黨的十八大報告提出：“進一步深化司法體制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。”這一表述雖然原則但卻高度概括，意蘊深刻。
一、從執政黨對司法改革表述及其實踐的漸進性看其意蘊
1.黨的十五大首次提出“推進司法改革”。1997年，黨的十五大提出依法治國，建設社會主義法治國家的歷史任務，與此相適應，首次提出“推進司法改革，從制度上保証司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，建立冤案、錯案責任追究制度”。為貫徹落實推進司法改革的任務，1999年，最高人民法院、最高人民檢察院分別出台了《人民法院五年改革綱要》、《檢察工作五年發展規劃》，確定了法院、檢察院改革的原則、目標和法院的39項改革任務。2000年最高人民檢察院又根據上述規劃制定了《檢察改革三年實施意見》，明確了檢察改革的35項任務。應該說，上述改革方案的實施，有力地推動了司法制度現代化的進程。但是，由於黨的十五大對司法改革的要求隻涉及司法制度，所以，上述改革方案僅僅局限於法院、檢察院系統內部的問題，沒有涉及改革的整體。而且，相互間由於缺乏統一的指導目標，改革缺乏統一性和規范性，在諸多改革內容和著力點上都存在不協調，改革的進展也不平衡。同時，改革與相對不完善的現行法律制度的沖突日趨明顯。
2.黨的十六大強調“推進司法體制改革”。2002年召開的黨的十六大提出：“推進司法體制改革。社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約和高效運行的司法體制。從制度上保証審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權益。切實解決執行難問題。改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。加強對司法工作的監督，懲治司法領域中的腐敗。建設一支政治堅定、業務精通、作風優良和執法公正的司法隊伍。”與黨的十五大相比，此時司法改革由單純的“制度”轉向“體制”，而且7個方面的改革內容涉及司法體制內外、中央與地方關系的調整以及立法、司法、行政部門職權的配置等。由於這些改革任務遠非司法機關自身所能為，所以，2003年7月，中央政治局常委會原則同意中央政法委關於進一步推進司法體制改革建議並決定成立中央司法體制改革領導小組，2004年底，中央轉發了《中央司法體制改革領導小組關於司法體制和工作機制改革的初步意見》。該意見在“司法體制改革”的任務之外，又增加了“工作機制”，共計10個方面35項改革任務。與此同時，黨的十六屆三中、四中全會對推進司法體制改革提出了明確要求。最高人民法院、最高人民檢察院據此於2005年分別頒布了《人民法院第二個五年改革綱要》（2004—2008年）、《關於進一步深化檢察改革的三年實施意見》（2005—2008年），提出了法院改革的50項基本任務、檢察改革的36項任務。由此，我國的司法改革進入整體統籌、有序推進階段，司法改革開始觸及司法領域體制性層面的問題。
黨的十七大前，中央司法體制改革領導小組辦公室把十六大之后司法體制改革的成效概括為六個方面：第一，加強了對司法權的監督制約，一些影響司法公正的突出問題得到有效解決﹔第二，通過改革完善刑事司法制度，在尊重和保障人權上取得新進展﹔第三，通過改革和完善工作機制，進一步提高了司法效率﹔第四，進一步加大司法救助和法律援助力度，有效緩解了打官司難、執行難問題﹔第五，改革和完善干部管理體制，政法隊伍的政治業務素質進一步提高﹔第六，改革和完善司法保障機制，為政法機關履行職責提供了更多保障。顯然，在肯定司法改革成績的同時，也暗示著司法改革仍有空白，一些改革措施尚不到位。
3.十七大要求“深化司法體制改革”。2007年，黨的十七大要求“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。為此，必須“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建立公正高效權威的社會主義司法制度，保証審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”。司法體制的改革由“推進”過渡到“深化”，並且把“建設公正高效權威的社會主義司法制度”作為深化司法體制改革的總體目標。因此，從2008年開始，我國啟動了新一輪統一規劃和組織實施的司法改革。當年，中央政治局討論深化司法體制改革工作，原則同意於次月轉發的《中央政法委員會關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》及所含4個方面60項改革任務。這是60年來中央首次以政治局名義審查並原則同意司法改革事項。2009年，最高人民法院制定了《人民法院第三個五年改革綱要》（2009—2013年），提出了30項改革任務﹔最高人民檢察院公布了《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》。自黨的十七大至2012年8月底，中央司法體制改革領導小組先后召開五次全體會議，十二次司法體制機制改革專題匯報會，推動司法改革事項的落實。黨的十八大之前，這一輪司法體制改革的成果被概括為這樣幾個方面：一是進一步優化了司法機關職權配置，促進了公正廉潔執法﹔二是進一步落實了寬嚴相濟的刑事政策，促進了社會和諧穩定﹔三是進一步完善了政法隊伍管理體制，提升了執法司法水平﹔四是進一步解決了政法經費裝備困難，保障了依法履行職責。2012年10月，我國首次發布《中國的司法改革》白皮書。
由於這一輪司法改革的主要問題集中到了司法的體制，而司法體制問題的解決又從多方面把改革的目標指向了政治體制，雖然司法改革也在持續不斷地跟進，但由於新舊司法理念、體制、制度在理論上的對立以及司法改革內容、程序本身的復雜性，使已有的司法改革措施多集中於司法工作機制的調整和工作方法的改進，真正觸及司法體制的改革有限。
二、從對司法改革的總結和前瞻看其意蘊
1.司法改革中自身問題的解決隻能通過進一步的改革來解決。回顧我國司法改革的歷程，在取得成績的同時也還存在不足。主要表現在：一是司法改革尚未被納入法治的范疇，改革的根據至今是文件而未上升為法律。黨的十八大報告在要求進一步深化司法體制改革的同時，首次提出要“運用法治思維和法治方式深化改革”，其核心就是強調改革要依法進行，並且要由法制走向法治，按照法治模式的思維路徑和方式進行，防止以言代法、以權壓法的人治模式。二是政法機關既是司法改革方案的制定者，又是改革方案的實施者。而當政法機關儼然以改革者的面目出現時，不僅事實上將自己排除在了司法改革的范圍之外，而且改革的結果也難以到位，令人擔憂。三是人民群眾參與司法改革的程度有限。黨的十八大針對科學決策提出“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”，人民群眾的根本利益是司法改革的出發點和歸宿，人民群眾參與改革的程度是衡量改革方案和實踐是否成功的標准。我國司法改革還需凝聚更多的社會共識，贏得全社會的理解、參與和支持。與此相關的是，司法權畢竟是國家權力的組成部分，因此，國家最高權力機關的全國人大需在深化司法體制改革中充分發揮作用。
出現上述問題的根本原因在於，我國缺乏科學的司法理論和司法學理論體系。理論對於實踐具有指導作用，沒有科學的理論指導，改革便會因失去理論的支撐而混亂和盲目。而且，改革力度越大，潛在后患也就越重。由於我國現代意義上的司法從概念到體制均是清末特殊背景下變革的產物，而這種從傳統向現代的轉型是被動的而不是社會內部自然發展啟動的，是外國列強巨大壓力下的結果。之后，我國的司法一直受特定歷史條件的制約而發展艱難曲折、內容失去自我，成為一個缺乏嚴謹理論和體系，且由多種成分組成的混合體。時至今日，從司法的理論到司法體制改革的理論仍然沒有形成科學的體系，以致司法改革不得不頭痛醫頭腳痛醫腳。對此，需借黨的十八大“進一步深化司法體制改革”之力，建立以司法原理、司法文化、司法管理、司法倫理、司法改革、司法監督和司法社會學等為內容或者子學科的我國的司法學學科，從頂層設計和系統配套上為進一步深化司法體制改革提供理論支撐和保障。此乃司法改革的重中之重。
2.與市場經濟相匹配的司法體制尚未形成。一方面，現今我國社會主義初級階段的主要矛盾並沒有改變，並將貫穿於我國實現現代化的整個過程當中。這個“最大國情”使我們面對的人民日益增長的物質文化需求的內涵由改革開放之初的溫飽向當今教育、醫療、環保和將來更高層面的發展性需求發展。與之相適應，該矛盾在司法領域表現為人民群眾日益增長的公平正義期待與經濟社會發展水平總體不高的矛盾，社會司法需求擴大與司法資源和司法能力不足的矛盾，維護國家法律統一正確實施與各地區社會發展不平衡的矛盾。另一方面，我國現行司法體制基本是新中國成立初期計劃經濟基礎之上的產物，雖然總體上基本適應我國社會發展的要求，但司法行政化、地方化、官僚化和政治化等根本性弊端尚未得以解決，妨礙了審判權、檢察權依法獨立公正行使。由於經濟的持續快速發展和與之對應的上層建筑改革的相對滯后，與市場經濟相匹配的司法體制尚未完全形成。而且，隨著我國法治建設進程的加快，法治的焦點也由立法轉向了司法，司法面臨的新任務、新要求也需自我完善。上述矛盾和問題都需通過進一步的司法體制改革予以解決。
3.司法體制改革的復雜性和長期性決定了改革的漸進性。我國特殊的國情及面臨的特殊問題，決定了我國的司法體制改革將是一項長期而艱巨的社會工程，是一個在理論上不斷探索、在實踐上不斷突破的歷史過程。對於司法改革，一方面，應當注重司法體制改革的統一性、整體性和協調性，使司法體制改革與司法工作機制、管理方式的改革有機結合，使司法機構改革、司法職權配置、司法人員管理制度與司法保障制度的改革協調並行、逐步整體推進。另一方面，既要下定決心、積極推進，又要堅持積極穩妥、循序漸進，切忌盲目冒進和急於求成，使全面推進與重點突破相結合，改革的長遠目標與階段性目標相結合。
21世紀第二個十年對於我國現代化進程具有關鍵意義，這期間，隨著我國經濟社會發展中的一些突出矛盾和問題的解決，司法體制的改革將顯得更加緊迫和突出，勢必進入一個深化發展的攻堅期。然而，對於體制性問題的改革，須經周密論証並且把握條件成熟的時機，既要注意總體上符合社會各界和人民群眾的期望，也要使改革的力度與經濟和社會的承受能力相符。對於一個有著13億人口的發展中國家，任何一項改革都不會一帆風順，也不可能一蹴而就，司法改革尤其如此。更何況，與西方國家社會自然演進型的市場經濟和法治不同，我國的市場經濟和法治是由國家和政府依職權來推進的，司法體制改革作為這種職權推進改革的產物，雖然具有高效、統一等特點，但卻不如社會自然演進型的改革來得自然、和諧，這也使改革在力度和程序上更艱巨、更復雜。
基於上述理由，黨的十八大報告對於司法體制改革，要求“進一步”，強調“確保”。這不僅說明了執政黨對國家司法權的重視，更表明了其對司法體制改革的決心。隻有內容、方法的“進一步”，才能“確保”審判權、檢察權依法獨立公正地行使。這裡的“確保”較之黨的十七大報告中“保証”的力度明顯加強。它昭示著執政黨在主動履行尊重司法義務的同時，更注重利用執政黨地位的優勢，維護審判權和檢察權的獨立公正。當然，為了從制度上保障司法體制的改革，還應將對司法體制改革的監督作為“進一步”的內容。因為，是權力就應予監督，司法權尤需監督，而對配置司法職權的司法改革更應監督。隻有將司法改革置於全社會的監督之下，才能保障司法改革按照法定權限和程序在陽光下決策、組織和落實。
（作者：中共中央黨校政法教研部教授）
來源：中國黨政干部論壇
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