管理方法，其目的是尋求公共行政管理的績效化與結果的可計算性。盡管理論基礎不同，但是從方法論的視角看，其研究層面沒能跳出注重工具理性的事實層面，具有實証主義方法論特征。具體表現為：
1.工具理性的思維方式
所謂的工具理性思維方式，就是指政府在計劃、決策、執行和管理的過程中，關注行政的功能性的工具價值，把行政看作是獲得高效率的工具，而對公共管理本質屬性的“公共性”價值卻不予或很少關注的一種思維方式。管理學領域中關於工具理性與價值理性的區分及論述以馬克斯·韋伯為典型。在韋伯看來，“合理性”區分為形式合理性與實質合理性兩種。他認為形式合理性就是工具理性，其以科學性為原則，是一種追求形式化的、客觀的，摒棄價值判斷的一種思維方式，其特點表現為要求手段和程序的可計算性、形式的合邏輯性，也就是說，工具理性是與手段、程序、方法相聯系的，追求的是科學性與有效性。韋伯將實質合理性叫做價值理性，認為價值理性是以對價值的追求為原則，是一種追求人的價值實現的具有超越性的思維方式，是與人的信念、德性相聯系的，追求的是正當性與合理性。工具理性和價值理性的主要區別在於，工具理性剔除了價值因素，注重實然的，事實層面的認識，追求科學的規范性，具有工具性特征;價值理性超越了事實層面，追求事實與價值、真與善的統一性，具有目的性特征。因此，韋伯認為，官僚制是“價值中立”的工具理性的產物，韋伯的這一思想為實現公共行政管理的“科學化”奠定了理論基礎。在實現公共行政管理“科學化”進程中，工具理性的思維方式始終是公共行政管理的方法論基礎，它把行政看做是獲得高效率的工具，政府在決策、計劃、執行與管理過程中，以程序化、技術化、標准化為指導，追求行政的理性化與科學化。也就是說，這種工具理性的思維方式主要關注公共行政的功能性的工具價值。因此，傳統公共行政的主要目標是追求“效率”，公共行政成為實現效率最大化的功能性與技術性的行政。
盡管新公共管理與傳統公共行政建立在不同的理論基礎之上，但是新公共管理理論的經濟學理論基礎仍然使得其更加追求實証性的結果與效率。從方法論的層面來看，它仍然延續了以工具理性思維方式為主導的方法論路徑，注重將公共行政管理作為實現目標的工具與手段，注重公共行政管理在“事實”層面上對效率與效益的追求，弱化了公共行政管理對社會民主與公平等倫理價值的追求，因此沒能走出工具理性思維方式的羈絆。
新公共管理實踐凸顯了這種工具理性的思維方式。首先，新公共管理所追求的目標是“3E”，即經濟(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)，強調了公共行政經濟價值的優先性和公共行政的工具性價值，弱化了公共行政的目的性價值的考慮。毋庸置疑，公共行政理應追求效率等工具性價值，但同時公共行政也承載著促進社會發展的重要使命，其本身也具有實現人類社會公平、正義、民主、人的自由全面發展的目的性價值。新公共管理所強調的對經濟效率與工具性價值的追求，將公共行政演化為追求效率的工具，而使公共行政無力反省其本身的根本價值與目標，最終導致公共行政目的性價值的缺失。其次，在新公共管理實踐中注重將經驗層面的經濟管理的方法運用到政府的行政管理中。例如，簽約外包、合同出租、用者付費、績效評估、項目預算等諸多私營企業的管理方法，這些管理方法在革新傳統公共行政管理方法方面具有重要價值，也在一定程度上實現了行政的“高效率”。但是新公共管理是在“公共部門與私營部門無差別”的前提下對這些管理方法的簡單移植，忽視了這些管理方法在公共管理領域中應用的合理性，以及這些方法能否真正實現公共管理所具有的“公共性”的價值。這些方法的運用更加凸顯了公共行政的工具性特征。
盡管新公共管理的方法論設計以及具體的管理方法在實踐中體現了工具理性的思維方式，但這並不意味著新公共管理方法完全忽視了價值理性的考量。在新公共管理的一些管理方法中仍蘊含了公共行政組織以及行政人員價值因素的考量。例如：靈活取向的放鬆規制的管理方法體現了“人性化”的要求;分權取向的管理方法實現了部分公民參與的“民主價值”;顧客取向的管理方法也在一定程度上實現了政府管理的“服務價值”等等。但是也必須指出在新公共管理方法中所體現的這些價值因素更多是實現經濟性行政價值的附屬品，追求效率等工具性價值始終處於“優先”地位，這致使新公共管理所採用的方法均是圍繞“效率”這一核心經濟目標而進行選擇的，從而使得新公共管理方法更多地注重了公共行政的功能性價值，而缺少多維的、倫理的視角對公共行政進行審視，因而表現為單一的線性的工具理性思維方式。
2.個人主義的理性思維方法
新公共管理以“理性經濟人”假設為前提與邏輯起點。事實上，“理性經濟人”是一種典型的個人主義的理性思維方法。“理性經濟人”源起於亞當·斯密關於人性利己的思想。斯密指出：“我們每天所需要的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出於他們自利的打算。”“每個人首先和主要關心的是他自己;(而且)無論在哪一個方面，每個人都比其他任何人更適宜和更能關心自己。”在斯密看來，每一個人總是有意無意地把自我放在最重要的位置，同時，每個人都天生具有改善自己狀況的願望。基於此，斯密認為，在經濟活動中人們都必定會追求和實現自己的最大利益。由此導出了斯密的經濟自由放任與政府的有限管理的觀點。“理性經濟人”理論繼承了斯密關於人性利己思想的認知，認為人是追求物質利益的“經濟人”， 這個“經濟人”是以最小的成本獲得最大的收益，從而實現個人利益的最大化。
新公共管理理論以“理性經濟人”為人性假設依據，主張從個人利益的角度出發來考慮公共管理問題，從而將競爭機制引入政府內部，建立一種顧客取向的管理方法。這種顧客取向的管理方法驅使政府與公務員去努力滿足和實現作為顧客的個人利益的多樣化需求。在方法論層面看，這種管理方法是建立在個人主義的方法論基礎之上的，即從個體角度去解釋經濟行為與政治行為。作為新公共管理理論基礎的公共選擇理論認為，人類社會有兩個市場，即經濟市場與政治市場，這兩個市場中的人是同一個人，即“理性經濟人”，其基本動機都是謀求個人利益的最大化。布坎南把他的公共選擇理論看作是“政治過程的個人主義理論”。由此，所有的政治與行政活動都是在此基礎上進行的。從這個角度看，政府組織中公務員同樣是“理性經濟人”，他們也會在公共管理活動中追求自身利益的最大化。因此，新公共管理理論認為，政府的一切管理活動都要從個體的自利理性特征去行事。“如果單單從整體構成著眼，則無法解釋自利動機和個人偏好在決策時的作用及所佔的比重”。
以個人主義理性思維為邏輯起點，新公共管理的方法論也表現出了“理性經濟人”的個人理性特征。如，市場導向、顧客驅動、結果取向的競爭式的管理方法，都試圖來平衡個人利益與公共利益之間的關系，即通過建立公共服務的市場導向，讓顧客的需求驅動政府管理而形成競爭機制，使組織形成一種結果取向的績效管理。這些管理方法的個人主義傾向體現為：一方面，以市場上的“顧客”的個人利益為出發點來分析問題。認為在激烈的市場競爭環境中，顧客就是上帝，要實現組織的利益，隻有先滿足了顧客的需求，讓顧客的個人利益得到滿足，公共組織的利益才能實現。另一方面，組織通過結果取向的績效管理方法在組織內部建立一種競爭機制，使組織中的個人利益得到實現。作為組織中“理性經濟人”的政府公務人員，要在實現組織目標的同時，實現個人自身利益的最大化。因此，組織通過績效工資制、放鬆規制等管理方法最大限度地調動公務員的積極性並激發人的潛能，從而創造更高的組織效率，進而實現組織目標與利益。由此，無論是從顧客的角度還是從公共組織中個人角度來看，追求和實現個人利益的最大化是新公共管理追求的基本目標，也是實現組織利益的必要條件。換言之，組織利益的實現必然是以滿足個人利益為前提的，組織要通過滿足個人利益來實現組織的利益。因此，這種建立在“理性經濟人”基礎上的管理方法，從方法論的層面看，則是一種個人主義的理性思維方法。
新公共管理的個人主義的理性思維方法將政府的公務人員視為“理性的經濟人”，具有實現個人利益最大化的需求，這為公共行政學的研究提供了一個新的視角，為建立人事管理的激勵機制，為調動人的積極性，為人力資源的開發注入了新的理論活力。但是，個人主義的理性思維方法將人視為單純追逐經濟利益的個體，注重其“經濟”屬性，而忽視人的社會與政治屬性，這在一定程度上也導致了個體在公共組織中的“原子式”的存在，對傳統的“群體本位”思維方式產生了強烈的沖擊，成為公共管理缺乏“公共性”的原因之一。
3.經驗的實証主義分析方法
詹姆士指出：“實証主義的方法，不是什麼特別的結果，隻不過是一種確定方向的態度。這個態度不是去看最先的事物、原則，‘范疇’和假定是必需的東西;而是去看最后的事物、收獲、效果和事實。” 也就是說，實証主義的方法以“有用”、“經驗”、“實用”為原則，堅持“有用就是真理”的標准，注重方法的手段性與結果性，而忽視方法的價值性與目的性，即人們為了一定的目標而考慮採用各種不同的方法，而不考量其所使用方法本身的合理性。實証主義方法在管理學中的應用是科學發展的必然要求。16世紀與17世紀是科學技術迅猛發展的時代，諸如培根、哥白尼、伽利略、牛頓等人側重於從實驗及調查的角度研究自然，開創了科學的理性時代，技術隨即取得突破，成功的經驗上升為方法論而被移植到其他科學。泰羅的《科學管理原理》就是移植和應用實証主義分析方法的代表作。泰羅指出：“現代的工程學大概可以稱之為一門精密科學，它年復一年地逐漸摒棄本來的憑空猜測和單靠經驗辦事的粗糙作法，而更牢固地建立在有確定原理的基礎上。”“管理這門學問注定會具有更富於技術的性質。那些現在還被認為是在精密知識領域以外的基本因素，很快都會像一門技術那樣被研習，不再是依靠從個人接觸的少數組織的有限觀察中所得到的一些模糊觀念，而是建立在一種被廣泛承認，又明確界說和原已經確立的基本原則之上。”可見，現代管理理論的誕生是與實証主義方法論密不可分的，也就是說，管理理論隻有能被實証，才可被認為是科學的。
被稱為“新泰羅主義”的新公共管理理論無一例外地吸收了注重科學性、規范性的實証主義的方法論思想，表現為廣泛借鑒和運用企業的管理方法來實現公共部門的管理變革。由於企業的管理方法更多的是操作層面的具體的實証的方法，因此，從方法論層面上看，新公共管理所採用的方法也必然是經驗的實証主義分析方法。在新公共管理的理論與實踐中，這種經驗的實証主義分析方法主要表現為：第一，對管理經驗的重視。新公共管理強調管理理論來自於經驗而不是純粹的理論思維，管理的任務是管理存在的理由。為此，新公共管理把管理的任務(成果、績效、成就等)看做是不斷發展變化的，認為管理應該根據時代的要求去刷新管理的任務，這樣才能真正實現管理的任務。第二，注重操作層面的方法。新公共管理借鑒了企業成功的管理方法，很好地將一些在企業管理中行之有效的管理方法運用到政府管理中來，如績效工資制、項目預算、購買服務、用者付費、簽約外包、目標管理、戰略管理等注重精確性、可計算性、規范性的經驗主義的經濟學的方法。這些方法在本質上注重的是事實與操作層面的實証的管理方法，將這些方法應用到政府公共部門的管理中，是一把雙刃劍，具有正反兩反面的作用：一方面帶來了公共行政管理方法的革新，取得了公共行政管理的高效率;另一方面混淆了公共部門與私營部門的區別，使公共行政管理成為追求效率的工具，從而喪失了政府追求民主與公平的“公共性”。
新公共管理理論的局限性在於混淆了公共部門與私營部門之間的區別。在引用企業的管理方法時，其堅持的就是實証主義所奉行的“有用就是真理”的原則。其所注重的就是這些企業管理方法在實現行政效率上的“有用性”與“有效性”，強調的仍然是公共行政的功能性與工具性，而對方法本身是否合乎公共行政的本質屬性並未給予充分的考量，例如這些實証的經濟管理方法是否有利於公共利益的實現?是否促進了社會的公平與正義?是否有利於促進社會民主的發展?等等。因此，這種對實証方法本身的重視，導致新公共管理在單純追求行政效率的過程中，喪失了其本身所蘊含的多重社會價值與使命。
總之，實証主義的方法論特征為新公共管理注入了新的理論活力，為提高政府管理的效率，為行政改革的進一步市場化與自由化提供了方法論上的保証。但是，新公共管理理論的方法論使得公共行政重視“實然”的操作層面，忽視了“應然”的價值層面，將公共行政降低為追求效率的工具，忽視了對公共行政的倫理的、社會的、政治的價值追求及其價值的實現，這也充分體現出新公共管理方法論的局限性。
二、新公共管理理論方法論的創新
從公共行政歷史發展的過程看，新公共管理理論與實踐是公共行政發展過程中的一個重要階段。從20世紀70年代到2008年西方金融危機的發生，新公共管理理論與實踐的市場化、自由化、企業化政府取向在行政改革中取得了豐碩的成果。在方法論方面，以經濟學理論與私營管理理念建立和使用了一系列不同於傳統公共行政的管理方法，這些新的管理方法改變了傳統公共行政學的研究范圍、主題與學科結構。這種方法的優點已在各國行政改革的實踐中體現出來，成為西方政府公共管理改革的重要內容，為提高政府管理的效率提供了有力的保証,這也意味著新公共管理方法論對傳統公共行政的方法論有著創新性的發展，同時也為公共行政發展提供了新的視角，其表現在以下幾個方面：
1.提供了公共管理研究的新視角
自上世紀70年代后，公共選擇理論及新制度經濟學等經濟學理論成為了新公共管理的理論基礎 ,這為批判傳統公共行政尤其是官僚體制理論及為政府改革實踐提供了相應的思想武器及理論基礎 ,並為設計一種以市場化為基礎的公共管理與公共決策模式提供了方法論基礎。新公共管理方法論以新自由主義經濟學為理論基礎，與傳統公共行政學的模糊的理論基礎相比 ,經濟學提供了以人們的行為動機分析為出發點的具有精確性、經驗性、確定性的方法論,從而開拓了公共行政管理研究的經濟學取向的市場化、自由化(弱規制化)、競爭性的新視角。這對政府公共管理理論的豐富與完善具有開創性的意義，而且重要的是這種方法論的創新在公共行政管理改革的實踐中也發揮了積極的作用。
從理論上講，新公共管理方法論超越了傳統公共行政的理論視野與范疇。傳統公共行政學的理論基礎，從韋伯的官僚制理論和威爾遜、古德諾的政治與行政二分理論自形成以來就沒能超出政治學的理論范疇。新公共管理方法的理論基礎突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代西方經濟學以及工商管理學作為自己的理論基礎，使得公共組織對於市場價值的重視取代了傳統官僚組織對於效率的重視，開創了公共管理學的研究新視角，因此，新公共管理也往往被人們稱作“以經濟學為基礎的新政府管理理論”，或被稱為“市場導向的公共行政學”。
在經濟學研究中最具影響的是公共選擇理論，它運用現代經濟學的邏輯和方法，以理性經濟人的假定、效用最大化、交換及供求分析等要素，分析現實生活中與民眾相關的政治個體的行為特征，以及由此引出的政府及各種政治團體的行為特征。研究的范圍和重點已延伸並擴展到政府公共政策的制定和執行中。公共選擇理論的這種研究方法，為公共行政學提供了重要的研究視角和思考空間，在理論上具有開創性的價值意義。布坎南認為：“公共選擇是政治上的觀點，它從經濟學家的工具和方法大量應用於集體或市場決策而產生”，“它是觀察政治制度的不同方法”。
從實踐上講，新公共管理方法為提高行政效率發揮著積極的作用。在20世紀70年代在西方國家政府公共行政普遍面臨效率、信任、管理危機的形勢下，經濟學以其較成熟的學科基礎、獨特的方法論，應用於公共管理的研究之中，並逐步取得支配地位，為公共管理改革提供了市場化取向。管理學家歐文· E·休斯對新公共管理方法論與經濟學理論基礎之間的關系作了深入分析，認為以市場為基礎的新公共管理受到20世紀70年代以來經濟學理論新發展的深刻影響，新古典經濟學對市場價值的重申改變了公共官僚組織。經濟學融合到新公共管理中，取代了官僚組織中高層人員信奉的傳統公共行政的觀念。
經濟學的方法在公共管理實踐中的應用主要突出其效率價值，因而引入公共行政管理中來也為公共部門提高效率注入了生機和活力。如以經濟學與私營部門組織形式可靈活地適應環境的方法以克服韋伯的僵化的科層制;以經濟學方法對產出和結果的高度重視而修正傳統公共行政隻管投入，不重產出的弊端;以人事管理中靈活的合同雇佣制和績效工資制，來克服傳統公共行政公務人員一經錄用永久任職的低效率弊端，而績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等方法在管理效率的提高上也起著關鍵性的作用。這種以市場化為導向的新公共管理方法有利於提高公共行政管理的效率，激發公共部門的內在活力，緩解政府的財政困難，更新政府行政運行方法，提高公共服務的質量。因此，經濟學的方法從效率意義上講對公共部門效率的提高有著重大的意義。由此可見，以經濟學理論為基礎的新公共管理方法論，為提供新公共管理研究的新視野及公共管理改革的方法論創新具有著重要的理論價值與實踐意義。
2.拓展了公共管理方法的范圍與取向
新公共管理匯集了當代科學技術，尤其是社會科學各學科的理論和方法 ,使其管理方法更具有了廣泛性與綜合性，從而拓展了公共管理理論的研究范圍，創新了公共行政的研究主題。
新公共管理方法突破了傳統公共行政的理論界限，在以經濟學、工商管理學為理論基礎的前提下，融合了政策學、政治學、社會學、管理學等學科的相關知識和方法，以公共物品及服務的有效供給或“良好的治理”作為核心主題 ,拓展了公共管理的理論研究范圍，使新公共管理方法更具有廣泛性與綜合性。例如，新公共管理方法直接利用當代工商管理學以及私人部門的管理原則、方法、技術和經驗，強調政府公共服務的顧客取向、市場化取向原則，建立政府管理的戰略思維和結果導向的績效管理方法;將政策科學對於公共政策過程和結果的研究成果以及政策分析的方法和技術應用到公共管理的研究當中。新公共管理方法幾乎融合了當代各個社會學科的相關知識以及科學技術的理論和方法，因而可以說是建立在廣泛、綜合知識框架基礎之上的管理方法，開闊了公共行政的理論視野，拓展了公共管理理論研究的范圍。
新公共管理方法與傳統公共行政方法相比，在行政理念、行政主題上也有一系列的創新之處。傳統公共行政在“管理行政”理念指導下，強調嚴格的制度化、層級節制的官僚化管理方法，因而著眼於組織內部事務的研究，注重對政府的行政過程、行政結構、行政體制的研究，是一種“內部取向”的研究方法。這種研究方法局限於組織系統內的研究，忽視對組織環境及發展趨勢的研究。與傳統公共行政相比，新公共管理方法除了注重組織內部的研究，還著眼於組織外部環境的研究和管理，研究的焦點不僅注重系統內各要素之間的關系，而且強調組織與外部環境的相互作用。如新公共管理方法不僅注重“組織內部取向” ,同時，運用戰略計劃、結果控制和戰略管理的方法，來考量公共組織如何適應環境以及它們在環境中的優勢和劣勢、機會和威脅，使組織在不斷變化的環境中求生存、求發展。由於戰略管理方法的應用，強化了公共部門的危機意識和長遠發展的理念。
新公共管理方法論在“服務行政”理念的指導下，強調公共行政管理活動的服務性與民主化，關注公共管理者與公民之間的關系,這使得公共責任與公共服務的主題成為新公共管理的重要內容。與傳統公共行政相比，新公共管理利用當代西方經濟學和私人部門管理領域(工商管理 )所發展起來的理論、原則、方法和技術以及管理經驗和管理模式，並將其相融合，為新公共管理方法補充了大量的新主題與新方法，如公共選擇、交易成本、績效目標、成本核算、合同雇佣制、業績工資制、顧客至上、人力資源開發、信息管理、制度安排、組織發展等，並對其作了新的解釋，賦予其新的內涵。這些方法的引入及在公共行政管理中的運用，突出了政府公共行政的人性化管理，突出了公共行政的競爭性與績效評估，從而提高了政府的管理質量與效率，使得新公共管理方法的理論視野開闊、研究主題創新，為公共管理的發展提供了更加廣闊的空間。
3.創新了以激勵為導向的公共管理方法
人性假設是組織結構設計和行為分析的邏輯起點。新公共管理方法論以“理性經濟人”的人性假設為邏輯起點，使政府公共管理方法的側重點由規制轉變為激勵，創新了以激勵為導向的公共管理方法。
傳統官僚制制度設計的前提理念是以“人性惡”為假設的，因而強調管理的規制導向，試圖通過制定完備的規章制度來限制官僚權力的濫用，以減少人性惡的本性對公共利益的侵害。以人性本惡的觀念為原點，西方國家政府在進行制度設計時，採取了非人性化的措施，為盡可能減少個人濫用權力，侵害公共利益的現象發生，強調對政治權力的控制，以權力制約權力，以制度來控制、監督權力。例如，韋伯在對官僚制進行制度設計時，其規則詳盡、完備的程度以及層級節制權力體系的制度設計的理性化程度達到了極高的水平。可以肯定，韋伯規制導向的官僚體制使得公共行政在很長一段時期有了長足的發展。但長期以來，由於人們過度追求規則，使得按章辦事的“教條主義”、“繁文縟節”、“不負責任”、“低效”成了官僚制的代名詞。原本具有手段、工具意義的規則制度變成了行政目的本身，其行為結果與組織設計的宗旨背道而馳。針對官僚制在行政過程中暴露出來的缺陷，新公共管理運動在進行公共管理改革時，其方法選擇和制度設計採用了經濟學的“理性經濟人”的人性假設為邏輯起點，把政治市場和經濟市場中的人都看作是追求個人利益最大化的理性經濟人，通過引入市場競爭機制，建立一套激勵導向的管理方法。
新公共管理方法用市場的觀點來分析問題，實質上則是在政府內部建立一種激勵機制。這種方法從理性經濟人的假設出發，把政治市場和經濟市場中的人都看作是追求個人利益最大化的理性經濟人。通過把市場機制引入政府組織中來，在政府內部建立一種競爭機制。有競爭就會有差別，通過對競爭產生結果的不同進行績效管理，按績效付酬，以此來激勵人的積極性。這種“理性經濟人”假設的激勵導向的管理方法，創新了政府管理的方法論體系。
在實踐中，與傳統管理方法相比，新公共管理激勵導向的管理方法也表現出了獨特的優勢。傳統規制導向的官僚體制，強調嚴格按規章制度辦事，絕對命令服從式的層級節制的官僚體制，不僅扼殺了公務人員的積極性和創造性，而且還會損壞公共利益的實現，造成公務人員處處按章辦事、墨守陳規、不求有功但求無過的行為結果。由於傳統官僚機構內部沒有激勵，一味的規制使人沒有熱情努力工作，后果隻能是辦事效率低下，扯皮推諉現象嚴重。正如彼得斯所言“傳統官僚體制存在的主要問題在於它們無法提供充分的激勵機制以鼓勵其組織成員有效率地做好份內工作。” 新公共管理方法以“理性經濟人”假設為起點，由側重規制取向的官僚體制模式轉向側重鼓勵競爭、強調激勵的新公共管理模式。同時，新公共管理方法推崇績效工資制，並對組織實行以績效為本的績效評估與績效管理，特別是通過制定激勵契約等手段來有效地激勵個人的積極性、主動性和創造性，這在一定程度上有效地化解了傳統公共行政模式的人的主體性被制約的困境，從而最大限度激發人的潛能，合理地協調個人利益與組織利益之間的關系。此外，作為新公共管理方法理論基礎的新制度經濟學的交易成本理論在現實中的應用也是激勵機制的很好體現。根據交易成本的觀點，在公共服務提供問題上，公共部門並不是單一的供給主體，一些社會公共組織也可以成為公共服務的供給主體。同時，在提供公共服務形式上可以採用合同出租或簽約外包的方法。這樣公共部門在提供公共服務時，就需要面向顧客，同時也面向其他公共服務供給主體的競爭來提高公共服務的質量和效率。從本質上講，新公共管理方法所採取的公共服務供給方式是將市場機制引入公共部門，通過把交易成本和激勵機制引入政府公共服務中來，以新的激勵機制來提高公共服務的質量和效率。另外，在公共組織內部，通過制定激勵契約，實行以績效為本的績效評估與績效管理，採取績效工資制，可以有效地激勵個人的積極性、主動性和創造性，挖掘個人潛力，在某種程度上實現個人利益與組織利益的相容。
總之，相對於傳統公共行政建立在“人性惡”的人性假設下的規制管理方法而言，新公共管理方法論在承認個人合理利益的“理性經濟人”的人性假設前提下，主張通過市場機制、競爭機制來激發公務員與公共組織來提高公共服務的質量與效率，完成了公共管理方法由重視組織理性的官僚制規制化管理取向轉向了重視個體理性的市場化競爭的激勵管理取向。
4.構建了以結果為導向的績效量化管理方法
傳統的公共行政管理是一種過程導向的管理模式，它建立在命令—服從的層級節制的組織管理體制基礎上，強調管理過程中人對規則、制度、政策的服從性。這種行政管理方式強調的是對事物定性的質化管理，缺少對事物定量的量化管理方法。定性的質化管理方法強調人的主觀認識在管理過程中的重要性，強調以個人的主觀經驗為判斷的標准，解決的是“是什麼”的問題。量化管理方法遵循的是實証主義的方法，是以經驗的數據資料為其基礎，堅持客觀中立原則。這種方法超越人的主觀經驗，不涉及個人心理、情感、信仰等因素的影響，在實踐運用中強調操作性和客觀性，解決的是“有多少”的問題。傳統的過程取向的質化(定性)管理方法強調對行政程序和制度的遵守，不注重行為的結果，因而在管理過程中不主張有個人主動性和創造性的發揮。這種管理方法在政府應對突發公共事件上是有效的。但是，在政府的日常管理中，由於領導者與部門管理人員之間存在著信息不對稱等因素的影響，這種完全依據對規則的遵守程度以及領導者主觀判斷的定性分析方法容易造成“拍腦袋”、“瞎指揮”的現象，帶來決策失誤，影響整個大局，而且在缺乏科學的量化方法管理的情況下，對人和事物的評價完全依賴定性的標准，很容易將人的情感、態度、意志等主觀因素摻雜進去，從而造成判斷失誤，甚至用人上的腐敗。
新公共管理在尊重定性管理方法的同時，引入了結果取向的定量(量化)管理方法，實行績效管理。績效管理通過具體的績效目標、績效標准、成本核算、業績工資、績效評估等具體管理方法構成量化管理的方法體系。績效管理方法的運用使得政府行為由注重過程轉向注重結果，給了下級一定的自主權，注重了個人積極性的發揮。績效評估是績效管理的核心。績效評估以結果為本，通過對工作結果進行科學的量化分析，使政府及其工作人員明確目標責任和使命，清楚自己的工作效果，通過將績效評估的結果與獎懲、工資、福利等個人利益聯系起來，從而激勵政府公務員將自己的聰明才智應用到公共管理中來，激發其工作熱情，提高工作效率。新公共管理的這種績效管理方法，是一種以結果為本的控制機制，通過以量化產出為科學依據來糾正主觀判斷上的隨意性。這種以可計算的理性結果為依據來控制人的主觀判斷上的非理性因素，使評價結果最大限度地實現公正性和合理性，符合當代公共管理的科學化和公正化價值取向的要求。同時績效量化管理的方法為政府衡量公務人員的工作業績提供了客觀標准和科學依據，有利於實現評估結果的客觀性和公正性，減少了評估過程中的人為因素。總之，新公共管理採用的以結果為導向的量化管理方法，符合科學管理的精神，使公共管理由過程取向的質化管理方法轉向結果取向的量化管理方法，並將定性與定量方法有機結合，糾正了傳統公共行政管理中的目標不清楚，責任不明確，領導者主觀隨意性大等局限性，創新了公共管理的方法，豐富了新公共管理方法論的內容。新公共管理方法論的市場化與績效管理的取向，使得公共行政管理的過程引入了競爭機制，為提高公共行政管理的效能、效率、效益提供了保証。公共行政管理的市場化取向及量化的績效評估方法目前已成為世界范圍內公共行政改革的一種共同的價值取向。
三、新公共管理理論方法論的局限性
從方法論的視角來看，新公共管理的方法論主要存在以下的局限性。
1.“效率至上”的管理方法導致政府公共性的缺失
新公共管理所倡導的民營化、企業化、市場化等一系列以追求效率為目的管理方法，體現了人類尋求良好政府治理的一種努力，在某種程度上也反映了社會及公民對有效政府的期待。這些主張與方法可以說在理論與實踐中極具啟發與現實意義，但是對效率這種行政的工具理性價值的過度追求就是一種致命的自負，存在很多缺陷。
新公共管理主張建立市場化改革取向的政府，認為經濟與經營中市場化的操作方法和手段可以引入公共部門，以取代“低效”的官僚行政手段而作為資源配置的方式。然而我們知道，市場不但本身具有不可避免的缺陷，而且市場追求高效率的特點在於，將所有活動和人類互動都看作是交易和契約行為。效率成為衡量一切事物的價值尺度，所有活動都圍繞追求高效率、高利潤來展開。新公共管理採用的這種效率中心主義的方法，徹底打破了公私部門的界限，使政府施政的基本目標趨向於“三E”：經濟、效率與效益，突出強調的是經濟價值。然而，公共行政在本質上是以民主與社會公正為基石的，政府的價值表現為強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、公共利益、社會責任等多元價值，而過分強調對效率的追求，使經濟價值成為判定社會發展的唯一標准，將使公共行政管理違背公共行政的根本價值和根本目標，最終會動搖公共行政合法性的基礎地位。這是一種典型的工具理性的思維方式，即將效率作為公共行政追求的唯一目標，將公共行政淪為追求效率的工具，以致於使公共行政喪失了作為行政體系本身的“公共”屬性。如此一來，則使公共行政的根本價值與根本目的走進誤區，進而引發公共行政的價值危機。因此，公共行政應當承擔政府在國家治理過程中的責任和正當性，關注其公共性的本質要求，實現公共行政的多元價值目標，避免公共精神的喪失。
2.結果導向的量化管理方法導致片面性
新公共管理倡導並借鑒了企業的經濟管理方法，這種管理方法直接以經濟結果和經濟指標為目標，以量化的結果為衡量績效的標准，試圖以此來提高公共管理的科學性和有效性。量化管理方法本身沒有錯誤，問題的關鍵在於，新公共管理方法把結果取向和量化管理絕對化，把經濟價值看成是行政管理的首要價值，將經濟指標看作是判定政府行政管理的重要標准，似乎數字化的“量”成了衡量事物優劣的唯一尺度，這在一定程度上忽略了公共行政對人本身及管理環境的重視，忽視了社會公平、正義等價值。從倫理與責任的角度來說，政府應始終是追求至善、維護公共利益、對人民負責的。然而，一旦作為工具的績效管理被目的化后，金錢、數字就成為政府組織和政府官員的唯一目標，這樣某些行政領導就會為了自己的政治前途，搞政績工程，試圖通過這樣的績效來說明其工作結果的有效。新公共管理方法推行以結果為導向的定量管理方法，過分重視結果，過度依賴定量的方法，在管理方法上具有一定的片面性，在某種程度上會導致公共責任的缺失，有損社會的公共利益。
量化管理是一種以科學管理為理論依據，以實証主義為方法論基礎，以科學主義作為指導思想，以追求精確、定量、客觀為目標的管理方法。這種管理方法在使用范圍上具有一定的局限性，存在一定的盲區和缺陷：第一，不是所有事物都可以用結果量化的標准來衡量的。我們知道，有些事物的評價標准和結果是模糊的，尤其在政府公共部門，由於所管理事務非常復雜，工作目標不可預測，事物之間具有較強的相關性和全面性，很難用科學、精確的量化結果來衡量，如果我們強加一些硬性指標，評價結果就會有失公正。第二，單純以經濟指標來判定政府管理工作會導致社會問題。完全以數字化的經濟指標作為公共行政工作結果的評價標准會帶來嚴重的社會問題，尤其是GDP指標，無視或忽視社會發展、資源開發和利用、環境污染和人類發展等方面的內容，在實踐中的惡果是，虛假的GDP、資源的嚴重浪費、環境污染的加劇、貧富差距的拉大等等。
任何事物都是質與量的統一，因此對任何事物的評價、分析都要堅持定性與定量相結合的方法。新公共管理極度推崇定量的方法，實屬認識上的片面性。定性分析是定量分析的前提，隻有對事物進行定性的分析，才能把握其發展的方向;定量分析是定性分析的工具，在定性分析的前提下，為確定事物的優劣提供尺度。如果單純使用一種方法，其分析結果就會有很大的片面性和局限性。我們要用辯証的思維去克服結果定量的絕對化傾向，綜合應用各種分析方法以達到其功效。
綜上所述，新公共管理理論方法論作為一種新的理論范式，在公共管理發展的歷史進程中，在新公共管理的實踐中發揮著雙重作用。一方面，它突破了傳統公共行政理論的羈絆，以新自由主義經濟學、公共選擇理論、交易成本理論和工商企業管理理論等經濟理論為其理論基礎，以“理性經濟人”的個人主義理性思維方法為表征，以市場經濟的競爭式管理方法為取向，形成了以結果為取向的績效目標管理方法、以顧客為取向的回應性管理方法、以外部為取向的戰略管理的管理方法體系。這些管理方法在實踐中的運用，拓展了公共管理的研究范圍與主題，豐富了公共管理的方法，優化了學科結構，完善了理論基礎與實踐模式，提高了政府管理的效率，在當代西方公共管理實踐中發揮了重要的作用。另一方面，由於新公共管理理論方法論囿於經濟學的理論基礎，並以“理性經濟人”理念為邏輯起點，以引入市場機制、追求效率為目的，就不可避免地重蹈工具理性的覆轍，將公共行政僅僅作為了實現效率目標的工具，導致政府公共管理的公共性與價值性的缺失，從而招致理論界與實踐領域的批判。盡管如此，新公共管理理論方法論作為一種新的管理范式，在一定的社會發展階段中，仍然具有它存在的必要性。
（來源：中國行政管理）
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An Analysis of Methodology in New Public Management Theory
He Ying Li Siran
[Abstract] As a new theoretical paradigm, the methodology of new public management theory, with economic theories as its theoretical foundation, breaks the fetters of traditional public administration theory, and forms an individualistically rational way of thinking featured as the "rational agent", a competitive management approach towards market economy, an efficiency-oriented strategic management approach, a result-oriented approach to the performance target management, and a methodological system based on the contents of customer-oriented approach to responsive management and characterized by positivism. Yet, there inevitably exists certain deficiencies in the new methodology, and that the methodology characterized by individualism and highlighting its one-sidedness, brings about a lack of the publicity and value. Nevertheless, the methodology of new public management theory, as one new theoretical paradigm, still has its necessity of existence.
[Key words]new public management theory，methodology,positivism
[Authors]He Ying is Professor at School of Government, Heilongjiang University; Li Siran is Lecturer at School of Government, Heilongjiang University. Harbin 150080.
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