現代政府治理新趨勢：整體政府跨界協同治理

　　按照公民的生活軌跡整合服務職能，建立縱橫交錯、內外聯結的協作機制

　　全球化、多元化、信息化和網絡化催生出的全新治理時代，使現代公共部門在新公共管理改革之后又掀起了第二次改革浪潮，其核心特征就是伴隨治理理論而興起的各種“跨界”協作。從一般概念上講，治理指的是管理的行為，既可以發生在私人部門，也可以發生在公共部門。其主體不僅包括傳統的權威主體，即國家和政府，而且還涵蓋企業、社會組織等新的治理角色。為了實現公共利益最大化，滿足公眾日益增長的物質文化需求，治理要求綜合運用行政、市場和社會動員等多種手段，建立呈網絡化布局且上下、左右、內外聯動的權力結構。

　　隨著實踐的不斷深入，治理逐漸發展出了整體治理、橫向治理、協作治理、網絡治理等模式。其中，整體治理著眼於政府部門間、政府間的整體性運作，強調公共管理與服務機構為了完成共同目標而展開跨部門協作，主張政府管理“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，政府所運行的文化、結構和能力不是以管理過程而是以問題為取向，不是按照管理職責而是公民需求提供服務，按照公民的生活軌跡整合服務職能，從而建立起縱橫交錯、內外聯結的協作機制，統一設計服務路線，系統配置服務資源,力求從根本上解決政府管理碎片化和服務空心化問題，提升政府部門整體治理能力。為此，整體政府跨部門協同治理被譽為“當代政府改革的重要趨勢”、“公共部門的新形態”、“公共行政的未來”、“公共行政的一個永恆主題”、“是21世紀公共服務改革最鮮明的特征，就像20世紀末‘新公共管理’或‘政府再造’所帶來的變革一樣。”

　　整體政府跨界協同治理的內容

　　整體政府跨界協同治理是一個含義廣泛的概念，凡政府組織通過“聯合”、“協調”、“協同”和“協作”方式，實現國家政策和政府管理功能與活動的整合，都屬於“整體政府跨界協同”的內容。其所研究的領域紛繁復雜，范圍寬泛，形式多樣，主體多元。在內容上包含中央政府和地方政府之間的“上下合作”，中央或地方同級政府之間的“水平合作”，同一政府不同部門之間的“左右合作”，政府與企業和社會之間的“內外合作”。在形式上又分跨界政策議題下多個政府部門之間的合作，同一政策下不同政府之間的合作，同一政策同一政府中不同層級之間的合作，不同政策同一服務提供機制下的政府部門之間的合作，同一政策或不同政策下的政府與企業和社會組織之間的合作。在主體上既有中央政府和地方政府及其所屬部門機構，也有私人部門、非營利部門、公民社會或志願組織。在政策領域上涉及國家治理的方方面面，特別是在應對環境、社會、發展等復雜棘手的問題上，需要政府統籌一切可利用的資源和力量予以綜合協調運行。

　　作為政府管理碎片化和空心化的根治之道以及社會復雜性問題的應對邏輯，發端於1997年英國行政現代化進程的整體政府跨部門協同改革，順應了經濟全球化和政治民主化潮流，認為公共行政的最佳目標不是“小政府”，而是“好政府”。改革的方式已經不是政府從各領域的全面撤退，而是選擇適當的作用領域，不僅要肯定新公共管理改革所倡導的效率價值，也要關注民主價值和公共利益，希望通過協調、整合等手段促進公共服務主體之間的協同合作，在廣泛應用信息和網絡技術的基礎上，建立起跨組織、跨部門、跨機構的治理結構，最大可能地避免職能交叉或利益沖突，推行政府行政業務與流程的透明化、整合化，進一步發揮中央政府在整體戰略協作中的紐帶作用，提高各部門應對復雜問題的綜合能力，借助打造合力來實現協同各方的“共贏”。

　　繼英國之后，以跨部門協同為核心價值的整體政府改革迅速在世界范圍興起與發展，已然成為現代政府改革的普遍實踐。應該說，建立並逐漸完善政府跨部門協同機制是當代政府現代化進程的核心，因為解決社會排外、提供一站式服務或保護環境等問題，都需要跨越政府部門的界限進行跨部門協同。盡管強調組織整合、跨界合作、網絡化運作和多元主體共治是各國的一些共同舉措，但在實際操作過程中，不同國家在選擇不同途徑的同時，不同力量的交織又會把它們拉向不同的改革方向。在跨部門協同的機制、工具以及服務供應的原則、責任和相應的保障措施等方面，也會在共性之下呈現出一定的國別特色，相繼出現了英國的“協同治理”、澳大利亞的“整體治理”、加拿大的“橫向治理”和美國的“協作治理”等實踐模式。

　　不同的實踐模式

　　協同治理模式。英國1997年開始的協同治理改革，充分利用了公共部門和私人部門的優勢，在不取消部門界限的情況下，按照共同目標的指引實現了政府跨部門的“上下”、“左右”和“內外”合作。改革的重點不僅通過設立政策中心、績效與創新小組、管理與政策研究中心等直屬首相辦公室或內閣辦公室的綜合性決策機構以及各種特別委員會，進一步實現了決策統一，而且通過《公共服務協議》，在內閣、政府各部門和執行機構之間實現了戰略方向和組織目標的有機整合。另外，通過框架性文件和獨立委員等制度安排，實現了大范圍的組織整合，通過觀念更新、合作意識增強、新的參與機制和適當的人員招聘及培訓實現了全面的文化整合。與以往的改革相比，協同治理改革一是反對政府退卻，主張某種程度的政府回歸﹔二是提倡多元合作，創建新的組織類型、尋找新的跨組織合作途徑、建立新的責任機制和激勵機制、提供新的服務供應方式﹔三是強調決策統一、目標整合﹔四是突出信任，建立新的績效管理制度，更加注重公共服務的整體性成果﹔五是力求以公民需求為導向，在協調、整合和責任機制下，運用信息網絡技術對碎片化的治理層級、功能、信息系統進行有機整合，在整體政府的視角下為公民提供無縫隙服務。（英國政府FEMA平台是協同治理的典型實例）

　　整體治理模式。澳大利亞整體政府建設由來已久，其特點就是重視實現跨越組織界限的共同目標，反對在組織內孤立作戰，認為在採用整體政府模式的時候，應該認真考慮建立支持性文化和技能基礎﹔建立適當的治理、預算和責任性制度框架﹔最大程度地提升信息互通能力，提高個人和社團的參與能力，建設快速有效應對新興問題和未來危機的能力。整體治理強調寬度（“整體”）和政府（特別是內閣和部委），強調宏觀決策協同、中觀政策協調和微觀政策執行或服務提供的有機整合，特別是在發揮中央政府作用和大部門體制建設方面經驗豐富。在發揮中央政府作用方面，澳大利亞於1992年成立了由聯邦總理和各州州長、地區首長共同組成的政府理事會（COAG），通過政府間協議制度以及部長委員會和國家評估監管這兩個機制推動改革，有利於國家治理體系的整體建構和國家改革政策的協調推進。1997年成立的聯絡中心（Centrelink），曾是澳大利亞整體治理的成功典范，為了滿足行政改革要求，適應民眾服務需求，澳大利亞政府2011年又重新組建了一個綜合性部門——人類服務部（DHS），將國家所有公民服務全部匯聚於此，搭建出龐大的內、外聯結的跨部門治理結構。這種將所有服務集中於同一個政府部門的做法，不僅可以減少以往結構分散的資源浪費和協調成本，貼近公民生活和實際需要，合理整合和配置服務資源，還能實現決策與執行的政令統一，加大行政監管力度，提升政府整體治理效力。

　　橫向治理模式。加拿大提倡協作性聯邦主義，強調各級政府是相互平等的伙伴。橫向治理重點集中在聯邦政府內的橫向性，尤其重視中央機構的作用，提出利用橫向管理進而是橫向治理的方式，針對共同的問題尋找集體的解決辦法，並在行政層面實現更多的合作與和諧。橫向管理是跨越組織界限的協同合作，可以發生在一個組織的各個層面，也可以通過共同的目標和共享的文化，將來自不同組織和職業背景的人集合進各種不同的團隊和網絡，在實踐中注重發揚團隊合作精神、共享領導力、開發共同文化和建立充分信任。橫向治理是一種傘的概念，可以涵蓋大量政策開發，服務供應問題以及管理實踐，可以在各級政府之間、一個部門或機構部門單位之間、多個部門或機構之間產生，還可以在公共部門、私人部門和志願部門之間發生。它用協作、協調取代了等級性領導，在決策和成果方面實行責任共享，願意通過共識精誠合作﹔其特點是在等級制中通過網絡開展合作，通過內部相互依賴性而不是權力關系進行合作，通過談判而不是控制進行合作，通過推動而不是管理開展合作。橫向治理比較突出的典范實例是跨部門協同的績效監督與責任機制建設。

　　協作治理模式。美國的私有化和分權化程度一直以來就很高，所以針對因政策不一致和執行機構分散化而造成的政府機構執行不力和監管吃力等困境，美國整體政府和跨部門協同的改革重點是在進一步的市場化和民主化進程中，強調所有利益相關主體集體參與決策、執行和監督，在綜合復雜性問題上突出跨部門、跨地區、跨領域的協同合作，逐漸形成了多元共治的協作性管理或協作治理模式。協作治理是為了回應自上而下的執行失敗以及監管的高成本和政治化而逐漸產生的，它是一種對抗利益集團多極化和管理主義責任失靈（特別是專家權威受到挑戰）等問題的替代方法，是民主制度下的政府管理新范式。這一點在美國國家海洋政策的制定與推行中略見一斑。美國總統奧巴馬於2010年簽發行政命令，成立了國家海洋理事會在全國統一推行國家海洋政策。國家海洋理事會是一個二元首長制的代表級委員會，在總統的直接領導下主要負責履行協同決策和系統執行兩項職能，力求在協作治理過程中實現最高層領導的權力平衡，更好地促進跨部門協作與協同。國家海洋協作治理架構中不僅包括治理協調委員會、咨詢專家委員會、國家信息管理系統平台以及各種伙伴關系，還專門成立區域規劃辦公室，負責與政府、企業、社會和專業團體建立廣泛的跨界協作網絡，從整體協作治理的角度，共同解決政府面臨的海洋生態建設與保護問題。

　　綜上，整體政府跨界協同治理不僅在治理設計上注重正式結構的剛性嚴格，也強調非正式結構中相關利益主體的廣泛參與和磋商，依靠人員間和組織間的誠信關系，在一致同意的基礎上開展跨部門合作，但在實踐中採用的都是正式和非正式相結合的混合結構，按照不同層級的職能特性、任務要求和資源組合需要，在正式結構和非正式結構的種類和數量上進行靈活搭配。此外，跨部門協同過程並不是各發展階段的線性組合，而是一個循環往復的動態發展過程，需要各階段要素之間按照環境變化靈活互動，在不斷建設和持續學習的過程中予以完善。成功的跨部門協同治理需要領導力，需要適應參與者的情緒變化以及政治環境的變化，需要持續不斷的信任文化，需要共同的承諾和理解，需要扎根於原有組織的利益、任務和資源，需要有效的績效問責機制。

　　對中國的啟示

　　自建國以來，為了順應經濟社會發展的現實需要，實現執政黨的政治訴求和行政管理體制改革的目標，我國政府部門協調機制的形式已經由單一轉向了多元與靈活，部門協調的主體由中央各部門之間擴展到了地方政府之間，部門協調所依賴的法律法規正在逐步健全，部門協調的運轉機制正在走向制度化、程序化和規范化。特別是2008年“大部制”改革后，中央政府重新整合組建了33個分別由有相關職責的一個或多個部委組成的議事協調機構。這些機構在法定地位、業務性質、相互關系等方面存在很大差別，加上中央政府和地方政府的關系、國務院各部委與地方政府各部門的關系、近年來垂直管理體制形成的特殊關系等，中國政府已然構成了一個高度復雜的政府間關系網絡。

　　與發達國家相比，中國政府應急管理系統在經過非典疫情、汶川地震等緊急突發事件考驗之后，在職責分工、領導體制和運作方式等方面已經逐步走向明晰化和精細化，緊急狀態下跨部門協調機制也得以逐步完善，有助於克服危機管理過程中的多頭管理，保障信息的通暢和指揮有力。但是中國政府常態跨部門協調機制的運行尚不健全，主要存在政府職能定位不清、部門間職責關系界定不明確﹔缺乏跨部門協同意識，宏觀制度建設滯后﹔部門權力化和利益化的限制和約束﹔協調機制規范化、制度化不足﹔管理細節化和精致化不足﹔缺乏跨部門績效評估和評估結果的剛性問責等問題。應該說，中國政府跨部門協調機制所面臨的諸多問題既有世界普遍性成因，也受到自身政府組織結構、權力格局、行政文化、績效評估和問責制度的影響，具有一定的特殊性，解決這些問題需要經過長期艱苦的努力，不能期望一蹴而就。

　　隨著中國行政體制改革的不斷深入，簡政放權、整體政府的頂層設計和系統推進以及建立和提升跨部門協同治理能力，都是本屆政府改革的重點目標，也是實現國家“五位一體”建設和“新四化”發展的關鍵。為此，筆者建議在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，一要推動觀念變革，樹立整體政府觀，大力推進政府行政審批現代化改革，通過系統設計、依法行政，提高整體治理效能。二要確立縱橫交叉、分層運行的整體政府跨界協同機制。在宏觀決策協同層面，致力於著眼國家全面發展建設戰略的頂層設計，強調中央政府對全面或重點改革領域的集權控制，將宏觀設計、戰略決策、整體運行和全面監督過程進行有機集合。在中觀政策協調層面，面向同一政策領域跨部門協同的決策、執行和監督全過程，制定各方協調一致的政策制定計劃以及翔實的政策執行規劃、計劃和實施階段，重視發揮中央政府核心作用，同時在政策執行和推廣過程中注重發揮地方政府和非政府組織的力量。在微觀政策執行或服務供應層面，面向同一部委不同職能和政策之間的協調合作，強調改革具體的服務手段，創新各種服務工具，加大與社會組織建立伙伴關系的合作力度，更好地履行政府服務職能，提高社會服務的協作效能。三要注重協調好跨部門協同縱向和橫向結構之間的關系，在跨界協同治理中靈活選擇縱橫結合的方法。四要綜合運用領導力、文化、人事、財政、法律、網絡技術等跨部門合作輔助工具，盡力發揮整體政府跨界協同治理的最大效力。

　　作者單位：國家行政學院