主講人：孫曉莉
孫曉莉 國家行政學院政治學教研部副主任、教授
講座要點
·公共服務的概念如何界定？
·我國的公共服務面臨著哪些挑戰？
·制度建設破解公共服務發展瓶頸
·加快建立基本公共服務體系
·加強公共服務的監管問題
講座全文
孫曉莉：各位同事、各位領導，大家下午好。非常感謝部門和人民網提供這樣一個機會，提供這樣一個平台，我也很樂意利用這樣一個機會、利用這樣的平台把這些年我對公共服務制度的研究和思考向在座的老師做一個匯報和交流。
關於這個問題，我想從三個方面向大家做一個匯報。
第一個問題就是如何理解作為研究對象的公共服務。我們常講公共服務這個詞，尤其是在每年的政府工作報告之后，包括十八屆三中全會決定之后，大家對這個問題很關注，我想首先需要做一個概念界定。第二個問題，我想談一下目前我們在公共服務發展方面取得的一些成就，包括面臨的一些挑戰和問題。第三個問題就如何從制度建設的角度來破解目前公共服務發展方面的一些瓶頸性問題，談談我自己的一些思考。
關於第一個方面，作為一種研究對象的公共服務，目前我們實務界和學術界主要是在兩種意義上來談公共服務。
一種意義是作為非常重要的公共服務職能，就是作為政府必須履行的一項基本職能的角度。在座的各位都是同行，大家知道從西方學術史上來說，從亞當斯密開始，包括到后來的福利經濟學，發展到社會主義的凱恩斯主義，包括新凱恩斯主義，以及后面出現的所謂新公共管理，到今天的新公共服務，始終都是把公共服務作為政府的一項必要的職能進行思考和研究。我們國內，就是我們的實務界和理論界對這個問題慢慢形成了一種共識，最早在我們實務界出現的正式的概念是在1998年，歷經三屆中央政府，當時還是朱镕基當總理的時候，他在有一年政府工作報告裡面專門提到了，作為國務院機構改革的方案，提出了政府職能之一是公共服務，后來到了2002年，當時十六大報告當中第一次正式提出了政府的四項基本職能，公共服務和社會管理，包括其他的市場調節還有宏觀調控，四項職能並列作為政府的基本要履行的職責。最近大家都知道，三中全會決定裡面又再次重申了政府的五項職能，這次是把環境保護單獨拎出來，和公共服務、社會管理並列的。我個人理解不是說環境保護不屬於一項公共服務，實際上環境保護還是在公共服務這個范疇之內，隻不過現在環境保護是目前特別突出，人民群眾高度關注的問題，所以專門拎出來。
另外一種意義的公共服務，就是作為一種向社會公眾提供的一種產品，這個產品可以以實務形態出現的，也可以以服務形態出現的，這對應於我們在西方所看到的公共經濟學、公共管理當中的“公共產品”概念。
我個人今天向在座各位的匯報的更多的是從第二個層面來理解的公共服務。從理論上來說，大家都知道，作為一種公共產品的公共服務有三個基本特性，分別是：不可分割性﹔消費上的非競爭性﹔以及受益上的非排他性。舉一個最經典的例子，就是燈塔，大海當中的燈塔，凡是路過的船隻都可以從它提供的照明當中受益。船隻A和船隻B之間是不存在受益上的競爭關系，不存在排他關系。但是這是一種理論上的特性。在實踐當中，在一些約束條件發生變化的時候，這個特性就會發生改變。例如義務教育，大家都不否認它是一項非常重要的基本公共服務，理論上說不存在受益上的排他性，但是我們在實踐當中經常看到很有意思的現象，比如我們到浙江某地去調研，該市是典型的人口倒挂的城市，也就是它的外來人口超過了它的戶籍人口，所以，當地搞義務教育改革，國家層面規定的是九年制義務教育，它搞十二年，甚至慢慢過渡到十五年，隻要在這個適齡教育階段的孩子，政府都給你提供免費教育。當地的戶籍人口就不干了，說你外來人口的孩子同樣也是在我當地的公立學校裡面接受教育，過去一個學校裡面的老師和學生之間的比例相對來說比較合適，比如一個老師對25個孩子，現在情況變了，很可能一個老師面臨著40多個孩子的管理幅度，一定程度上大家都感覺，這個教育質量可能受到影響。所以當地的戶籍人口是有意見的。換句話說，理論上沒有消費上的競爭關系，也不存在受益范圍上的排他性，但是在一些約束條件發生變化的時候，這些理論特性就會發生改變。所以從這個當中我經常講，我說兩頭來分析這個事情，一頭來分析這個事情，從公共服務的受者，就是它的受益者上面來說，可以把公共服務分層，可以分為基本公共服務、准公共服務，包括其他的混合公共服務。從公共服務的提供者的角度來說，就不可能是政府一家獨斷，往往是需要引進其他的一些公共服務主體。這是從公共服務的特性上來分析問題。
我再和大家進一步匯報，到底哪些可以算作是我今天要談到的公共服務的范疇。我認為十類公共服務很重要，包括：基礎教育、基本醫療衛生、基礎社會保障、保障性住房，就業、科技文化、環境保護、公共安全、基礎設施以及收入分配和調節等。前三項沒有分歧，學術界都認為這三項是非常重要的公共服務。保障性住房，也是在世界范圍內的一個有共性的服務。基礎設施當然是比較復雜的。另外，多說一句，我個人的觀點，我覺得收入分配應該納入到公共服務的范疇裡面去。剛才我給各位一本我主編的《公共服務年鑒》，我們去年出的《年鑒》當中把收入分配作為非常重要的一項公共服務范疇必須來的。學術界有一些人不太同意這個觀點，他們覺得收入主要是應該從市場調節的角度來進行衡量，不屬於政府的服務范疇、范圍之內。我個人認為，收入分配單獨的依靠市場的力量來進行調節的話不太可能實現社會的相對公正。因為市場主要解決的是一個效率問題。在世界上大多數國家是通過政府，當然政府不是直接干預，往往是通過制度和政策的方式來進行收入的分配和調節，所謂的制度更多的是從財稅的角度進行的，所謂的政策更多的是從福利志願服務的角度，慈善的角度進行的。中國目前的收入分配是有問題的，這個問題不解決好，對我們整個社會的基礎，不管是叫治理基礎，還是叫管理的基礎，是有很大的挑戰的。所以，我專門把它提出來，我覺得收入分配應該納入到公共服務的范疇。這是向在座的各位報告的第一個問題。
第二個想向在座各位報告的就是公共服務發展的成就和問題。我們應當充分承認，這些年中國公共服務的發展取得了很大成績，這是一個客觀事實。所以，我的第一個判斷是，目前公共服務的發展已經有了戰略指導思想，公共服務的定位日趨合理化。比如說我經常舉的一個例子，我們說中國夢是新一代領導集體提出來的統領性思想，這次提出來非常好的特點就是把一個宏大敘事和微觀生活結合到一起去。習近平談中國夢的時候不是僅僅停留在國家、民族的層面，而是和老百姓的生活和夢想緊密聯系在一起。在他的一大段的講話裡面專門提到，說“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育，更穩定的工作，更滿意的收入，更可靠的社會保障，醫療、衛生，包括居住條件、環境”等等。其實這些問題都是屬於公共服務的范疇。所以我個人的感覺，包括黨中央、國務院在我們這個問題的梳理當中都已經是把公共服務作為整個國家經濟社會協調發展的重要體現，整個執政理念的重要體現。所以我覺得對公共服務這個定位是越來越趨向於合理化。而且正因為有了這樣的定位，實際上是對現實當中的公共服務發展起到了很重要的推動作用。這是第一個判斷。
第二個判斷，在公共服務的發展過程當中，無論從中央層面，還是從地方層面，投入總體上都有一個不斷增加的趨勢。我這裡面舉了一個例子，就是舉了一個單項的教育為例，我摘取了幾個年份的數據，從2010年-2013年最近四年期間，全國財政關於教育方面支出的情況，從這個表格上大家看，我們在2010年的時候全國財政支出教育部分佔到了1.2萬億，2013年，因為前兩天，就在周二，剛向全國人大作了一個報告，關於2013年中央財政的決算，這裡面實際上我們這個財政對教育的支出逐年遞增，而且幅度相對來說比較大。從2010年1.2萬億，到了去年將近是2.2萬億，這個增加的幅度是非常大的。換句話說，總體趨勢發展向好。我指的是教育單項，實際上在其他方面總體上來說也是這樣的。尤其是2013年，大家看樓繼偉的報告，向全國人大作說明當中專門強調了一點，實際上去年我們財政壓力是非常大的。但是在這種財政壓力非常大的情況下，是壓縮了中央辦公的經費，把行政開支大幅度壓縮了。關於民生這方面的投入，不僅沒有壓縮，還在這種財政緊張的情況下加大，實際上也是一個整體趨勢的表現。這是第二個判斷，總體的投入不斷增加。地方政府大體也是這樣。你看每年政府工作報告，一定專門有一段文字要表一個態，要做一個說明，今年的政府財力，尤其是新增財力當中，有多少要用於和人民群眾相關的支出，這是一個總體的概況。
第三個判斷，對公共服務效率和公平問題越來越關注。過去經常關注一個比較多的問題，就是公共服務的效率不行。社會上經常開玩笑說有新的三座大山，即教育、醫療和社會保障。這已經成為老百姓非常關注的問題。但是這些年，我們除了強調公共服務效率，要提高公共服務的供給總量之外，政策制定者也越來越重視公共服務的公平問題。所以我的判斷是基本公共服務均等化的進程開始邁步。在一定程度上我們是在還過去幾十年形成的歷史欠帳，因為過去我們這種城鄉二元供給制度在公共服務方面體現的是非常明顯的。不僅僅是在經濟和收入水平上，也包括老百姓所享受到的公共服務方面有很大的差距。后面我還會談到這個問題。所以，現在我們實際上是在還歷史上的一些欠帳，要讓公共財政的陽光普照到農村去。2006年新農村建設之后，包括中西部地區在內，對農村基礎設施，對農村的社會保障，還有其他的一些公共服務方面的問題，重視程度比過去增強了。從黨的十七大開始，我們黨代會報告當中多次提出來，要重視基本公共服務均等化的問題。大家看看三中全會的決定，這一次也專門又強調了這個問題，把財政制度作為實現基本公共服務均等化的一個重要手段和保障提出來。實際上現在均等化確實比過去要明顯有進步。這是第三個判斷。
前面講的都是一些成就，不一定完全全面。當然，與公共服務方面發展取得的成就相比，目前我們公共服務面臨著哪些挑戰，可能是更需要關注，更需要重視的一個問題。我在這個問題的判斷上有這麼幾個看法和大家一起交流。
第一個非常突出的挑戰在於，我們整個相關與公共服務相關的政府建設，包括相應的改革，是比較滯后的。
這主要反映在三個方面，一是整個公共服務的提供能力相對來說不夠。剛才我說新三座大山，是老百姓開玩笑，但是客觀上不排除有類似的問題。我星期六帶孩子出去玩，結果孩子受傷了，晚上我就帶她到海澱醫院看急診，到了急診科的時候，排的隊伍比我們今天在座的人還要多。一個急診科的醫生要對付那麼多急診的病人，如果真的是非常嚴重的急診的話，肯定是要出問題。換句話說，醫療這是最基本的一項公共服務了，但是這麼多年，我們醫療資源過於緊張的問題，沒有得到很好的緩解。這個實際上就和我們有關部門的管理水平，和我們相關的政策設計是有嚴重的關聯程度的。從這個角度來說，我覺得不是說從我們政府相關的公務員、相關單位這些人的素質跟不上，水平不行，很大程度上和我們這個指揮棒有問題。實際上政策的導向沒有引導大家來更多地投入和管理。
二是公共服務的一些管理體制還不夠理想。比如說前兩天有一個新聞談到關於食品安全法短暫運行了一段時間后，又做了進一步的修改。就拿我們食品安全體制來說，它就是一個很大的問題。我們的食品安全是整個社會公共安全當中非常重要的一個組成部分，與所有老百姓，與很多社會工作都是密切相關的。我們食品安全體制從建國以來幾經更迭，反復變化，從一開始的所謂的多頭監管，慢慢向一個管理部門集中。2010年發生了河南雙匯瘦肉精案件，雙匯出了事大家找原因，分析問題的時候發現，雙匯收購生豬過程當中那些生豬是添加了瘦肉精的，這是2010年曝光的案例，但早在2000年農業部就明令下文禁止在生豬養殖過程當中飼料裡面添加瘦肉精，為什麼十多年還有這個問題？大家一梳理，一頭豬有七八個部門在管，還是沒管好，所以要改革。正好又是國務院機構改革，當時把那些分散的，在不同部門的食品安全監管職能盡量統一收歸到一個部門，后來過渡到食安總局了。但是這個體制仍然是有問題的。世界各國的食品安全監管體制模式不完全一樣，有的就是多頭監管，有的就是單一監管，模式不一樣。這個要看各個國家具體國情，我們現在在這方面，比如說盡管我們目前相對集中了，但是在這個生產源頭環節，仍然是有問題的。在食品的農業生產，是農業部管。畜產品，比如這些動物的養殖，是另外一個部門在管。還是分散的體制，仍然沒有從源頭上解決問題。
三是社會和市場參與公共服務的渠道還非常有限。三中全會決定當中關於公共服務這個問題有兩個非常重要的提法。第一個是再次重申了基本公共服務均等化的問題，第二個非常重要的就是關於政府要加大購買社會公共服務力度，這兩個提法都是非常有突破性的，或者有針對性的。政府購買社會公共服務力度的加大，在2013年9月底的時候，國務院常務會議也專門討論了這個問題，后來出台了一個決定。各個地方政府分別表態要跟進，加大政府購買公共服務的力度。但是政策落地可能也存在一些障礙。例如，一些地方政府規定，社會組織來提供公共服務，要具有一定的資質條件，不是誰隨便想提供就能提供的。我需要通過什麼樣的方式購買你的公共服務，我不能零散的一對一，我通過打包的方式，通過樞紐型的社會組織來購買公共服務，很多真正面向基層老百姓提供公共服務的組織很有可能是達不到這樣的資質條件，因為它要去相應的部門進行登記和管理。另外，它還要有辦公場所，要有人員，每年還要年檢，比如搞艾滋病防治、宣傳教育的，像這樣一些組織，它就達不到這種購買的條件和資格。所以，實際上，真正能夠參與到這個過程當中的社會力量也比較有限。像企業、公司這樣的市場主體在很大程度上也面臨這個問題。比如說有的公共服務，它本身這個延展性非常長，渠道非常長，真正在短時間內，要能夠獲取這種綜合效益的話比較困難。所以，除非說你本身這個公司規模非常大，你能夠承受長時間的投入帶來的不便的話，否則一般的市場主體是沒有這種競爭能力的。換句話說，盡管名義上要加大購買公共服務的力度，但是實際上這個渠道仍然比較狹窄。這是我所提出來的第一個面臨的重要的挑戰。
第二個重要的挑戰就是，在目前我們整個財政支出結構當中，公共服務的投入還是不夠的。還是以教育為例，我們作為一個教育事業發展的目標之一，是要把財政性教育支出提高到佔到GDP的4%，這個目標是1993年提出來的，后來幾屆政府多次地提出來，但是一直是到了2012年才正式地達到這個目標，實現了佔GDP4.28%，4%是一個什麼概念？世界的平均水平都不到，下面有一個圖表，當年為什麼1993年制定教育發展綱要的時候制定4%的發展目標，因為在1993年的時候，世界平均水平就已經到了，所以我們是當年依據我們中國的經濟社會發展狀況，依據對世界范圍內的一般規律的了解，制定了4%的。發達國家在1993年的時候平均的財政性的教育支出是佔GDP的5.1%，欠發達國家都能夠達到4.1%，世界平均水平兩邊一拉齊大概4.9%，我們2012年才真正實現，就是佔到GDP4%，這個比例是相當低的，教育是國家民族發展的基礎，實際上在我們公共服務當中，它反映了很重要的問題，就是對於公共服務的投入，盡管說有進步，有增長，但是總體上來說遠遠不夠的。這是第二個判斷。
第三個判斷，公共服務在政府之間，就是我們著手的中央、省、省以下的這樣一些地方政府之間的事權和財力不均衡的問題。我這邊做了一個數字的比較，不一定完全合適，但是能夠說明這個現象。這指的是財政收入，中央財政收入、地方財政收入以及中央財政支出和地方財政支出大概的比例。去年中央財政收入在整個全國財政收入當中佔比是46.6%，就是接近一半，中央和地方基本上是一半對一半，差4個百分點。支出方面是一個什麼情況呢？中央的財政支出佔整個全國財政支出14.6%。當然這個財政支出涵蓋范圍比較廣，不完全是公共服務，還包括公共服務之外的，像國防，像經濟建設等等。但是能夠說明這個問題，就是倒挂現象非常突出，所以在現實生活中，造成了很大的影響。舉一個最簡單的例子，當然后面還可以再談到，比如說像我們義務教育支出這個問題，義務教育支出，后面我再談到事權分配原則的時候還會再講，義務教育在世界范圍內以中央或者聯邦政府負擔為主的，因為它受益范圍是和整個國家，對整個民族都有利的。但是，我們的義務教育費用負擔是以地方為主，中央為輔。換句話說這麼重要的一項公共服務，在支出責任上來說是倒挂的。所以就出現了義務教育本來是應該整個民族，應該是一個基本的均等化的問題，但是我們做不到。各個地方的實力不一樣，發展基礎不一樣，義務教育體現出來的水平就有很大的差距。這是我所說的第三個判斷。
第四個方面的挑戰，我把它概括為公共服務的公平問題，在現實生活當中還有待改善。針對我所說的公共服務的公平涉及到三對基本的關系。第一對基本的關系是城和鄉，即城市和農村公共服務差異的問題。這個差距相當大。我用另外一個比例來說這個杠杆是嚴重不平衡，為什麼會形成城鄉之間在公共服務方面巨大的差異，我梳理了一下有幾個方面的原因，一個是二元化的供給方式，過去實際上是在利用農村在整個社會發展過程當中作出了巨大的犧牲的，這個大家都非常熟悉。另外，還有具體的一些，比如說像當年的家庭聯產承包責任制，掀開了農村改革的大門，但是另外一個問題解決得不好，只是激發了農村這個主體發展經濟的熱情，但是發展經濟之外，它的社會事業靠誰發展，這個問題解決得不好，在很大程度上還是靠農民以家庭這樣一種主要形式作為載體來承擔的。包括我們所說的2003年的農村稅費改革，這的確，當然有人評價不完全一樣，我覺得是在一定程度上是對過去長期的歷史遺留問題的一種糾偏，但是這個問題糾正過了很可能造成另外一個問題，因為在稅面前人人平等的。可能是應該以個人收入作為一個衡量的標准和起點，不能說統一的作為農村這樣一個主體做一個判斷。這是一個問題。還是沒有解決好農村公共服務主體依靠誰，資金依靠誰的問題。比如這些年我們農村的固定資產投資是遠遠低於城市的固定資產投資規模。農村和城市之間所享受到的公共服務差距，它要比單純的扭轉城市和農村之間的收入差距要來得更難，歷史欠帳太多，涉及到的利益面更復雜，所以改起來非常不容易。這是第一個公共服務之間的城鄉差異的問題。
第二個公共服務的公平問題體現在區域之間的差異。我們現在所說的區域主要是依托1986年時候提出來的我們國家東中西這樣區域劃分的概念。我現在對這個區域間公共服務差距的判斷主要是兩個，第一個，中部和西部總體上來說，與東部地區的公共服務有很大的差距。西部公共服務的水平從總量上進行判斷，不見得低於中部地區，有的時候比中部地區在某一些單項方面的公共服務發展還好，這個原因是很復雜的，比如說西部地區人口相對來說比較稀疏，中部地區往往是人口大省，要按照人頭來平均的話，中部地區表現要差，這是第一個判斷。第二個判斷，區域之內還有區域的差異。就拿廣東省來說，廣東是很富有的一個省，但廣東省內的差異也非常大。比如說粵西北和粵東，就沒辦法比。包括北京也是這樣，像海澱、西城，它的教育資源非常集中和豐富，你往那邊平谷和門頭溝一跑，跟這兩個區根本沒有辦法比，包括它的小學生所享受的生均預算經費差異非常大。后面我這邊還有一個表格，這個表格還是以教育為例，我是梳理了2011年-2012年全國31個省、市、自治區在公共教育支出方面的數據，沒有把香港、澳門、台灣地區算進去。31個當中，我們把它分為幾檔，比如從投入的總量來說，廣東、山東、江蘇、河南是屬於千億以上的數量級，但是這個很復雜，像廣東，加上人，人均教育支出在全國是比較靠后的，單純從總量上來說，這個分為幾檔，差距非常大。在大差距裡面還有小差距，這個事情非常復雜，這個區域差距體現得非常明顯。像到了后面，到了海南、青海、寧夏，整個的全省或者自治區的教育投入，財政方面的支出大概隻有90多個億，青海隻有100多個億，和廣東全省一千多個億差距太大了，將近十分之一，有的就是九分之一這樣的數量級，差距非常大。
第三個公共服務的公平問題體現在公共服務的人群差距方面。所謂的人群差異有幾個衡量要素。比如說戶籍問題，其實這和前面城鄉，包括區域有交叉的地方，也有不一樣的地方。你像戶籍就是非常重要的，決定了你享受到的服務上面的差距，大家談得比較多的，一線城市的高考，外來人口的子女高考的問題，為什麼北京在目前看不出來有任何政策鬆動的跡象，這背后牽涉的利益太大了。再比如說職業的問題，你在這個社會上的分層，職業不同，你是在政府機關，你是在事業單位，你是在企業，你所享受到的公共服務也有差異。第三個，你的具體的就業。就和前面的職業有一定關聯，但是也有差異。你的就業與否，也很重要。再比如第四個決定因素就是收入水平，還有居住地，尤其是核心的在社會的分層，在一個什麼樣的點也決定了所享受到的公共服務。這是公共服務的人群差異。
第三個再跟各位報告一下關於制度建設的破解公共服務發展瓶頸的問題。關於這個發展瓶頸，我覺得首先一個是從根本上來做這個事情還是要堅定推進政府的自身改革以及相關的建設。這個不是說大話、空話，中國的很多問題的解決最后一定會落腳到政府，因為公共服務盡管要改革，但是畢竟主體還是以政府來進行提供，或者說政府來制定標准，來購買的。所以，首先還是從政府這方面來解決問題。
解決問題首先是真正的理念落地，能不能理念落地非常關鍵。我們提出了很多好的理念，比如說2003年當時受非典的影響，我們對四項職能又做了一個重要性的區別，當時的提法就是，在抓好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，換句話說，把公共服務擺在了更高的戰略位置上去。實際上現實生活中還沒有真正做到這樣。包括我在地方挂職，包括我了解的，像地方政府常務會議還真是很少，以專門的公共服務問題作為常務會議裡面一個主題，無非是附帶的一項議程，沒有說專門研究。包括在更高層面，在一定意義上不客氣地說，也有這個問題。所以，怎麼能真正讓理念落地，這是一個很大的問題。
另外一個機制創新，機制創新我覺得剛才談到了，像我們剛才所說的政府購買公共服務，實際上就是要引入政府之外的其他主體，因為所說的社會力量的范疇是非常寬泛的，不僅僅包括社會組織，在這個決定裡面講得非常清楚，既包括社會組織，也包括市場主體，還包括一部分事業單位。所以，這個機制創新其實就是引入多元的主體，實現公共服務共治的局面。但是這個機制，如果沒有具體的程序、方法作為保障的話，這個機制也很難落實。和前面的理念是一個情況。僅僅停留在這個口號層面沒有什麼意義。關鍵是真正能把這個事情解決好，通過一些具體的程序和方法的建設，能夠實現機制的創新。
此外，還有一個相關的改革配套，這裡我所說的改革配套更主要是從事業單位改革這個角度來的，和政府不一樣，但是是承擔著大量公共服務職能的，尤其像教育、醫療、衛生、科技、文化，是事業單位當中一個非常重要的職能。所以我們現在的事業單位，可能在很大程度上，它面臨的阻力，還有包括下一步改革推進的意義，一點不比當年國有企業改革，還有農村改革，來得小、來得輕。實際上非常不容易的。真正搞好了，相應的整個公共服務水平都會上一個大的台階。如果說沒有大的突破的話，可能還是在原地打轉轉，這是第一個方面的思考。
第二個方面的思考，財政當中公共服務的佔比要調整。這個我有一個表，我把這個2000年到2013年全國財政的收入各支出的情況做了一個分析。給大家看枯燥的數據，但是這個數據背后蘊藏的事情是很有意思的。從這個表中能夠看到什麼呢？實際上我們現在的的政府，財政收入的增幅已經越來越小了。前兩天，24號，財政部長在向全國人大做報告的時候專門講了這個問題，實際上現在中國將來的經濟增長在可預見的未來之內，能夠保7確實不容易了。換句話說，和這個經濟增長速度相聯系的財政收入，也面臨著很大的問題。十多年來的發展就是這個情況，所以我說從這個現實的角度來說，要是調整了財政支出當中的公共服務佔比，第一個非常重要的就是適度的調整和相對穩定一定要並重。所謂的相對穩定，我覺得就是，一方面客觀的這種經濟壓力在這個地方，另外一個還有非常重要的來自社會的預期，它和這個公共服務本身的特點是聯系在一起的。公共服務這個作為一種產品，是很有意思的，有一個剛性的特點，上得去就下不來。就是你今年是這樣一個公共服務的標准，比如最低的收入保障，城市居民和農村，最低生活保障，如果今年是每月420元的標准，明年變成了380，老百姓一定會有意見的。但是如果說今年420，明年你把它變成了450，哪怕有通貨膨脹的因素，老百姓都覺得，政府是在為大家想實事、辦實事，他有一個心理上需求的剛性的特點，上得去，下不來。世界范圍內都是這個情況。你想很多國家，尤其是像歐洲，歐元區危機期間，很多歐洲國家面臨政府的換屆，絕大部分面臨換屆的這些國家的元首或者說政府的首腦，都被選下去了。像法國這些都被選下去了，隻有德國的總理默克爾實現了連任，因為默克爾比較好的應對了危機，它的整個公共服務水平保持相對穩定，尤其它的就業保持相對穩定有很大的關聯，所以社會公眾比較認可她。換句話說，中國也是這個情況，上得去，不太容易下來。所以我非常贊成，今年在三中全會之前，當時財政部樓繼偉提出了一個觀點，基本公共服務應該是幫助窮人，不養懶人的。我覺得這個觀點確實提得挺好，挺現實。中國的國情、現實就是這個情況。所以一定是相對穩定。但是相對穩定的基礎上一定要適度調整，太低了真是說不過去。而且太低了，在現實生活中造成很大的問題。財政支出當中經濟建設的費用太大，上一個政府期間，四萬億投資下去了，其中約有四分之三都是用於經濟建設的，真正和公共服務相關的太少。所以后遺症很多，我們現在也是提出了我們是消化期，實際上是在消化上一屆政策的后果。另外這個佔比的調整的時候，不僅僅是要調增量，新增是有限的，新增財力無非新增百分之十幾已經了不得了，百分之二十幾已經是相當高相當高的了，更多的還是在存量當中進行調整。另外我覺得如果能夠建立一個動態的增長機制是非常好的。我個人的建議，應該在1%-2%的年度調整范圍。當然如果遇到經濟大幅下滑的客觀的壓力的話，可以做適當的微調。應該有一個動態的增長機制。當然上面要有上限，也不是說這個東西一定是不分頂的，還是要有一個動態增長機制，而且把這個動態政府機制作為一個考核指標和政府行為具體的約束聯系在一起。這是第二方面的思考。
第三個，我覺得應該合理配置政府之間的事權和財力。事權劃分大概有這麼通行的三個原則，第一個是受益范圍原則，第二個是效率原則，第三個是能力。我把五級政府架構簡化為三層，一個是中央層面，另外是省，第三個層面就是省以下，包括市和下面的鄉鎮。剛剛我說的受益范圍，實際上是應該根據公共服務本身的產品，它們外溢產生到什麼樣的輻射范圍之內來確定相應的支出責任，怎麼來分解。世界范圍內的國家，基本上是按照這個規律來進行操作的。比如德國，法律裡面非常明確，哪些公共服務是我聯邦政府承擔的，哪些是聯邦政府下面的地方政府承擔的，哪些是屬於共同承擔的。這一開始就要把這個事情講清楚。不講清楚，后面的后患太大了。我們的憲法、我們的組織法裡面有規定，但原則性很強，操作性不夠。所以現實的運作過程當中，應該把這個受益范圍搞清楚，另外效率的問題也非常重要，還有能力的問題，能力分解、能力分層。這個籠統的三原則。
和這個事權確定的那就是財力要匹配。三中全會提出了一個提法叫做事權和支出責任相匹配，講得很好，支出責任這個要分解的，一一對應，不能像前面所提出來的“大馬拉小車、小馬拉大車”的倒挂，那對現實的公共服務發展非常不利的。比如我們通過財稅制度的改革來實現財力的匹配，大家看這次三中全會決定財稅制度給予了充分的肯定。提出財政稅收制度是我們整個國家治理的支柱重要基石，學術界對財政稅收制度改革討論的比較多的議題之一是轉移支付這個問題。我們不少專項轉移支付都是和公共服務捆綁在一起的，戴帽子下去，我要求你要做這個事情，這個錢你隻能干這件事情，打醬油的錢不能買醋，到了地方要完成這些公共服務事項的時候，這個錢都是分散的，做不了事情。而且這個事情很可能不是我需要的。所以，造成了大量的資金的浪費，而且從這個過程當中還有很多權錢交易的灰色的空間。這個確實是要花大力氣來解決這個問題。隻有真正地讓事權和支出責任能夠匹配，這個公共服務的發展才有保障，否則做不好。這是第三個想法。
第四個想法應該是加快建立基本公共服務體系。我做了一個圖，基本公共服務體系最終落腳是要落腳到人身上，人是基本公共服務的享受者。這其實和前面的公共服務是兩個不同的概念，公共服務是一個概念，另外一個概念是基本公共服務，所謂的基本是在兩個層面的，保門檻，保面，要保証國家的公民都有權利享受這個公共服務，這是我應該給你提供的一個基本的權利保障。最終落腳點是落腳到人身上，基本公共服務和人之間的關系是要破除兩個因素帶來的影響。一個是個人因素，對於一個公共基本服務的沖擊。比如我前面強調的個人戶籍、個人職業、個人就業，個人在這個社會上的地位和分層，這是個人因素。還有政府因素，對公共服務造成沖擊。所謂政府因素，比如我這個地方經濟發展總體的水平，我這個地方的行政領導，我對這個問題的認識，我們的政治意願，想做什麼事情的決心有多大，力度有多大。是要破除這兩個方面對基本公共服務帶來的壓力，最終實際上這個人，隻要你是中國的公民，不管你在哪個地方，不管你是什麼情況，我都給你提供這樣的服務。
所以，總體的，我覺得建立基本公共服務體系的目的是要實現一個包容性增長。所謂的包容性增長就是要讓社會公眾共享整個社會經濟改革的成果，能夠享受到這個紅利帶來的收益，這是和人權結合在一起的，這是我覺得一個基本的目的。目的之下具體的目標實現兩個脫鉤，兩個脫鉤，第一脫鉤是和區域發展差距脫鉤。第二是和個人這方面的脫鉤。怎麼來實現呢？一方面是激勵，另一方面是約束。所謂的激勵，實際上法律法規裡面是有明確規定的。剛剛我談到了很多，三中全會、十八大，實際上現在我們在去年“十二五”規劃裡面，國務院“十二五”基本公共服務發展規劃裡面都有明確的界定，都有明確的保障，要求全國各個地方建立這樣一個公共服務的基本體系。另外約束方面相對來說還不太夠。比如說到底這個地方如果沒有實現的話，我怎麼做啊，我怎麼對這個地方的官員，你承擔的這個責任，你沒有盡到，我有什麼樣的懲罰性的措施，我有什麼制裁性的措施，這個方面更多的從這個入手。另外這個現實的基本公共服務的體系，有一些機制來保証。純粹靠方法的構建的問題也比較重要。到底評估體系是什麼，我怎麼來評估你達到了基本公共服務均等化，自說自話沒有意義，完全陷入到自娛自樂的境地了。這是第四個方面的考慮。
第五個方面還應該加強公共服務的監管問題。公共服務的改革一方面是放，另外一方面是管，目前的主要問題就是放、管不夠平衡。我覺得監管問題在公共服務方面特別明顯。在經濟領域，更多的是以放為主，在社會領域裡面，這個放管一定要平衡，否則就出問題了。說到這個公共服務的監管，這裡面有幾個方面，我覺得是比較重要的。第一個是監管的是對象是什麼東西，我體會我說監管的對象是不是包括比如准入的問題，哪些社會組織、哪些企業、哪些市場主體能夠進入到公共服務的領域來。需要它具有什麼樣的資質，這要有一個門檻性的規定。再比如說公共服務的標准，我把這個事情委托出去了，我把這個事情外包出去了，你得達到相應的公共服務的標准。另外，價格，公共服務和老百姓直接相關的，尤其是一些基本的公共服務。如果價格過高，對不起，就違反了公共服務的可及性的標准了，所以我一定要對價格進行監管。包括質量，包括公正，包括標准等等。這是監管對象。
還有監管主體的問題，公共服務靠誰監管？一方面是政府機構，的確很重要。但是靠政府機構，或者僅僅靠政府機構是靠不住的。一方面政府機構沒有那麼大的監管力量，這個太突出了。第二，可能會出現監管俘獲的現象。貓和老鼠本來應該是死對頭，現在它倆成了好朋友了，這個問題也經常發生。僅僅靠政府機構不行。另外的監管主體，比如行業協會，再比如新聞媒體，還有社會公眾，我們行業主體還需要有一個發展的過程。在現在的時代背景下，新聞媒體、社會公眾應該可以發揮更大的作用。當然是要制度上鬆綁，否則的話，它的監管一定是建立在它獲得信息的基礎之上的，如果沒有信息的便捷性獲得的話，它就談不上監管。這是一個監管主體的問題。
另外還有一個非常重要的監管機制的問題。我個人感覺，我覺得在公共服務的發展過程當中，機制問題太重要了。制度之下，就是一個機制。比如說像我們公共服務精准能不能建立起來，再比如黑名單抽查制度，責任追究制度等等。這個監管和管理是完全兩個概念，它是嚴重的有不一樣的地方。當然有相同的地方，我們現在更多的是用管理的方式來對公共服務進行監管，不是真正意義上的監管。從這個角度，我覺得這幾個方面都是非常重要的一些內容。
談到這裡我主要把這些年關於公共服務制度建構的問題總體思路向大家作了一個匯報。幾個方面的看法匯總一下，第一個總的看法，我們現在談國家治理現代化，國家治理現代化落腳到很多方面，我個人認為，公共服務的能力現代化、公共服務的體系的現代化，它是國家治理現代化的內在的要求，一個公共服務問題，牽涉到三對基本關系、三對基本主體，政府、市場、社會。在公共服務身上就體現了這三對基本的主體怎麼處理關系。所以我覺得，公共服務怎麼強調它的重要性都不為過，這就是國家治理現代化的內在要求。這是第一個看法。
第二個總的看法，我覺得公共服務確實是有一個一般規律和特殊國情相結合的問題。世界上發達國家在這方面走過的道路比我們早，經驗比我們多，包括一些教訓也比較深刻。我覺得是應該廣泛地了解其他國家的情況，同時在這個基礎上非常重要地結合中國自己的國情，有一個一般和個別相結合的問題，但是一定是審慎地規劃、逐步推進。
第三個看法，所有的問題落腳到一點，我們經常說的一方面是把蛋糕分好，還有一個，說到底需要把蛋糕做大，公共服務同樣也是這樣。落腳到最后還是要用法律和改革來解決當前的各種問題。
這就是我向在座各位老師、各位專家報告的主要內容。謝謝大家。
