[摘要]
公眾參與的興起對政府決策能力形成嚴峻挑戰，使得政府加強民主決策能力建設更加必要。公眾參與有不完善性、局限性，有自身悖論，但公眾參與對於政府決策也有積極意義。公眾參與背景下，政府決策能力建設的主要方面包括：設計能力、引導能力、溝通能力和法治能力。決策者應當通過以下途徑提高決策能力：樹立行政新觀念，主動學習並深刻掌握公民參與相關理論，積極探索改進公眾參與的技能和策略。
[關鍵詞]公眾參與;政府決策能力;決策技能;決策策略
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)09-0102-04
上世紀中葉以來，行政改革浪潮席卷全球，伴隨改革而來的是政府和公民關系的深刻變化，公眾參與行政過程的活動在世界各地全面展開。作為當代民主的一種具體表現，公眾參與意在影響公共政策和公共生活的公民活動，已是政府管理不可缺少的一個環節，“成為了國際發展話語的主流。”[1]在中國，黨和政府在重要文件中多次強調民主參與在社會主義民主政治體系中的重要地位，並特別突出增強決策透明度和公眾參與度問題。同時，《行政許可法》、《立法法》、《突發事件應對法》等多部法律的規定都標志著公眾參與得到了制度層面的回應，公民參與成為政府管理繞不開的話題。那麼，面對公眾參與，政府決策者應當怎樣加強能力建設、提高決策質量?
一、公眾參與對政府決策能力的挑戰
在公眾參與不斷走強的時代和制度背景下，無論公共管理部門的態度怎樣，公眾參與都對政治生活和政府活動發生著越來越大的影響。在中國，興起於政府觀念和能力准備不足前提下的公眾參與，無疑對於政府公共決策能力提出了嶄新的挑戰和提升的現實需要。
(一)公眾參與的局限性需要政府通過決策技能克服
就公眾參與自身而言，先天具有局限性。具體分析，公眾參與決策最基本的悖論有：第一，公共決策效率與民意普遍性的矛盾。一般來說，公共行政的成本、政府決策運作的成本會因公眾參與而增加。參與過程的復雜多變、參與人數之眾、參與者意向的相互沖突都會影響決策的效率。[2]第二，決策民主化和科學化之間的矛盾。公共決策的民主化和科學化是現代政府決策的兩個基本目標，然而民主化與科學化之間存在著矛盾，在科技高度發展的社會裡，公眾常不能理解政策質量標准中包含的知識，雖然與公眾利益息息相關的很多決策事項，由於公眾不具備相關專業知識，導致參與能力欠缺。換言之，公共決策參與機制民主化不必然導致決策科學性甚至可能走向反面。第三，民意的真實性與決策的合理性之間的矛盾。當人們評論公眾參與有助於決策達成時，同時發現公眾意見容易被各種因素所誤導或左右，真實的民意有時很難獲得，因而導致公眾參與可能會減少而不是增加決策的公平性。[3]充分認識這些困難的基礎上，如何設計有效的公眾參與，克服公眾參與的悖論，這是政府要面對的問題。
(二)法律的原則性賦權需要政府通過具體的操作落實
由於法律的賦權性規定，公眾參與獲得了合法性，政府決策再也不可能回避公眾參與。問題在於，法律規定常常是原則性的，尤其是在我國公眾參與立法剛剛起步的現實環境下，法律並沒有提供完善的制度模式供決策者運用。怎樣做?怎樣做好?怎樣使公眾參與是有效的，公共決策是高質量的?這需要由政府決策者主導實現，制度不完善的后果由政府承擔，也要由政府在個案中來彌補，這無疑給政府決策能力帶來挑戰。例如怒江電站事件、圓明園防滲工程事件、廈門PX事件等都反映了環境影響評價公眾參與制度的先天不足。2003年的《環境影響評價法》第11條規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響並直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論証會、聽証會，或採取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。”公眾參與的空間限定於規劃環評，參與主體、征求意見的對象、具體形式等規定都極其粗疏。較之環評法，2006年《環境影響評價公眾參與暫行辦法》有較為詳細的規定，但由於立法技術局限等原因，對規范公眾參與並沒有取得實質性進步，《暫行辦法》近年來的實施效果証實了此點。環評公眾參與法律制度的問題在行政決策領域普遍存在。
(三)制度外的公眾參與倒逼政府提升決策能力
由於公眾參與的制度吸納不夠、公眾理性參與意識缺乏，以及一些地方政府的違法行為引發公眾對立情緒，制度外公眾參與在各地風起雲涌。這種情形一方面引發人們思考，公眾參與是否能夠有利於真正形成高質量的決策;另一方面，無疑給政府決策者提出了更高的能力要求，挑戰著政府制定決策的能力和實施決策的能力。改變這一現實狀況的途徑，除了繼續完善參與制度、持續培養公眾理性的參與意識，在政府層面來說，那就是加強能力建設，謀求公眾參與環境下決策能力的不斷提升。
二、公眾參與對政府決策能力建設的意義
公眾參與在給政府決策帶來挑戰的同時，也帶來了機遇，對政府決策能力建設將產生積極影響。政府決策的價值取向在於公共利益，決策的公共性決定了民主參與的必要性，這是公眾參與的理論正當性基礎。具體而言，公眾參與對政府決策能力建設的意義至少有以下三個方面：
(一)公眾參與有助於決策者發現問題、獲取信息
公眾對政府活動的積極參與、形成良好的互動合作關系，將有助於決策者更有效地發現問題、准確界定決策目標，這是有效決策的基礎。公眾參與還有助於決策者廣泛征詢公眾意見，獲取全面、有效信息以作為制定決策方案的依據。
(二)公眾參與有助於決策者化解矛盾、獲得共識
決策能力的一個重要方面就是能夠協調矛盾，保持公共權力和個人權利之間的動態平衡。公眾在參與決策討論的過程中，在政府引導下，面對面地就有歧見的問題進行商談，相互求得諒解，求同存異，矛盾和沖突得以化解，最終達成共識、形成共同意志。
(三)公眾參與有助於實現決策的正當性、執行性
公眾參與決策的過程，有助於政府不斷對決策進行反省，啟動糾錯機制，以最大限度地實現公共利益，增強決策的正當性。並且公眾參與程度和決策的執行力具有一定正相關性。決策機關通過各種形式的參與、協商、對話，廣泛聽取公眾意向，通過科學的程序、方法和機制進行決策活動，防止了公權力被濫用，還能通過實現公權力與私權利之間的良性互動，確立決策的權威和公信力，從而有助於決策的實施，增強了決策的可執行性。
三、公眾參與背景下政府決策能力建設的主要方面
政府決策能力是一個綜合的、開放的體系。在公眾參與環境下，針對公眾參與，決策能力建設突出強調以下幾個方面。
(一)設計能力
設計能力指決策者通過對公眾參與決策的事先的整體設計，以獲得有價值的、有意義的公眾參與的能力。[4]公眾參與有效性的最終實現，依賴於政府作為決策主導者具體而精當的全過程設計。設計有價值的公眾參與，決策者首先要確定政府需要公眾參與決策的目標，即明確在參與結束后需要達成什麼目的。然后根據參與目的，分析此次吸收公眾參與的背景，在此基礎上，確定利害關系者，確定參與公眾的范圍、公眾參與的階段和環節，提供恰當的公眾參與方法，並且在整個過程中行使主導、控制權，對於誰來參與、怎樣參與、何時參與等問題，都要做出科學、恰當分析和判斷，所有環節指向最初設定的參與目標。
(二)溝通能力
溝通是信息的傳遞與理解。良好的溝通能力可以使雙方准確掌握彼此的意圖，幫助決策者准確獲得所需信息。作為一個信息交流過程，有效的溝通可以實現信息的准確傳遞，達到決策者借助外力解決問題的目的。有效溝通的原則之一是真誠、坦率。真誠地去聽，真誠地去說，溝通才能達到良好的效果。有效溝通的原則之二是適度、有力。一定要注意防止過度溝通，隻有適度有效的溝通，才能使得決策者了解公眾的真實訴求，全面解釋政府意圖，以求得公眾對政府的理解。在溝通中，決策者要掌握主導權，在決策參與的管理中，政府與公眾之間的溝通必須渠道暢通、機制健全、運轉有序。
(三)引導能力
引導能力是政府引導公眾意圖的能力和引導輿論的能力。政府通過引導公眾可以彌補公眾參與的局限性和不足。目前，我國公眾的知識水平和個人素質參差不齊，很多人習慣於從感覺出發，也容易受到他人的影響。政府可以通過合理的公眾參與組織程序，有效地與公眾溝通，提供給公眾盡可能多的真實可靠的信息，靈活地協調各種社會訴求，引導公眾參與的方向，不斷提升公眾參與的能力，在引導中始終發揮主導作用，從而保障公眾參與決策的效能。
(四)法治能力
公眾參與、民主決策始終要以依法決策為前提。決策者不僅不能放縱公眾違法的訴求，還要通過運用法治思維和法治方法決策以維護好公眾正當利益、教育公眾守法。2009年上海市發生了一起引發海內外廣泛關注的樓房倒塌事件，閔行區蓮花南路“蓮花河畔景苑”7號樓在建樓盤整體倒塌。事發后，上海市各級政府的危機決策、處置很好地運用了法治思維和法治方法，展現了政府依法決策、依法處置的能力。事發后，區政府迅速明確了對事件處置的定性、定位與定調三個基本問題。從定性來看，這是一起因在建工程倒塌而引發的購房者和開發商之間的房屋銷售合同糾紛，糾紛本質是民事關系，而由於該事件涉及眾多購房者利益，政府有責任承擔處置責任，以維護群眾的生命財產安全;從定位來看，政府是突發公共事件的處置者，而不是民事合同的當事人，應是居中的協調者、監督者;從定調來看，政府確立了要遵循“合法、合情、合理”原則，以“合法”為基礎，以“公平”為本。[5]這個案例在提升政府法治能力方面具有研究價值。行為合法是政府運作的基本原則，決策權限要於法有據，決策過程要合法合理，決策創新要堅持基本法律原則。隻有法治之下的公眾參與才是有意義的參與，而隻有法治下的開放型政府才是負責任的有效政府。
四、政府決策能力建設的途徑
(一)決策者盡快樹立行政新觀念
行政的政府獨舞時代早已成為過去，對於公共行政發生的深刻變化，決策者應當准確把握。對於中國的公共管理者來說，轉變行政觀念的任務異常艱巨。時代在變化，今天的政府不再僅僅是公眾要求的回應者，兩者關系應當建立在合作、互信的基礎上。觀念的轉變有利於政府積極引導公眾參與，發揮其有效性，而不是被動、抵觸地應對，也有利於政府理性地提高民主決策能力。隻有觀念發生了轉變，在公眾參與的決策過程中，政府才能悉心傾聽公眾意見、主動接觸利害關系對象，耐心解答疑難。這種互動過程的持續效應就是塑造出新的政社關系，即一種新型的互信、合作關系，而這種關系正是國家治理現代化的要素之一。
(二)決策者主動學習、深刻掌握公民參與相關理論
國外的公眾參與研究已經有幾十年，最突出的理論成果，有雪萊•阿恩斯坦提出的公眾參與的“階梯理論”和約翰•克萊頓•托馬斯提出的“平衡理論”。[6]結合這兩種理論的精髓和中國語境，本文提出了決策者設計、追求“有價值的公眾參與”的目標和內容。公眾參與背景下，“有價值的公眾參與”作為決策者引導公眾參與決策的目標，對其內涵的理解很關鍵。具體來說，有價值的、有意義的公眾參與應當是均衡、適度、有序、有效的參與。
1.均衡。行政系統運行的各層次需要取得平衡，行政決策也越來越需要在專家行政和民眾決定之間尋找平衡。均衡的參與，要通過民主互動的彈性均衡過程來達到。因而，“均衡”的涵義就包括代表的廣泛性及代表性、程序的完整性、協商的平等性和對話的充分性。廣泛性指參與者范圍、數量的涵蓋面，代表性是指參與者是否能准確體現要討論的問題的實質，參與者的廣泛性和代表性，既關乎參與的實質有效性、也決定了決策結果的正當性、可信度。政府主導的公眾參與程序要完整，程序的不完整也影響參與的實效，會令公眾對政府產生懷疑和不信任。在參與決策的過程中，公眾之間、政府與公眾之間的對話、協商要平等、充分展開，平等協商、充分對話能夠使得主體相互之間消除誤解、有效溝通。
2.適度。適度的參與同樣是要由政府主導來實現的。“適度”包括公眾參與的深度與決策目的相稱、公眾參與的廣度與決策目的相稱、公眾參與的方法與決策目的相稱、公眾參與階段與決策目的相稱。公共政策的目標指向公共利益，而公眾參與常常基於私利的考慮，為了達成適度的共識，政府的適度控制是必要的。決策者可以根據決策事項、目標，設定決策的公眾參與深度、廣度、范圍、方法、階段。給公眾之間彼此有效的對話、討論與互動創造好的基礎和條件。舉例來說，假如政府定位在針對某項決策了解民意，那麼參與階段要前置，參與人數要盡可能廣泛，了解的對象也要盡可能具有代表性。同時，民主的方法有很多，每種方法各有利弊，方法的選擇應由政府主導，這點至關重要。例如，公民調查方法可以讓較多的、盡可能多的公眾發表看法，但調查工具的選擇、實操的公正性都需要依賴專業化的工具完成;聽証會的民主方法，優點在於可以讓參與進行面對面的協商、不同利益沖突可以直接進行協調，缺點在於參加聽証會的代表的代表性可能不足而影響到整體參與的過程及結果。
3.有序。有序的公眾參與強調政府主導性的發揮、整個過程的可控性和參與的回應性，即使沒有被採納的公民意見也要記錄、作出解釋。決策過程經由政府主導實現公眾有序參與。有序參與才是民主發展的動力，才能把共同體意識寫進每個公民的心中，人的現代化就是從“消極公民”轉變為理性參與公共事務的“積極公民”。有序參與的目標在於，公眾能准確地表達自己的意願、切實維護自己的合法權利，有利於提高公眾的民主素養和能力，有利於改善公共決策和公共管理，有利於促進政府機關的工作效能。
4.有效。參與的有效性通過以下因素衡量：參與者的代表性，參與過程的公正、透明，低成本高效益，有益於政府對於信息掌握及保障決策質量，公眾對參與活動的滿意度，以及對以后的參與持續性的積極影響。從參與者角度而言，按照參與的分層理論，參與分為淺層次的感性參與、較高層次的理性參與、高層次的創造性參與。針對無效參與，有效參與指后兩種。對於參與者來說，積極參與是主觀態度問題，有效參與是認知問題，兩者相輔相成。積極參與是有效參與的基礎，而作為最終目標，有效參與需要更多、更高的條件，而這些條件絕大部分需要決策者主導提供，因而，決策者擔負決策獲得有效性的責任。
(三)決策者通過實踐積極探索改進公眾參與的技能和策略
掌握了公眾參與決策的均衡、適度、有序、有效的總目標，政府決策者還要通過具體的、可操作性的技能和策略工具將其付諸決策個案，並在實踐中創造性發展這些策略。怎樣實現有價值的公眾參與沒有一個一勞永逸的模式可依據，隻能通過公共管理部門隨機地、能動而且恰當地運用決策策略於具體決策事項來實現。
1.按照公共決策的科技質量訴求和決策的公眾可接受性訴求的強弱，來選擇參與模式和設計方案。公共決策的科技質量訴求越高，公眾參與決策的限制性就越大，參與的目的、階段、代表、方式都要由政府謹慎把握，這種情況下，參與即使要有，大多要被限定在信息的獲取方面。以PX項目成功落地漳州事件為例，漳州迎接PX落戶的背景是該項目剛在廈門因遭市民集體抵制而停建，隨后被輿論妖魔化。面對這樣的決策壓力和決策風險，漳州市有關部門的決策過程主要是：首先，准確了解PX的性能、用途、毒性和產業價值，以及漳州古雷半島承建PX工程的優勢，獲取決策依據。其次，在充分掌握當地輿論動向的前提下，未雨綢繆，通過多種方式就PX問題向公眾進行科普宣傳，對人群的不同動機、觀點進行研判，分門別類、有的放矢地進行群眾教育工作，還選擇性組織公眾代表分赴福建、四川等地進行現場觀摩，以形成共識。最后，切實解決被征地群眾的利益訴求，在雙向溝通的基礎上，合理補償，依法賦權。事實証明，PX項目落戶給漳州古雷帶來了巨大的經濟效益，2009-2012三年間古雷完成投資204.3億元。回顧該事件，政府的經驗在於，把握公眾心態“准”，引導工作做在“先”，化解矛盾行動“快”，因人施策手段“活”。這是一個決策科技質量訴求高、決策者創造性地准確定位並引導公眾參與的典型案例。
2.在決策的公眾可接受性訴求突出的決策中策略性地融入積極而有效的公眾參與。公共部門設計精良的公眾參與決策的理想結果是，公眾對於參與過程獲得高的滿意度、有助於保障或提高決策質量、公眾參與的局限性問題在決策者主導、引導下得到克服、決策順利實施。為此，決策者要考慮以下細節:第一，准確界定“公眾”。哪些是相關的公眾?公眾是無組織的公眾、還是一個團體或多個團體，或三者都有;第二，預先分析在討論解決問題的優先方案時公眾自身產生分歧嗎?會產生怎樣的分歧?哪些公眾意見和決策的目標會有相互一致性?哪些意見會遭到強烈反對;第三，對參與公眾進行研究。哪些利害關系人的意見與公眾利益相一致?哪些公眾需要作出妥協;第四，為解決上述問題，提供什麼樣的參與方法給公眾是最妥當也能被接受的?
最關鍵的環節是公眾參與方法的選擇。如前所述，公眾參與方法有很多，包括公民調查、聽証會、關鍵公眾接觸、咨詢委員會、投票等。以酒仙橋票決拆遷事件為例[6]，為擺脫拆遷困境，酒仙橋當地政府決定通過票決拆遷方式進行建國以來最大的一次危改房工程，但是投票的結果卻使政府陷入了困境，因為贊成票沒有超過半數。拋開事件的意義不談，分析失敗的原因，就是公眾參與方式的不恰當選擇，投票是常見的民主方法，但它被用於公民利益訴求同質(非同樣)的民主活動中最為恰當，如選舉。而在酒仙橋票決事件中，公民利益訴求是不同質的，有公眾關於拆與不拆的看法，有不同拆遷補償方案的看法，正如有人質疑的，投票產生結果必然要遵循少數服從多數原則，那麼多數人怎能決定少數人私有財產的走向?當然，酒仙橋事件依然有不可忽視的價值，就是提供了如何才能構造有價值的公眾參與的教材。
在公眾參與的決策中，設計有價值的公眾參與，在實踐中不斷提升決策能力，政府始終要堅持兩個原則：一是政府主導的原則。公眾參與決策不等於由公眾去決策，參與權屬於公眾，而主導權在政府。政府應始終擔負起主導責任，不僅因為有效制定決策、有序實施決策是政府的法定職責之所在，而且政府積極地、事先地、主動地面對公眾參與、引導公眾參與，可以發揮公眾參與的積極作用，克服公眾參與的悖論和不利方面，使公眾的積極參與最終轉化為有效參與;二是充分協商的原則。公眾參與的興起及制度的認可，標志著政社關系的新變化。決策者要對這種變化有充分的認識，讓公眾表達了不等於與之協商了。真正的平等、對話、協商才符合參與的本意和可持續參與的目標，使參與的意義真正得以發揮。
此外，政府還要加強日常性地制度化規范和引導公眾參與，積極負責的政府應當承擔起培養、教育公眾理性參與的責任。政府與公眾良好的、良性循環的合作關系是高質量決策的基礎。新的時代背景下，隻要政府轉變觀念、講究方法、不斷提升能力，有效的公眾參與以及有效的公共決策是能夠達成的。
（來源：中國行政管理）
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The Policy-making Capacity Building of Government under the Background of Public Participation
Wang Yaqin
[Abstract]The springing up of public participation forms severe challenge to the policy-making capacity of government, making it more necessary to strengthen the building of it in democracy. Although the public participation is incomplete and limited and has its own antinomy, it still indicates positive significances to government policy-making. Under the background of pubic participation, the principal aspects in government policy-making include its devising capacity, guiding capacity, communicating capacity and capacity for law. And policy makers should improve their policy-making capacity in ways as follow. They should establish the new administration ideas, learn actively and grasp deeply the theories about public participation, and explore the skills and strategies in perfecting public participation.
[Key words]public participation, government policy-making capacity, government policy-making skill, government policy-making strategy
[Author]Wang Yaqin is Associate Professor at Department of Politics & Law of Central Party School. Beijing 100091
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