圖片來源：中國新聞網
地方債風險：呈現出與以往大不相同的復雜局面
當前我國的地方政府債務以全國的經濟和財政實力計，尚處於國際公認的安全線之內。盡管在總體規模上不足憂慮，但脫出全局視野而深入到不同地區，就會發現，在總體風險可控的同時，由於區域經濟發展狀況、對於地方政府債務管理水平及其控制鬆緊程度的差異頗大，有些地區已經出現償付困難，具有隱患，因而事實上存在著局部風險。脫出短期視野而著眼於長期態勢，也可以發現，由於深藏在地方政府債務風險背后的各種體制性因素仍在發揮作用，在短期風險可控的同時，部分地區的嚴峻情勢有可能向全國蔓延，因而事實上存在著長期風險。
值得注意的是，圍繞地方政府債務的這種局部風險和長期風險，是在中國經濟發生轉折性變化並向“新常態”轉換的過程中呈現的。其一，經過了30余年的高速增長之后，支撐中國經濟增長的產業結構和要素投入結構發生變化，中國經濟已經由高速轉入中高速增長平台。其二，在以化解產能過剩為核心內容的經濟結構調整中，企業的兼並重組甚至退出市場正在成為不得不付出的代價。其三，2008年以來刺激政策所形成的累積和溢出效應仍在持續，宏觀經濟政策的選擇和調控空間由此縮小。
在經濟增速換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期的所謂“三期疊加”的新形勢下，一方面，地方政府債務風險同一系列與以往大不相同的新矛盾和新問題相交織﹔另一方面，地方政府債務風險的防范化解亦面臨著一系列新挑戰。不僅財政收入增速隨著經濟增速換擋而下滑，而且財政支出壓力隨著結構調整陣痛而上升，在財政收支形勢趨於嚴峻的條件下，增量調整的渠道變窄。不僅宏觀政策抉擇因消化前期刺激政策而面臨多方掣肘，而且傳統宏觀調控機制和方式因經濟下行壓力的進一步加大而面臨諸多挑戰。不僅經濟體制在經濟發生轉折性變化下的運行規律尚未充分認識，而且包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設在內的各方面體制在全面深化改革進程中也在發生變化，應對風險的操作難度增加。如此等等。
特殊視角：找准地方債風險問題的病根
特殊視角之一：強烈的舉債需求源於強烈的招商引資沖動。
強烈的舉債需求，當然源於強烈的投資需求，強烈的投資需求又源於追求GDP的不適當政績觀。在這一具有特殊體制背景的關系鏈條中，地方政府之間圍繞招商引資所展開的激烈競爭，在事實上成為支撐中國經濟30多年高速增長的主要推動力。
要招商引資，總要付出一定的代價，給予一定的條件。那麼，地方政府究竟是拿什麼或憑借什麼來招商引資的呢？以1994年劃界，在此之前，地方政府招商引資主要憑借的是濫施稅收優惠。1994年的財稅改革，在統一稅法的旗幟下堵住了濫施稅收優惠的閘門。於是，亂收費開始取代稅收優惠，通過對企業和居民亂收費取得額外的資金，為外來投資提供各種現實、潛在的優惠條件，便成為地方政府實施招商引資的新的憑借。到了上個世紀90年代末期，在“費改稅”和稅費改革浪潮的沖擊下，亂收費的大門被關上了。要繼續招商引資，地方政府還得另辟他徑。於是，賣地、通過出讓國有土地獲取額外收入，從而為外來投資提供基礎設施以及各類公共設施開始興盛。
進入2008年，情況又發生了新的變化。一方面，對土地實行“招拍挂”，使國有土地出讓行為逐漸納入規范化軌道﹔另一方面，國際金融危機波及中國，我們需要動用擴張性的經濟措施去反危機、保增長。於是，在擴大政府投資規模的口號下，各個地方的融資平台債開始大行其道。搭上抵御危機的這輛便車，不僅可以躍出地方政府不得舉債的現行預算制度約束，而且可以堂而皇之地以政府投資吸引外來投資，以政府自身投資為招商引資鋪路搭橋，從而帶動GDP增長。其結果，地方政府債務規模呈井噴式擴大。
求發展→出政績→上項目→增投資→搭車舉債，關於地方政府債務的這一邏輯線索提醒我們，事情雖然表現在地方政府債務上，但問題的根源卻在於唯GDP馬首是瞻而導致的對於招商引資的無限和盲目追求當中。隻要這個特殊的體制因素不消除，地方政府債務一定會釀成風險，甚至會釀成足以危及國家長治久安的大風險。
特殊視角之二：非健全的債務人人格源於非健全的財政管理體制。
來自各方面的調研結果均表明，在當下的中國，不僅為數不少的地方舉債之時並無還債的打算，而且相當多的地方還債之時也不具備相應的清償能力。換言之，當下的地方政府並不具有健全人格的債務人。從根本上來說，非健全的債務人人格的形成與非健全的財政管理體制格局直接相關。我國現行的財政管理體制，雖然名義上舉的是“分稅制”旗子，但實際上，它的很多方面已經偏離了“分稅制”軌道。
本來意義上的“分稅制財政管理體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責（事權）范圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任﹔所謂“分稅”，就是在劃分事權和支出范圍的基礎上，按照財權與事權相統一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源﹔所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理。一級政府，一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。
將上述含義和現行財政管理體制運行格局加以對照，便不難發現，在過去的20年中，我們始終與其保持著不小的距離，這種距離甚至進一步拉大。一個典型的表現就是，中央財政支出的70%要作為稅收返還和轉移支付下撥到地方，地方財政收入的50%左右要依賴於中央財政的撥款。更有甚者，這50%左右的撥款，不僅絕大部分屬於戴帽下達的專項轉移支付，而且即便是一般性轉移支付，也在相當程度上帶有“跑部錢進”的不確定性。
如此高比例地依賴中央財政實現收支平衡且具有相當不確定性的體制環境，既會使地方財政收支體系陷於不完整狀態，也會讓地方財政難有過日子的長期打算。地方政府實現不了對於其收支運行的全面控制，自然難以作為健全的行為主體對自身的收支活動全面負起責任。長此以往，不僅實行分級財政管理的基礎趨於弱化，而且本應作為一級財政主體所具有的健全人格亦難免退化。對於既缺乏自律又具有強烈舉債需求的地方政府來說，不允許其舉債則已，一旦對其舉債的他律約束稍有放鬆，便極可能像被大人管束久了的孩子而陷入盲目舉債的“淘氣”漩渦中一發不可收。
偏離“分稅制”的體制環境→非健全的財政收支體系→非健全的行為主體→非健全的債務人人格→盲目舉債，關於地方政府債務的這一邏輯鏈條告訴我們，事情雖然表現在地方政府債務上，問題的根源卻存在於偏離“分稅制”軌道的財政管理體制格局之中。隻要地方財政收支體系處於非健全狀態，地方政府就難以成為健全的行為主體，從而也就難以成為具有健全人格的債務人。隻要這個體制環境不徹底改變，地方政府債務就同“風險”二字脫不了鉤。
對症下藥：在深化改革中實現地方債標本兼治
第一，著眼於體制根本變革，積極推進地方政府債券自發自還試點。無論從哪個方面看，作為一級政府財政，作為一級政府行為主體，都是應當擁有舉債之權的。對於地方政府舉債，宜疏不宜堵，在疏的同時加強對地方政府舉債的管理。事實上，也隻有通過類似地方政府債券自發自還試點這樣的改革行動，讓包括局部和長期風險在內的各種纏繞於地方政府債務身上的問題浮出水面，才有可能在求解問題中走出一條適合中國國情的地方政府債務管理之路。但應注意的是，地方政府債券自發自還試點所觸動的，充其量只是地方政府債務問題的外在表現形式，而非它的內在核心內容。故而，從其入手，由表及裡，逐步逼近地方政府債務問題的體制性痼疾，最終在體制上做大手術，應是地方政府債券自發自還試點的歸宿所在。
第二，破舊立新並舉，構建匹配國家治理現代化的地方政府政績評估體系。地方政府對於政績的追求不能僅僅局限在GDP上，更不能落實於對招商引資的無限和盲目追求中。應在淡化、破除GDP考核的同時，堅持破舊立新並舉，站在推進國家治理現代化的總體角度，將地方政府及其官員的政績評估作為經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制以及黨的建設制度改革的交匯點，從根本上建立一種適合全面評估地方政府政績需要的制度體系。以此為基礎，讓地方政府走出唯GDP馬首是瞻、以招商引資為主要施政手段的怪圈，進而踏上正確的政績實現軌道。
第三，以健全地方財政體系為著力點，重構分稅制財政體制格局。有別於預算單位財務，作為一級政府財政的最基本的內涵，就在於它同時擁有兩種財權：相對獨立的收支管理權和相對獨立的收支平衡權。這兩種財權，無疑要建立在健全的財政收支體系基礎之上。也就是說，脫離了健全的收支體系支撐的地方財政，肯定是不能相對獨立地行使收支管理權和收支平衡權的地方財政，也肯定不是本來意義上的分稅制財政體制格局下的地方財政。毋庸贅言，堅守“分稅制”的改革方向，通過重構分稅制財政體制格局健全地方財政收支體系，是讓地方政府具有健全債務人人格的前提。
面對健全地方財政收支體系和重構分稅制財政體制格局的艱巨任務，澄清並確立如下幾個基本認識顯然是非常必要的：
其一，“分稅制”不是“分錢制”。1994年實行分稅制財政體制的改造對象，就在於“分錢制”——無論總額分成、收入分類分成，還是財政大包干，本質上都是分錢制。因而，在劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的基礎上，讓中央和地方財政各自保持或擁有一個健全的收支體系，在一個相對穩定的體制條件下各過各的日子，是分稅制的基本特征之一。
其二，分級管理財政不是“打醬油財政”。在我們這樣一個大國搞分級財政管理，不能建立在根據交辦事務多少而撥付相應資金的基礎上。那樣做的話，分級財政管理很可能會蛻化為預算單位財務管理，或者分級財政管理很可能會蛻化為單級財政管理。因而，按照分級財政管理的原則分別建立起中央和地方各級次的健全的財政收支體系，在分級管理的體制條件下各過各的日子，是實行分級財政管理的基本前提之一。
其三，稅權不等於財權。在我國，強調稅收立法權高度集中於中央無疑是必需的。但是，稅收立法權的高度集中絕不等於財政管理權不能下放給地方。相反，在堅持稅收立法權高度集中的前提下，賦予地方政府相對獨立的組織收支、平衡收支的財政管理權力，不僅是實行分級財政管理，而且是實行分稅制財政體制的必要條件之一。
（作者系中國社會科學院學部委員、財經戰略研究院院長）
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