地方政府治理現代化的內涵、特征及其測度指標體系

基金項目：國家社科基金項目“農村老年社會救助機制優化研究”(編號：14BGL102);江西省人文社科重點研究基地項目“地方政府推進基本社會保障均等化的創新實踐與效率研究” (編號：JD1444)

作者：唐天偉，江西師范大學財政金融學院教授，江西師范大學管理決策評價研究中心副主任;曹清華，江西師范大學區域創新與創業研究中心、政法學院副教授;鄭爭文，江西師范大學政法學院副教授，江西330022

doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.10.10

[摘要]地方政府是推進國家治理現代化戰略的重要主體，其治理能否實現現代化是國家治理能否實現現代化的關鍵。本文在闡述現代化的新涵義的基礎上，分別闡述了治理現代化的涵義以及地方政府治理現代化的內涵與特征，以此為依據，分別從治理體系與治理能力兩個方面構建了地方政府治理現代化的測度指標體系，為推進地方政府治理現代化實踐提供借鑒和參考。

[關鍵詞]地方政府;治理現代化;測度指標

[中圖分類號]D625[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)10-0046-05

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，將推進國家治理體系與治理能力現代化作為我國全面深化改革的總目標，且到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得突破性進展。國家治理體系與治理能力現代化戰略的推進是一項復雜而艱巨的偉大工程，中央負責國家戰略規劃，戰略的執行者則是各地方政府，各地方政府的治理能否實現現代化是國家戰略能否實現的基礎與關鍵。

“國家治理體系和治理能力現代化”中的“國家”是一個整體概念，可以依據功能、區域或政府層級對國家進行分解。依據政府層級對國家進行分解，國家治理的現代化可分為中央政府的治理現代化與地方政府的治理現代化。①由於中央政府與地方政府的職能范圍及其治理效果的表現形式是不一樣的，地方政府的治理隻能在中央政府既定的宏觀調控政策下進行，自主性較弱，②因此須將地方政府治理現代化的內涵、特征及其測度評估等與國家治理現代化或者中央政府治理現代化的區別開來，以利於推進地方政府治理現代化實踐。

一、地方政府治理現代化的內涵

所謂“推進國家治理體系和治理能力現代化”， 即是改革國家治理體系和治理能力以使其適應現代社會發展的要求。同理，推進地方政府治理現代化，即是改革地方政府治理體系和治理能力以使其適應現代社會發展的要求。

(一)“現代化”、“治理”與“治理現代化”

羅納德•英格爾哈特(R. Inglehart)指出，現代化的進程與工業社會的進步帶來了社會文化的轉型，即物質主義的價值觀(強調經濟與物質安全的第一位)向后物質主義的價值觀(強調自我表現與生活質量)轉型，這種轉型會使得民眾越發渴求民主制度並在民主制度建立時予以支持。[1]在工業化完成之后的二十世紀七十年代，西方社會發展方向發生了根本轉變，開始進入后現代社會，后現代化的核心社會目標是由加快經濟增長轉變為提高人們的生活質量與增加人類幸福。同時，不僅是西方社會按照這樣的方向發展，英格爾哈特提出中國也必將沿著這樣一條道路向前發展。由此可見，隨著工業

①國家治理體系現代化是一個包含從中央到地方一以貫之的系統性制度設計，但地方政府在這個系統性制度設計中有它的能動性，在國家治理現代化事業中亦相應地各司其責。

②我國的央地關系本質上屬於中央集權型，雖然改革使中央向地方分權，但中央集權的性質不會發生根本變化，地方政府的自主創新隻能是在維護中央統一權威基礎上的自主創新。地方政府隻能在中央控制與地方的自主創新之間尋求一種制度平衡式自主性。另外，我國的政績考核等特定的考核決定了特定的地方政府行為，即使改革使中央向地方分權，地方政府的自主創新行為亦頗受中央政府的牽制，前者主要功能是制度設計、后者主要是制度執行的角色不會根本變化。

化推進與社會民眾文化價值觀轉型，新的“現代化”不僅僅指經濟的豐裕，而且包括能給社會帶來普遍幸福、提高人們生活質量的其他要素，這些要素包括自由、公正、平等、自主參與、協作等。因此，新的“現代化”既意味著 “生產力(效率)的解放”，又包括“人性的解放與平等”。

在二十世紀九十年代 ，“治理”一詞開始作為“統治、管理”的對應事物而受到國際組織、各國政府及學術界者的廣泛關注。1992年，世界銀行發表年度報告《治理與發展》，並於之后的1999年推出受到廣泛引用的全球治理測度KKZ指標體系;1996年，聯合國開發署發表年度報告《人類可持續發展的治理、管理的發展和治理的分工》;同年，OECD發布《促進參與式發展和善治的項目評估》等。美國的克林頓政府、英國的布萊爾政府與德國的施羅德政府等明確把“少一些統治，多一些治理”作為其不同於往屆政府的新政治目標。研究治理理論的權威詹姆斯•羅西瑙(James N. Rosenau)、羅茨(R.Rhodes)、格裡•斯托克(Gerry Stoker)等指出，治理與統治有重大區別，治理意味著社會管理的主體未必是政府，意味著政府管理行為必須符合法治、民主、責任、效率、有限、合作、協調等治理理念。[2]

“治理現代化”則是我黨十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”戰略目標后，針對我國國家治理體系與國家治理能力(主要指政府行為)存在諸多弊端以致不能適應現代社會各方面發展要求而提出的一個新概念。上個世紀五六十年代，我國提出了實現“四個現代化”(工業、農業、國防及科學技術的現代化)的戰略規劃，“推進國家治理體系和治理能力現代化”是自提出四個現代化之后所提出的第五個現代化。[3]“四個現代化”基本等同於工業化，體現的是工業社會的特點與物質主義的價值觀;第五個現代化的提出既立足於前四個現代化，又是對它們的一種揚棄。在我國經歷三十多年的經濟高速增長后，伴隨而來的是嚴重的環境污染、食品危機、貧富兩極分化、社會道德淪陷等諸多社會問題，民眾從對經濟發展的關注開始轉向對民主政治或者說國家與政府有效治理的渴求，執政黨與政府存在的合理性也由原先依賴於經濟建設成就轉變為以經濟增長為基礎的社會建設成就，黨和國家適時提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”戰略正是適應了時代的要求和民眾的呼聲。

在此，“治理現代化”既是一種治理理念，也是一種治理過程和治理結果，意味著國家與政府的治理要適應中國特色社會主義現代化事業的發展要求，要建立並實踐與時俱進的現代化治理理念，能夠在促進社會生產力(效率)解放的基礎上促進人性的解放與平等，以改善民眾的生活質量、提高民眾的幸福指數。

(二)“地方政府治理現代化”的內涵

國家治理體系是包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，現代國家治理體系三個最重要的次級體系分別是政府治理、市場治理和社會治理。[4]其中，基於政府的核心地位和主導功能，政府治理的現代化構成實現國家治理現代化的最關鍵因素。以往國家治理中的諸多弊端源於沒有正確處理政府、市場和社會的關系，政府管理中“錯位”、“越位”與“缺位”問題同時存在，因此須在厘清政府治理的邊界基礎上界定政府治理現代化的涵義。

在政府與市場的關系上，“用足市場、慎求政府”。政府的職責，是創造條件促進市場機制的完善與市場功能的有效發揮，市場能發揮功能的領域政府不能插足[5];在政府與社會的關系上，政府與市場均失靈的治理領域應由社會組織(第三部門)發揮其作用，政府通過有效引導與正確監督使社會組織獲得應有發展空間並促其積極發揮功能。適應於此，政府要由全能政府向有限政府轉變，由人治政府向法治政府轉變，由封閉政府向透明政府轉變，由管制政府向服務政府轉變。[6]若地方政府能切實進行以上轉變，其治理也就開始朝著現代化方向邁進了。

關於對政府治理的評價，加布裡埃爾•A•阿爾蒙德(Gabrial A. Almond)等主張用行政體系(體系適應、體系協調)、行政過程(民主、公正、認同)和政策結果(安全、福利、自由)標准。[7]基於此，評價政府治理是否現代化可從兩方面進行，一是政府的治理體系是否現代化，包括政府行政體制與其行政人員能力是否現代化。弗朗西斯科•福山(Francisco Fukuyama)指出，政府的治理質量取決於官僚(行政)體系的能力與其自主性的互動。[8]按照福山的觀點，官僚(行政)體系的能力取決於行政人員的專業化水平，自主性則取決於行政體制的情況。二是政府的治理過程與結果是否現代化，可以通過政府履行其法定職能的“產出”來衡量。

若把政府按兩個層級劃分，政府可劃分為中央政府與地方政府，兩個層級的政府職能結構是不一樣的。相對於中央政府的頂層設計者地位，地方政府是頂層設計的具體治理主體，其職能具有執行性(執行中央政府決策)、相對獨立性(具有一定的自主權)、區域性(對所在地域進行治理)與銜接性(銜接於中央政府與民眾之間)等特點。[9]可以看出，地方政府在治理地域、治理內容、治理方式等方面均與中央政府治理有所區別，對其治理現代化的評價與對中央政府的亦應有所不同。基於治理目標的一致，兩個層級的政府所秉持的現代化治理理念應該是一致的;從治理體系、過程與結果是否現代化的角度分析，地方政府治理現代化內涵指的是，地方政府在秉持現代化治理理念的基礎上，改革其治理體系，在本治理區域內依法履行其治理職能，有效促進本治理區域內的經濟持續增長和社會公正、自由與平等。

二、地方政府治理現代化的特征

在社會政治生活中，“治理”是一種偏重於工具性的政治行為，也是一種價值性的政治理念。有關什麼是“治理”的論述很豐富，但普遍的觀點是現代政府治理是符合民主、法治、責任、服務、效率、有限、協作等現代化政治理念及其相關特征的治理。我國地方政府要走向治理現代化必須樹立現代化政治理念、革除傳統管理弊端以形成下述現代化治理特征：

(一)現代的治理模式：從“統治”走向“治理”

“統治”與“治理”都可以看作是政府為達成社會秩序而協調各種利益關系的一種管理過程和管理模式，不過兩者的治理模式有明顯區別。統治是依賴於強制性的國家權力通過強制手段達成社會秩序的，這種社會秩序是外生的、強制性的。顯然，在統治模式下，“政府的政策即使受到普遍的反對，仍然能夠付諸實施。”[10]與此相對，治理則是以民主、合作為基礎通過談判協商而達成社會秩序的，這種社會秩序是自生自發、非強制性的。顯然，在治理模式下，隻有大多數人接受的治理規則才能得到實施。

我國地方政府統治模式的產生，一方面受“民可使由之，不可使知之”的封建專制政治思想的影響，另一方面源於計劃經濟體制。新中國建立以后，我國很快選擇了計劃經濟體制。在計劃經濟體制下，政府的角色功能被空前放大，地方政府全面控制社會經濟生活的各個方面，民眾的智慧被嚴重地忽視以致被當作被動的管理對象而成為計劃經濟機器上的零部件，沒有自主性，最終導致經濟社會生活死氣沉沉。市場經濟體制建立后，市場以及公民社會的主動性、創造性開始勃發，社會的多元化發展使得民眾對政府作為單一的社會管理主體及其強制性的治理模式提出質疑。在“少一些統治，多一些治理”已經成為很多國家的政治口號和政治實踐的背景下，我國政府的統治成分也在日益減少，同時治理的成分在日益增多。地方政府作為國家治理的主體，民眾的呼聲以及黨和國家的高度重視將有助於促其實現從統治模式到新的現代化治理模式的徹底轉變。

(二)有限的治理范圍：從“全能”走向 “有限”

我國地方政府治理現代化必須建立新的社會治理模式。新的社會治理模式強調社會治理主體的多元化與民主、有效政府的角色定位，“全能型”政府則與此背道而馳。“全能型”政府，即無所不能、無所不在的政府，是事無巨細、大包大攬的政府，奉行的是包辦的“家長主義”。 全能，某種程度上意味著無效、無能。“全能型”政府治理帶來的弊端主要包括兩方面:一是政府治理效率的低下。政府對微觀經濟的廣泛參與，成為市場機制有效運行的掣肘;政府對社會管理事務的大包大攬，抑制了公民社會的健康成長;與此同時，政府自身的公共服務職能卻遠遠沒有履行到位。二是造成對公民權益的損害。因為“全能”，政府權力幾乎可以不受限制地侵入和控制社會的每一階層和每一層面，容易導致對公民合法權益的損害，造成政府與民眾關系的緊張對立。

計劃經濟體制下，基於當時的歷史狀況地方政府對本地區實行全面管理與控制有其合理性，但隨著經濟社會生活的正常化，全能型政府治理的弊端日益顯現。走向“有限”政府，是走向“有效”政府的前提，同時，民眾積極參與到社會管理之中，也意味著民主程度的提高。地方政府應適應現代化社會發展要求，向市場分權、向社會分權，切實轉變職能，從全能政府走向有限政府、從低效政府走向高效政府。

(三)規范的治理標准：從“人治”走向“法治”

人治，指政府治理主要依據於領導者的個人意志，這種治理具有很大的隨意性、專斷性與不規范性，它是封建傳統政治的產物。我國的政治權力有著鮮明的人格性特征,權力與特定的個人緊密相連,缺少形式理性的法律基礎。[11]在以人治為治理標准的情形下，政府治理重政策輕法制，且政策往往是由少數人組成的領導層甚或是最高領導者個人制定出來的，很多情況下體現的是領導者個人的意志與利益，結果很容易導致政府治理對法律精神的背離和對社會利益的損害。

法治，是指政府治理依賴於明文規定的憲法和法律，政府整體行為和個體行為都是合法的、規范的。亞裡士多德指出，“法治優於一人之治”。法治優於人治的機制在於，法治奠基於民主，所以其治理失誤的可能性小;人治缺乏民主的機制作保障，所以其治理的效果可能要大打折扣。兩相比較，“還是靠法制、搞法制靠得住些”。[12]因此，我國地方政府治理要現代化，改善治理效果，根本途徑還在於政府治理實現由人治向法治的轉變，由權力至上走向法律至上。

(四)人本的治理職能：從“管制”走向“服務”

服務型政府既是針對傳統管制型政府的弊端而提出的行政改革目標，也是回應現代政府應有職能而提出的一個對應概念。在傳統的政府統治模式與人治格局下，政府的主要功能在於控制社會，政府通過國家強制性的公權力來實現自身意志，但其天然的公共服務職能卻被嚴重忽視。把政府職能主要定位於社會控制，源於封建的權力統治觀念以及計劃經濟體制下高度集中的行政體制，是與現代行政理念及行政改革趨勢格格不入的。

現代政府是為民眾提供各種公共服務的行政機構，通過為社會提供完善、高效的公共服務來提高民眾的生活質量與達到社會秩序的穩定，是一種服務型政府。服務型政府，是以公民權利為本，一切社會管理行為都是圍繞著保護和實現公民權利而展開的政府;服務型政府，是具備法治、民主、責任、效率與有限等現代化特征的政府。地方政府通過改革和創新來建設服務型政府，這是其走向治理現代化的必要前提之一。

(五)開放的治理格局：從“封閉”走向“透明”

現代經濟社會的發展日新月異，一個系統要有生機和活力，就必然要和外界的環境進行物質、能量和信息的交換。地方政府系統要有效率和活力，自然也要保持開放的狀態，其工作過程及所掌握的信息，除了涉及國家機密必須保密的部分外，都有必要向社會公眾開放。陽光，是最好的防腐劑和生長劑。地方政府把自己置於陽光之下，有利於充分保障本區域公民的知情權，若公民知情權得到保障可以進一步激發公民對本區域社會事務的參與熱情，提高地方政府治理的效果。

封閉，不但導致政府工作遠離民眾、遠離社會實際，還意味著政府權力得不到有效監督約束及社會責任感的缺失。杭州市政府建設垃圾焚燒發電站受阻等地方政府規劃受阻事件的屢屢發生,就源於地方政府工作的封閉性，源於政府關門決策、封閉執行，不關心民眾需求，不與民眾進行有效溝通。因此，地方政府治理要取得民眾支持，須從封閉走向開放。首先，地方政府要有開放的心態。開放的心態有助於接納新思想、新觀點，地方政府要在認真傾聽民眾的聲音中不斷矯正和完善自己;其次，地方政府工作過程透明公開，包括公共決策過程與執行過程的公開透明;其三，地方政府信息由封閉走向開放。信息壟斷容易滋生“尋租”等腐敗問題，地方政府要依法把各項公共政策、法規、規章、條例等公共信息公開，根除信息“尋租”的土壤。

(六)小結：地方政府治理現代化的特征

綜上所述，現代經濟社會的發展要求我國地方政府治理實現以下轉變並具備現代化特征：一是，地方政府治理模式由統治走向治理，形成現代政府所普遍實施的治理模式;二是，地方政府治理范圍從全能走向有限，這是現代政府實現有效治理的要求;三是，現代政府首先應是法制政府，地方政府治理方式標准要由人治變為法治;四是，提供足夠的有效的公共服務是現代政府的主要職能，地方政府治理職能要從管制走向服務;五是，地方政府治理格局要從封閉走向透明，因為“陽光”化的地方政府意味著廉潔、高效、能夠獲得民眾理解支持的地方政府。如果地方政府能切實做到以上轉變並具備了相應特征，也就實現了治理現代化，也就能達到有效促進本治理區域經濟持續增長與社會公正、自由、平等的現代化治理目標。

三、測度地方政府治理現代化的指標體系

地方政府治理現代化，不僅是一種理念，更應是一種可操作、可測度的實踐。聯合國、世界銀行等一些重要的國際組織以及中外學術界的諸多專家學者已經制定出了諸多關於政府治理現代化的測度指標體系，不過這些測度指標評估的對象是國家或者說是一般意義上的政府，而缺乏根據地方政府的治理特點而制定的地方政府治理現代化測度指標體系。本文結合地方政府治理現代化內涵及特征，嘗試性構建我國地方政府治理現代化測度指標體系。

(一)地方政府治理現代化測度指標選擇的依據與原則

首先，在以法律的形式實現中央與地方的合理分權基礎上,依據地方政府承擔的法定職能來遴選地方政府治理現代化的測度指標。隻有從地方政府的法定職能出發來遴選和設計指標，才能真實反映地方政府治理的實際情況。其次，測度指標的選擇要遵循現代化的可度量性。可度量性指的是，無論是主觀指標還是客觀指標都有相關資料數據支撐，而且這些資料數據具有可獲得性，須是公開的且易於處理的，從而使測度體系具有可操作性。再次，測度指標體系的科學性。科學性體現在兩個方面:一是測度指標要充分體現先進的現代化治理理念。這些理念即是法治、民主、責任、效率、有限、合作、協調等等;二是測度指標體系既有關於地方政府治理的結果指標、投入與過程指標，又有客觀指標與主觀指標。政府治理貫徹上述治理理念必將有效促進社會“生產力(效率)的解放”與“人性的解放”，可以此為標准通過相應指標來度量地方政府治理是否符合現代化精神與結果。

(二)測度我國地方政府治理現代化的指標體系

綜合前文分析，本文設計了一套測度我國地方政府治理現代化的指標體系，該指標體系包含2個一級指標即地方政府治理體系現代化和地方政府治理能力現代化，7個二級指標包括行政體制、行政人員素質、經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理和生態文明治理以及21個三級指標(見表1)。

(三)地方政府治理現代化的測度指標體系詮釋

本文以上有關地方政府治理現代化的測度指標體系分為兩類，一是關於地方政府治理體系現代化的測度指標，包括地方政府行政體制與其行政人員能力共2個二級測度指標;二是體現地方政府治理過程與結果的指標，這些指標即是體現地方政府“五位一體”治理職能的指標，包括經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理與生態文明治理共5個二級指標。7個二級指標作為七個測度維度構成地方政府治理現代化測度指標體系基本框架的七大支柱，綜合體現了法治、民主、責任、效率、有限、合作、協調等政府治理的重要價值與理念，引領著地方政府治理現代化的發展方向。

行政體制現代化。行政體制是政府發揮治理職能的載體，行政體制現代化指標反映著地方政府規范與有效履行其職能的狀況，本文選取了權力機構、組織機構設計、決策體制和權力運行機制共4個三級指標來反映。行政人員能力的現代化。政府官員的教育水平和職業化程度體現了政府的治理能力並且部分解決了腐敗問題。[13]行政人員能力的現代化狀況可用專業結構、學歷結構、年齡結構以及人力資源開發4個三級指標來衡量。經濟治理的現代化、政治治理的現代化、社會治理的現代化、文化治理的現代化和生態文明治理的現代化是體現我國地方政府“五位一體”治理職能現代化的指標。“五位一體”建設是黨的十八大對推進中國社會主義事業現代化和實現中華民族偉大復興而作出的總體布局，包括經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設與生態文明建設。地方政府作為國家戰略的踐行者，其治理現代化的過程與治理結果，可通過此五項治理職能的履行及創新情況來反映，因此這裡的測度指標包括經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理和生態文明治理共5個二級指標及相應的13個三級指標。

同時，本文測度指標體系包括主觀測度指標和客觀評價指標兩部分，能比較充分反映地方政府治理在促進“生產率的解放與人性的解放”這兩個“解放”方面的狀況。此外，本文有關地方政府治理現代化的測度將採用常用的專家打分法(Delphi法)來確定各級指標的權重，並將通過問卷調查和統計數據採集等方法收集並分析數據以形成科學的測度結果。

（來源：中國行政管理）

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Connotation Characteristics and its Index System of Local Governmental Management Modernization

Tang Tianwei Cao Qinghua Zheng Zhengwen

[Abstract]Local government is the core body of State Administration Modernization Strategy, which is the key to the realization of national governmental modernization. Based on the new concept of modernization, the meaning of governance modernization and the connotation and characteristics of local government management modernization, are ex-pounded. On this basis, the index systems of local government management modernization are constructed from the two aspects of governance system and governance ability, to provide the reference for the practice of promoting the modernization of local government management in China.

[Key words]local governmental management, modernization, index systems

[Authors]Tang Tianwei is Deputy Director at Management Decision-making Evaluation Center and Professor at School of Finance, Jiangxi Normal University; Cao Qinghua is Associate Professor at Institute of Political Science﹠Law, Jiangxi Normal University; Zheng Zhengwen is Associate Professor at Institute of Political Science﹠Law, Jiangxi Normal University. Nanchang 330022