新華社發
《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用。土地流轉作為我國農村經濟體制改革不斷深化過程中出現的新事物，是實現農村土地資源優化配置的有效途徑，應尊重市場的主導作用和農民的主體地位，發揮市場機制在土地流轉中的決定性作用。同時，也應發揮好政府有形之手的作用，克服政府越位、缺位、錯位現象，加強對土地流轉的引導、規范、監管和服務，實現市場決定性作用與政府規范引導的有機結合，使農村土地流轉健康有序發展。
在搞好農村土地確權、登記、頒証工作的基礎上，盡快建立農地產權交易市場體系
明晰土地承包經營權是進行土地流轉的前提，是健全土地流轉市場的基礎性工作。通過確權，給農民所承包的每個地塊發放農村土地使用產權証，農民可以通過規范的土地產權交易市場，以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，使土地真正開始變成資本。農村產權交易是建立在集體產權交易和非國有、非集體產權交易基礎上的產權交易行為。目前，全國的農村產權交易服務機構數量不多，尚處於起步階段。農村產權交易市場在土地流轉中具有重要作用，它有利於政府轉變職能，幫助政府從直接負責處理交易行為中解脫出來，有效地解決政事不分的問題﹔有利於發揮市場的決定性作用，更好地體現市場集聚信息、配置資源和價格形成的功能﹔有利於建立公開公平公正的交易平台，確保交易過程陽光透明。
加快建立健全土地流轉市場服務體系，發揮市場在土地流轉中的決定性作用
從整體上看，我國農村土地流轉的服務體系不健全，全國有三分之二的縣和鄉鎮沒有建立土地流轉服務平台，多數縣鄉還沒有土地流轉服務機構。加快建立健全農村土地流轉市場服務體系是發揮市場決定性作用的基礎，這裡的重點，一是健全土地流轉服務平台。要逐步建立和完善縣服務中心、鄉鎮服務站、村級服務點的三級服務網絡，建立流轉信息庫，開展信息咨詢、評估、協辦手續等服務。二是建立土地流轉信息網絡，使供需雙方能及時、准確獲取可靠信息。三是培育土地流轉中介機構。四是建立科學的土地流轉價格形成和指導機制。重點是在對土地價格因素具體分析的基礎上，對不同土地作分等定級、科學評估，確定土地流轉的基准價格，在基准價格的基礎上確定具體土地標的流轉價格。同時，由於我國土地流轉市場尚處於起步階段，為了減少土地流轉中的投機炒作，推動土地流轉市場運行的公平、公正、有序運行，土地管理部門有必要建立相應的流轉價格公示制度。
制定土地流轉的鼓勵和支持政策，創造有利於土地流轉的政策環境
要求農民到土地流轉市場中進行有序規范的土地流轉要有個過程，尤其是在流轉市場發育起步階段，需要有政府的扶持，需要有一些優惠政策措施的支持。各地要切實發揮政策的導向作用，因地制宜地制定符合當地實際的、針對性強的政策，採取多種扶持措施，給進入市場流轉土地的農民以實實在在的好處，把農民吸引進來，促進土地規范流轉。同時，鼓勵發展專業大戶、家庭農場、農業專業合作社等規模經營主體，在農業基礎設施建設、技術推廣、農產品營銷、金融服務等方面的優惠政策要向他們傾斜，促進農村土地集約化、規模化經營。如在財政政策方面，每年財政預算中可以安排一定規模的土地流轉專項扶持資金，用於對規模經營主體及土地流出戶的政策補助﹔在信貸政策方面，把符合農業產業化發展方向和農業產業扶持政策的，且土地流轉面積達到一定規模的經營主體作為信貸支持重點，每年安排一定額度的農業信貸資金給予扶持，也可以實施收稅減免或稅收優惠等。同時，要加強政府對土地流轉的技術扶持，可以依托“農技校”和“陽光工程”，加強流轉大戶農業適用技術培訓指導，派駐農業科技員，對種植大戶及專業合作社進行技術指導服務，也可以採取措施鼓勵各級農業技術人員及大專院校、科研院所的單位和個人，利用科技研發、技術承包、技術參股和組建專業化組織等形式參與農村土地流轉。
強化土地流轉的規范化管理，保障農村土地流轉的規范有序運行
目前農村土地流轉大多數是農戶之間自發流轉，有近40%的土地流轉未簽訂合同，即使有書面合同的，合同文本不規范，合同條款不完備，未經合同管理機構審查簽証，容易產生糾紛和矛盾，使流轉雙方權益得不到保障。各級政府要結合本地實際，創新土地流轉制度，把工作重點放在土地流轉的規范管理上。一是加強土地流轉程序管理。土地流轉雙方應當簽訂書面合同，並報鄉鎮農業承包合同管理機構審查、簽証和登記。要明確農戶在土地轉讓中的主體地位，禁止鄉鎮和村級組織代替農戶或越過農戶簽訂合同。二是加強土地流轉登記管理。按照規定的程序登記、備案，可以增強農民進行流轉的安全感，擴大流轉規模，同時也可以使政府掌握土地流轉的實際情況，制定正確的政策措施。三是加強土地流轉合同管理，提高合同的合規性，保護雙方的權益和合同的兌現。
加大投入力度完善農村社會保障體系，為土地流轉創造有利條件
當前我國農村的社會保障體系仍然不健全，這種狀況使得農民把自身保障的重擔壓在了所承包的土地上，從而造成了土地承包經營權流轉的瓶頸，因此必須加快建立和完善農村的社會保障制度。一方面，通過建立完善的農村社會保障體系，逐步淡化土地社會保障功能，降低農民對土地的依賴和農地制度變革成本，消除農民的后顧之憂，創造有利條件加速農村土地流轉。要堅持“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自願”的原則，多渠道、多層次、多方式地建立養老、醫療、生育、傷殘等保險。通過建立社會保障制度，還土地以正常的生產要素性質，盡可能地發揮土地的經濟功能。對於已經流轉土地的農民，引導他們拿出部分資金，建立個人基本醫療和養老保險，提高自我保障能力。另一方面，要建立和完善農業風險保障機制，可以考慮設立農村土地流轉風險金、災害風險補償基金、農作物病虫保險基金以及耕地保護基金等，作為失地農民養老金、耕地流轉擔保資金和農業保險補貼﹔可以探索實施互保合作方式，組建“互助合作保險組織”，本著自願原則，實行會員繳費、財政補助，自我管理、合作共享，專戶監管、滾動發展的農業保險運作模式，最大限度地降低土地流轉帶來的風險。
加強對土地流轉的監督管理，營造土地流轉健康發展的良好環境
市場經濟是法制經濟，土地流轉市場要實現高效有序流轉，同樣也需要用法律法規來規范和約束。當前應加快農村土地流轉市場的法規建設，及時修改不利於土地流轉市場形成和互相沖突、矛盾的法律條文，並以法律形式對參與農村土地流轉的市場主體，土地流轉的原則、條件、范圍、程序、形式、違約責任、利益調節等重要問題做出明確的法律規定，以保証農村土地流轉市場運作的健康有序。政府部門要認真負起責任，切實加強監督管理，為土地流轉營造良好的環境。可以根據情況設立土地流轉管理和仲裁機構，並賦予相應管理職權，對土地流轉過程實行監管，完善土地流轉糾紛仲裁、調解機制。通過加強農村土地糾紛仲裁機構建設，探索解決農村土地糾紛的長效機制，制定和規范糾紛仲裁的各項制度和程序，以有效化解農村矛盾、維護農民的土地權益和農村社會穩定。政府各職能部門要協調聯動，齊抓共管，指導土地流轉合同的訂立，建立流轉合同檔案，定期檢查流轉后的土地利用狀況，搞好事前、事中、事后的監督管理，確保土地流轉依法有序進行。尤其是農經、國土等職能部門要加強監管，嚴防借土地流轉之名，改變土地農業用途的事件發生，對已發生的非法佔用土地、改變土地農用性質的違法行為要依法打擊和制裁。
（執筆：河南省委黨校常務副校長焦國棟，本文系河南省哲學社會科學規劃重大項目《促進土地流轉，實現土地集約利用，加快發展新型農業現代化研究》﹝批准號2013A005﹞的研究成果）
