協商決策：中國決策體制變革新維度

針對當代中國決策體制存在的弊端，萬裡在1986年提出決策民主化科學化是政治體制改革的一個重要課題。黨的十三大推動了中國決策科學的研究。隨后，多數學人注意到了中國決策體制沿著民主化、科學化路徑變革的情況。但決策體制變遷還有其他一些重要變化沒有引起學界的注意，其中包括決策協商化。至今還沒有人對協商決策的重要價值、協商決策的中國實踐、當代中國協商決策的路徑和平台等重大問題進行探討。本文嘗試就此進行分析。

一、協商決策的重要價值

商務印書館2011年發行的第5版《現代漢語詞典》關於協商的定義是“共同商量以便取得一致意見”。協商對應的英文單詞是deliberate，意為商討、辯論。由此不難看出協商決策是指通過商量的方式決定策略的過程。從這一意義上看，協商決策是對獨斷式決策的超越，奉行的是利益主體者的商議式決策。實行協商決策對於推動決策民主化、科學化，提高決策的科學性具有重要意義，有重要的實踐價值和學術意義。

協商決策是決策民主化的重要表現。決策民主化是改革開放以來中國決策體制變革的重要方向。從一定意義上說，協商決策屬於民主決策的重要范疇。協商決策是民主決策的重要表現，反映了民主決策的本質。協商決策能夠反映多數利益攸關者的關切，有利於提高決策的合法性和決策的貫徹落實。

協商決策是決策科學化的重要環節。決策科學化也是改革開放以來中國決策體制變革的重要維度。決策科學化與協商決策雖然不屬於一個范疇，前者注重數理統計、數據分析等科技手段的運用，后者則注重參與人之間的商議和辯論，但是決策者根據科學數據進行決策的過程，依然需要商量、討論甚至辯論。即使是科學論証的過程也少不了研究人員協商論爭的環節。從這個意義上講，推行協商決策有利於科學決策，也可視作科學決策鏈條中必不可少的環節。

協商決策是中國決策變革的重要取向。中國決策體制變革正在沿著民主化、科學化和制度化的軌道繼續前行。這是中國決策體制變革的大方向。在前進的過程中，同樣不能忽略協商環節的存在，甚至要提到方向性的高度來看待協商決策。在當今文化多元態勢明顯、社會矛盾層出不窮、國際局勢並不太平的狀態下，協商決策日益凸顯出巨大的實踐價值。

二、協商決策在中國的實踐

中國既具有重要的協商文化傳統，也有過協商決策的實踐，歷史和實踐証明，協商決策能夠帶來和平穩定勝利，獨斷決策會帶來內亂挫折失敗。這是當下協商決策能夠在中國落地的文化土壤、心理基礎和實踐基礎。

20世紀中國協商政治的初步實踐體現了協商決策的巨大力量。盡管當時的中國還不存在完全意義上的協商政治，但已經有具備部分協商政治特點的協商政治實踐。20世紀初，中國曾經搭建起眾議院、參議院的政治架構，提供了協商政治的平台和場所。20世紀20年代，中國兩大政黨即國民黨和共產黨實現了政治合作，推動了革命高潮的到來，推翻了部分軍閥統治。30、40年代，中國共產黨在根據地實行“三三制”政權嘗試，其實質是建立一個包容性更強、代表性更廣泛的民主協商的政權。中共取得全國政權籌建新中國時，借助民主協商完成了建國大業，成就了中國協商政治實踐的一段佳話。隨后建立的政治協商制度，也可視為協商政治的一部分。新中國成立后，中國協商政治的實踐得到進一步發展，建立起人民代表大會制度、民族區域自治制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。改革開放以來，中國共產黨積極發展協商民主，保証了改革開放決策的順利實施，也保証了改革開放的成果由人民共享。

而近代以來的中國歷史則表明，背離協商的獨斷決策會帶來慘重后果。20世紀初，袁世凱擁兵自重，孫中山不得已把民國總統位置讓給他。皇權思想極重的袁世凱逐步把剛搭建的協商決策框架打碎，試圖建立新的王朝政治，結果受到全國人的唾棄，中國陷入軍閥混戰局面。1924年開始的國共第一次合作由於國民黨單方面背信棄義而宣告失敗。1936年開始的國共第二次合作在取得抗戰勝利后，國民黨妄想消滅共產黨，獨享抗戰勝利果實，國共內戰爆發。建國后，領導人的獨斷決策使中國經歷了“大躍進”、“文化大革命”的災難。近年來，不少群體性事件的發生就和決策者沒有與群眾充分協商有關，決策者該解釋的時候沒有解釋，該商議時未和群眾商議，導致矛盾激化。

當然，協商在西方國家也有實踐，從古希臘的平民大會到今天的國會，都表明了協商的力量。隻不過西方的協商決策參與人群范圍日益變窄，現在已淪為精英俱樂部裡有錢人的游戲。相比而言，中國決策協商的范圍廣、界別多和層次性強，但同時也還有很多需要繼續完善的地方。

三、當代中國協商決策的路徑與平台

新中國成立以來，中國共產黨在推進決策民主化、科學化、協商化方面，付出巨大努力，至今協商決策的路徑已經明確，協商決策的平台已經搭好，協商決策的制度已經形成。協商決策的主要路徑是黨際協商、黨群協商、黨內協商﹔主要平台是政治協商會議、人民代表大會和黨的代表大會﹔制度支撐是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、人民代表大會制度、黨的代表大會制度。

一是黨際協商。黨際協商主要是指執政黨中國共產黨和參政黨八個民主黨派之間的協商。20世紀50年代，有的民主黨派自己提出解散的請求，中國共產黨表示不同意。毛澤東在1956年4月指出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監督。”（《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第34

頁）1995年中國人民政治協商會議第八屆全國委員會常務委員會第九次會議通過了《關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》，明確提出：政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就政策執行過程中的重要問題進行協商。2005年中共中央頒布了《中共中央關於進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，2006年年初，中共中央又頒發了《中共中央關於加強人民政協工作的意見》，兩個意見都更為明確地提出“把政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商，是政治協商的重要原則”。這表明包含協商決策的協商政治已基本制度化。黨際協商決策的方式主要包括書面建議和會議協商兩種。從協商決策角度看，中國共產黨與各民主黨協商的范圍主要是：國家大政方針的制定、重大問題的決策，以及重要的人事安排。從1990年至2006年年底，中共中央、國務院及委托有關部門召開的協商會、座談會、情況通報會達230多次，其中中共中央總書記主持召開74次。黨際協商決策對於提升決策的科學性具有重要意義。正如鄧小平所說，“共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題、出主意。這樣，反映問題更多，處理的問題會更全面，對下決心會更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發生了問題也比較容易糾正”。每年政協會都形成大量議案，提交給有關部門供決策參考。當然，也需要指出，黨際協商過程是中國共產黨和民主黨派平等討論的過程，這種協商決策既不否認中共的執政地位和決策主導地位，又有利於決策的科學性和合法性。此外，還需要指出的是，政協會議裡面的共青團等八個人民團體、中國五十六個民族和五大宗教團體的代表人物，港澳特邀人士和台灣同胞、其他各個界別的代表人士則屬於黨群協商范圍，與黨際協商不同。

二是黨群協商。黨群協商是指中國共產黨通過人民代表大會等形式與群眾之間的協商。為保障人民當家做主權利，中國共產黨創建了人民代表大會制度這一根本政治制度。人民代表大會制度擁有立法、監督、決定重大事項等權力，自創建后逐步健全完善，已經成為人民代表發表意見、協商決策的重要平台。就全國人民代表大會而言，大會代表來自各地區、各民族、各方面，人口再少的民族也至少有一名代表，具有廣泛代表性。黨群協商的途徑還包括調查研究。中國共產黨一貫高度重視到群眾中間做調查研究，毛澤東提出了“沒有調查就沒有發言權”的論斷，江澤民進一步提出了“沒有調查就沒有決策權”的主張。調查研究的過程實際上是了解情況的過程，也是協商的過程。在調查研究中發現的決策信息可以為科學決策提供支撐。進入信息化社會后，信息網絡平台即互聯網為公民參與決策提供了便利條件。目前，不少黨政部門的政策出台前，都會在網絡上公布，征求網民意見，甚至會在決策過程中進行官民互動。從這個意義上說，互聯網實際上也可以視作是協商決策的重要平台，是黨群協商的新方式。近年來，民主懇談會、居民評議會等基層黨群協商的新載體也已出現。黨的十八大報告還明確指出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”這表明發展基層黨群協商是今后基層工作的著力點之一。

三是黨內協商。如果說黨內民主是黨的生命，那麼黨內協商就是維護黨的健康發展的重要基礎。提升黨的決策的科學化水平，很大程度上要靠發展黨內民主，更離不開黨內協商。黨內協商的平台主要有黨的代表大會、黨委會、常委會以及全委會等。就黨的代表大會而言，黨代表的知情權、決策權應該受到重視。黨代表不能僅僅是研究大會報告，還應該提出修改意見，或者提供更多的優質決策信息。在黨委會、常委會以及全委會上，應充分發揮每位與會者的作用，實現重大決策集體協商決定。1980年3月，中共中央通過的《關於黨內政治生活的若干准則》明確提出，集體領導是黨的領導的最高原則之一。從中央到基層的各級黨的委員會，都要按照這一原則實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作任務的部署，干部的重要任免、調動和處理，群眾利益方面的重要問題，以及上級領導機關規定應由黨委集體決定的問題，應該根據情況分別提交黨的委員會、常委會或書記處、黨組集體討論決定，而不得由個人專斷。並且，“在黨委會內，決定問題要嚴格遵守少數服從多數的原則。書記和委員不是上下級關系，書記是黨的委員會中平等的一員。書記或第一書記要善於集中大家的意見，不允許搞‘一言堂’、家長制”。這實際上明確提出了協商決策的原則。當然，黨內協商還包括決策前的醞釀、征求意見、決策過程中的集體討論等。目前看，黨內協商決策正在逐步向制度化邁進。

當下，加強協商決策制度建設，確保協商決策順利進行是需要努力的方向。對此，黨的十八大報告對健全人民代表大會、黨的代表大會、協商民主制度進行了部署。針對人民代表大會這個黨群協商平台，十八大強調要“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”。針對黨的代表大會這個黨內協商平台，強調健全黨內民主制度體系，“保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，開展批評和自我批評，營造黨內民主平等的同志關系、民主討論的政治氛圍、民主監督的制度環境，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權。完善黨的代表大會制度，提高工人、農民代表比例，落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉鎮黨代會年會制，深化縣（市、區）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制”，為健全黨內協商制度建設指明了方向。黨的十八大報告還就協商制度進行了專門論述，明確提出了社會主義協商民主制度概念，並對健全社會主義協商民主制度進行了規劃和部署，即“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。黨的十八大報告還指出，“把政治協商納入決策程序，堅持協商於決策之前和決策之中，增強民主協商實效性。深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。積極開展基層民主協商”。這不僅從協商政治的高度對健全協商制度做出部署，還為協商決策制度的建立健全指明了方向。

（作者：中共中央編譯局博士后，中共中央黨校黨史教研部副教授）

來源：中國黨政干部論壇