趙龍躍：全球化新趨勢下的中國國家治理

　　“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，是我國在新時期總結改革開放以來的成功經驗，遵循政治經濟社會發展的普遍規律，駕馭日趨紛繁復雜的國際國內形勢，為實現中華民族的偉大復興所採取的重大戰略舉措。

　　治理在現代漢語詞典中的原意是統治或管理，但現在常用的治理（Governance）卻是一個外來詞。從1989 年世界銀行首次使用“治理危機”（Governance Crisis）來描述非洲國家的發展狀況以來，治理才引起國際社會的關注，並逐步廣泛地被運用於政治、經濟、社會和法律等社會科學的諸多領域，成為今天一個真正“時髦”的詞匯。

　　但是對於什麼是治理，還沒有一個全面完整的權威解釋。綜合國內外學術界的各種觀點，抽象的治理通常是指一系列涉及管理的過程，包括決策、執行、授權和評估等環節，管理的主體可以是政府組織、非政府組織和其他機制。具體的治理往往是與特定的目標相關的，包括全球治理、國家治理、企業治理和項目治理等等。

　　聯合國“全球治理委員會”曾於1995年聯合國成立50周年之際，發表了題為《我們全球鄰居關系》的研究報告，將全球治理定義為“是指官方的或民間的機構或個人用於管理共同事務所採取的各種手段和措施的總和。全球治理是一個連續的過程，通過這個過程國際社會可以採取合作行動，消除出現的利益沖突或分歧。包括機構和居民已經同意、或認為符合他們利益所採取的正式的和非正式的措施。”這個定義明顯地把治理與政府管理區分開來，強調在市場機制和政府管理機制缺失或失靈的情況下，可以由非政府組織、社會運動力量、各種專業性團體等公民社會性力量自發地組織治理。

　　在這種思潮的影響下，西方一些學者曾提出“全球治理”的核心就是“沒有政府的治理”，主張把權力回歸社會，涉及傳統與非傳統的安全、經濟、社會、文化與人權等問題，不能依靠民族國家體制來解決，而需要通過“全球治理”機制加以關注和解決，“全球治理”需要“建制”，就是實現以國家為中心到以國家合作共治為重心的轉移，實現權威從國家獨佔到社會共享的轉移。

　　隨著人們對治理概念認識的提高，對治理范圍與治理主體研究的深入，國際社會開始重新關注國家或政府在治理問題上的作用和功能，重視國家在治理工作中的地位和作用，放棄非國家主體的治理模式。人類社會發展的理論和實踐已經証明，沒有國家或政府的治理是難以實現的。

　　國際社會早就認識到國家治理水平對於經濟社會發展的重要作用，但是如何准確有效地衡量國家治理水平仍然是一個問題。世界銀行最早研究制定了一個衡量世界各國治理水平的指標體系，稱為《全球治理指數（WorldwideGovernance Indicators）》，並從 1996年開始定期發布。《全球治理指數》是在40多個數據來源的基礎上，分別從參與權與可信度、政治穩定與杜絕暴力、政府效能、監管質量、法治和遏制腐敗6個方面，來量化世界各國的國家治理狀況。目前涵蓋有215個國家，每年更新一次，是目前國際上影響比較大的綜合性公共治理測評指標。實際上，由於不同國家在政治體制、資源稟賦和發展階段方面存在的差異，很難用一套統一的固定不變的指標體系來度量不同國家之間的國家治理水平。

　　我國學者認為，國家治理指多元治理主體依法履行其角色所規定的治理職能，實現國家安全與發展目標的有機系統，其核心內涵是黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，具體包括強化執政黨領導地位，進一步推進人民民主和以法治為基礎建立規范的國家治理體系等目標，而依法執政、依法行政、依法治國的水平是國家治理體系現代化的重要標志。最近中共中央政治局會議進一步明確指出，依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

　　治理理論是一種全新的政治分析框架，是對傳統管理理論的超越和發展。隨著全球化發展的深入，國家治理在合法性（legitimacy）、可信性（accountability）和有效性（effectiveness）等方面面臨嚴峻挑戰。合法性強調既有國家治理的民主與法制，又有公眾社會的平等與參與。十八大以來，中央多次強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實際上體現的就是國家治理的合法性原則。

　　國家治理的有效性至關重要，面對紛繁復雜的經濟社會事務，政府工作不僅要求效率高，而且要求效果好，這就需要科學周密決策、統籌社會力量、最大限度地優化資源配置、保持我國經濟社會的協調和可持續發展。在全球化時代，還要更好地統籌國內國際兩個大局，加強國際交流合作，積極參與國際事務和全球治理。

　　（作者為南開大學周恩來政府管理學院國際關系學系教授 趙龍躍）