黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府的作用。伴隨我國環境管理制度改革與節能減排制度建設的戰略性推進，把大家最為關心的環境污染有效治理問題如何全面納入市場軌道，備受各界關注。國務院辦公廳8月份印發的《關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，旨在借鑒國際經驗，總結我們自己的實踐探索，全面深化改革，發揮市場高效配置資源的作用，促進主要污染物排放總量持續有效減少，加快環境污染治理步伐。該指導意見的出台，意味著我國排污權有償使用和交易試點在地方探索的基礎上走向更加規范的運作狀態，將對全面推進環境污染治理發揮探路與積累更多經驗的重要作用。
深刻理解其科學內涵
排污權是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量。排污權有償使用，是指在滿足主要污染物排放總量控制要求前提下，排污單位通過向縣級及以上環境保護部門繳納排污權有償使用費取得排污權的行為。而排污權交易是指在滿足環境質量和主要污染物排放總量控制要求的前提下，排污單位通過排污權交易平台依法公開出讓或受讓排污權的行為。
由於產業發展本身的問題，部分企業在創造大量物質財富的同時，產生了各種污染物。這些污染物達到一定數量之后，就對社會公眾產生了影響正常生活甚至破壞健康的問題。如何科學地治理環境污染，並通過市場配置資源的手段，高效地改善環境質量，理論界已經進行了大量卓有成效的探索與研究。1912年，英國學者庇古（Pigou）提出，可以採取對污染者征稅或收費的辦法來解決外部性問題，這種稅就稱為庇古稅或者排污收費。1960年，著名經濟學家科斯（Coase）提出，隻要市場交易成本為零，無論初始產權如何配置，市場交易總可以將資源配置達到最優。因此，環境污染問題可以“通過產權的清晰界定獲得資源配置的效率”。科斯認為，市場失靈是由產權界定不明確導致的，隻要明確界定所有權，市場主體或經濟行為主體就可以有效解決外部性問題，即通過產權的明晰與界定可以將外部成本內部化。1966年，托馬斯·克羅克(Thomas·Crocker)將這個理論應用於對空氣污染控制的研究，獲得成效。1968年，約翰·戴爾斯(JohnDales)將科斯定理應用於水污染的研究。這些研究明確了“污染權”的概念，奠定了排污權交易的理論基礎。1972年，蒙哥馬利（Montgomery）從理論上証明了基於市場的排污權交易系統明顯優於傳統的環境治理政策。他認為，排污權交易系統的優點是污染治理量可根據治理成本進行變動，這樣可以使總的協調成本最低。因此，如果用排污權交易系統代替傳統的排污收費體系，就可以節約大量的成本。美國是最早實踐排污權交易的國家，從早期先將排污權交易應用於大氣污染和水污染管理，到后來的酸雨治理計劃，都獲得了顯著的經濟社會環境效益。歐洲的碳排放交易也比較成功。
我國從20世紀80年代就開始進行排污權有償使用與交易試點的探索，2007年進入試點探索深化期，國家環保部與財政部先后批復了浙江、江蘇、天津、河北、內蒙古等11個地區排污權有償使用與交易試點。經過7年來的試點，這些地區取得了積極成效，為我國下一步深入推進排污權有償使用與交易積累了寶貴的實踐經驗與初步的理論基礎。特別是在排污權的核定、有償使用及交易價格設計、實施時限、初始分配方式、有償取得和出讓方式、規范交易行為與政策實施范圍，以及交易管理和實施保障方面，基本上有了比較一致的認識，為進一步全面推進試點工作奠定了良好的理論基礎。
系統把握政策要點
國務院指導意見的政策要點是兩個方面：第一，建立排污權有償使用制度﹔第二，加快推進排污權交易。到2017年，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。
如何建立排污權有償使用制度呢？首先，要嚴格落實污染物總量控制制度。隻有污染物總量得到有效控制，我們的環境質量才能夠得到逐步改善。所以，試點地區要嚴格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標分解到基層，落實到具體的企業。其次，要合理核定排污權。試點地區應於2015年底前根據有關法律法規標准、污染物總量控制要求、產業布局和污染物排放現狀等全面完成現有排污單位排污權的初次核定，以后原則上每5年核定一次。排污權以排污許可証形式予以確認。第三，實行排污權有償取得。排污單位在繳納使用費后獲得排污權，或通過交易獲得排污權。排污單位在規定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利。第四，規范排污權出讓方式。試點地區可以採取定額出讓、公開拍賣方式出讓排污權。第五，加強排污權出讓收入管理。排污權使用費由地方環境保護部門按照污染源管理權限收取，全額繳入地方國庫，納入地方財政預算管理。排污權出讓收入統籌用於污染防治，任何單位和個人不得截留、擠佔和挪用。
在推進排污權交易方面，指導意見規定：第一，規范交易行為。排污權交易應在自願、公平、有利於環境質量改善和優化環境資源配置的原則下進行。交易價格由交易雙方自行確定。第二，控制交易范圍。排污權交易原則上在各試點省份內進行。涉及水污染物的排污權交易僅限於在同一流域內進行。火電企業原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易。第三，激活交易市場。試點地區要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，形成“富余排污權”參加市場交易。積極探索排污權抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易。第四，加強交易管理。排污權交易由地方環境保護部門負責。跨省級行政區域的排污權交易試點，由環境保護部、財政部和發展改革委負責組織。
積極推動試點工作
我省是新一輪全國排污權有償使用和交易改革創新的十個試點省之一。今年10月1日，將按照省政府制定的辦法進行試點。也就是說，在滿足國家或地方排放標准前提下，我省排污企業使用向環境排放污染物的權利將由過去的“無償”變為“有償”，將開始大膽探索通過市場的方法配置環境資源，促進全省環境保護工作進入一個新的發展階段。
第一，充分認識排污權有償使用和交易試點的重要意義。當今社會，綠色發展是全體民眾的共同期盼。開展排污權有償使用和交易，目的是推動企業減少環境資源的佔取，市場化地解決環境容量資源長期無價和低價使用問題。通過排污權有償使用和交易制度，可以使排污企業為了自身的經濟利益提高治污的積極性，全社會的污染治理從過去政府的強制行為變為企業自覺的市場行為，有利於削減政府和企業節能減排壓力，提高環境資源的配置效率，降低污染治理成本，促進環境質量改善，最終造福於廣大老百姓。
第二，加強組織領導。在省委省政府領導下，相關部門密切合作，共同推動試點工作健康運行。要按照省政府出台的《河南省主要污染物排污權有償使用和交易管理暫行辦法》規定重點對化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四項主要污染物實行排污權有償使用和交易，並進一步制定具體可行的配套政策，建立工作協調和利益激勵機制，加強執行力建設，積極穩妥推進試點工作有序開展。
第三，嚴格社會監督。排污單位應當按照規定准確計量污染物排放量，主動向當地環境保護部門報告。重點排污單位應安裝污染源自動監測裝置，與當地環境保護部門聯網，確保檢測裝置穩定運行、檢測數據真實可靠。管理部門和全社會要強化對排污單位的監督監測，保障執法監管力度，對於超排污權排放或在交易中弄虛作假的排污單位，要依法嚴肅處理。
第四，加強輿論宣傳與引導。按照省委省政府的戰略部署，通過市場配置環境資源的方法，加快環境污染治理進程，是涉及廣大老百姓切身利益的大事，需要全社會的充分理解與積極支持，特別是需要相關企業的積極配合與實質性參與。為此，各種媒體要勇於承擔社會責任，積極宣傳排污權有償使用和交易的基本知識和政策法規，以利在全社會形成科學有效有序治理環境污染的濃厚氛圍，共同推動這項真正造福於全社會的偉大工程。⑥5
(作者系河南省科學院副院長）
