勞動教養制度是我們現階段有特色的法律制度，曾被認為是我國社會主義革命和建設的一大創舉。作為一種非司法性的一定程度剝奪公民自由的措施，它最初產生於20世紀50年代，在建立之初，勞教本質上是一項非法治化但又具有規范性的政治意味很強的制度。
1955年下半年，在“鎮反運動”取得重大勝利的基礎上，中共中央在機關、企業、事業單位內部開展了大規模的肅清暗藏的反革命分子的運動（即“肅反運動”）。根據當時中央的政策，對“運動中清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和因為罪狀較輕，坦白徹底或者因為立功而繼續留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法是判刑后勞動改造﹔另一種辦法是不能判刑而政治上又不適用繼續留用，放在社會上又增加失業的，則進行勞動教養。就是不判刑，雖不完全失去自由，但亦集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。”（1955年8月25日，
中共中央《關於徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》）1956年1月，隨著“肅反運動”的發展，中共中央專門就勞動教養問題發布了《關於各省、市應立即籌辦勞動教養機構的指示》，根據中央的指示，各省、自治區、直轄市黨委、政府陸續建立了勞動教養機構。
截至目前，勞動教養制度的主要法律依據是行政法規和部門規章以及規范性文件，只是在個別法律中涉及有勞動教養的條文。勞動教養的法律依據主要包括以下幾個文件：1957年8月3日國務院頒布的《關於勞動教養問題的決定》，1979年11月29日國務院頒布的《國務院關於勞動教養的補充規定》，1980年2月29日國務院發布的《關於將強制勞動和收容審查兩項措施統一於勞動教養的通知》，1982年1月21日公安部制訂、國務院轉發的《勞動教養試行辦法》。其他一些法律法規也涉及有勞動教養制度的內容，部分還屬於立法機關制度的法律性規定。例如1986年通過的新的《中華人民共和國治安管理處罰條例》、1990年通過的《關於禁毒的決定》、1991年通過的《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》等法律。此外，一些行政法規、司法解釋及有關規范性文件也對勞動教養工作作了補充規定，例如，1989年國務院發布的《鐵路運輸安全保護條例》等。按照現在的標准考察，勞動教養制度的法律依據存在比較突出的問題。
一、 勞動教養制度的性質
在正式的規范性文件中，對勞動教養制度的性質的規定有較大的變化，從最初的教育性質的措施到最后回歸其本質的“行政處罰”。
20世紀50年代，建立勞動教養制度最初的意圖是滿足政治斗爭的需要，是鞏固新生的人民民主政權的產物，部分具有安置就業的性質。當時的勞動教養制度是對勞教人員集中進行強制勞動並發給一定的工資的一種教育改革措施，其對象限於“肅反運動”中清理出來的不夠判刑、又不宜繼續留用的人員，即所謂的具有極其強烈譴責意味的“反革命分子和其他壞分子”。根據國務院頒布的《關於勞動教養問題的決定》，勞動教養的性質被定位為既是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種方法。勞動教養制度的宗旨是為了把游手好閑、違反法紀、不務正業的有勞動能力的人，改造成所謂的“自食其力的新人”，以維護公共秩序和有利於社會的建設（參見全國人大常委會批准、國務院1957 年公布的
《關於勞動教養問題的決定》第2 條）。到20世紀80 年代初，在性質的表述上，勞動教養又被確定為“是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法”，這種表述與以前相比有了兩個明顯的變化：一是不再把勞動教養作為對被勞動教養人安置就業的一種辦法﹔二是將勞動教養明確規定為一種“行政措施”和一種處理人民內部矛盾的方法。（1982年公安部發布的《勞動教養試行辦法》第2條規定：“勞動教養是對
被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種
方法。”）這種表述明確了勞動教養制度的行政性，只是沒有行政處罰的稱謂，而是表述為行政措施。但是，國務院此后在一個通知裡明確了勞動教養制度的行政處罰性質：“勞動教養所是國家治安行政處罰的執行機關”（參見國務院《關於進一步加強監獄管理和
勞動教養工作的通知》（1995 年） 第1 條），1991年國務院發布的《中國人權狀況》也明確地將勞動教養定義為是一種行政處罰，這實際上在重申勞動教養是一種教育改造措施的同時，確認了勞動教養的性質屬於一種行政處罰。
正是由於法規表述不夠清晰，學界圍繞勞動教養的性質進行了比較大的爭論。長期以來，法學界對勞動教養是屬於限制人身自由的行政處罰，還是屬於限制人身自由的行政強制措施，一直存在兩種截然不同的觀點。有的學者認為，勞動教養是一種比較特殊形式的行政處罰，或是一種更為嚴厲的處罰形式。如：由認為“行政處罰還有一種比較特殊的形式，即勞動教養，……勞動教養是行政機關對一貫違法、屢教不改或者有輕微違法犯罪行為尚不夠刑事處罰並有勞動能力的人採取一種懲處性勞動教育措施，……比其他行政處罰更嚴厲”（應鬆年主編：
《中國行政訴訟法教程》，當代世界出版社2000年版，第49—50頁）﹔也有學者認為“除（警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可証、或者吊銷許執照，行政拘留）上述六種處罰外，現行的行政處罰中還有一種更為嚴厲的處罰形式，即勞動教養。”“勞動教養是對染上某種惡習，實施某種職業、習慣性的違法行為或輕微犯罪行為，但尚不夠刑罰處罰，且又有勞動能力的人所適用一種改造、制裁性處罰形式。”（羅豪才
主編：《中國行政法教程》，人民法院出版社1996年版，第212頁）有的學者認為，勞動教養是一種限制人身自由的行政強制措施。例如：認為“勞動教養是行政機關對違反治安管理處罰條例，犯有輕微違法犯罪行為，但又不夠刑事處罰且又有勞動能力的人所實施的一種強制性教育改造措施”（皮純協、馮軍主編：《國家賠償法釋論（修訂本）》，中國法制出版社1996年版，第91頁）﹔由蔡小雪所著的《行政審判中的合法性審查》一書中，認為“勞動教養是指勞動教養委員會對違反治安管理經教育不改，或犯有輕微違法犯罪行為，但尚不夠刑罰處罰，且又有勞動能力的人採取的一種強制性教育改造措施”（蔡小雪：《行政審判中的合法性審查》，人民法院出版社1999年版，第297頁）。
實質上，勞動教養是一種處罰，根據國際人權公約的有關規定，這種處罰屬於刑事處罰，實質意義上的“刑罰”才是勞動教養制度的真正性質，有關法規中的“行政強制措施”或者“行政處罰”的用語並不能掩蓋其刑罰的本質。
二、勞動教養處理的對象
根據《關於勞動教養問題的決定》第1條的規定，可以被勞動教養的人員最初是以下4 種人：不務正業，有流氓行為或者有不追究刑事責任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理，屢教不改的﹔罪行輕微，不追究刑事責任的反革命分子、反社會主義的反動分子，受到機關、團體、企業、學校等單位的開除處分，無生活出路的﹔機關、團體、企業、學校等單位內，有勞動能力，但長期拒絕勞動或者破壞紀律、妨害公共秩序，受到開除處分，無生活出路的﹔不服從工作的分配和就業轉業的安置，或者不接受從事勞動生產的勸導，不斷地無理取鬧、妨礙公務、屢教不改的
（《關於勞動教養問題的決定》第1 條）。
到20世紀80 年代初期，勞動教養的對象擴大為以下6 種：罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子﹔結伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中，不夠刑事處分的﹔有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的﹔聚眾斗毆、尋舋滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的﹔有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和生活秩序，妨礙公務，不聽勸告和制止的﹔教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的（《勞動教養試行辦法》第10 條）。
目前，出於維護社會治安等方面的考慮，更主要的是適用上的方便與缺乏制約的原因，很多法律、行政法規、行政規章甚至地方性法規、地方性規章直至司法解釋大大擴展了勞動教養的適用范圍，可以被勞動教養的對象也變得多種多樣、五花八門，不再局限於之前的4種或6種人。根據有關規定，對賭博，制作、出售或傳播淫穢物品和經強制戒除后又吸食、注射毒品的人員亦可實行勞動教養，對經公安機關處理后又賣淫、嫖娼的，應當實行勞動教養（《中華人民共和國治安管理處罰條例》(1986年)第
30條、32條，《關於禁毒的決定》第8條，《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》第4條）。根據1989年國務院發布的《鐵路運輸安全保護條例》第24條規定，對以下幾種危害鐵路行車安全的行為人可以實行勞動教養：非法攔截列車的﹔在鐵路線路上置放障礙物或者擊打列車的﹔在線路上行走或者在鋼軌上坐臥的﹔有其他危害鐵路行車安全行為的。根據1999年國家稅務總局、公安部《關於開展打擊偽造倒賣發票犯罪活動的聯合通知》規定，對於偽造、倒賣發票或利用發票從事違法活動，尚不夠刑事處罰，符合勞動教養條件的，予以勞動教養。
使勞動教養對象范圍更為不確定的是，有些地方性法規、規章和政策性文件也規定了可以適應勞動教養的對象范圍。例如，根據北京市高級人民法院、北京市人民檢察院、北京市勞動教養管理委員會和北京市公安局聯合發布的《關於勞動教養審批工作若干問題的通知》，北京市勞動教養的適用對象主要有5種人：一是刑滿釋放或解除勞動教養3年內又進行違法犯罪活動，不夠刑事處罰的﹔二是犯罪情節輕微，不需要判處刑罰的﹔三是違反治安管理，屢教不改或情節嚴重，不夠刑事處罰的﹔四是公安機關辦理的案件，在移送檢察院審查起訴或者檢察院移送法院起訴之后，檢察院、法院建議採取勞動教養，而又符合勞動教養條件的﹔五是依照法律、法規、規章、司法解釋和行政執法解釋的規定，應予勞動教養的。其中的第二種和第五種對象，可能包含了一些已經構成犯罪但情節輕微的人員（陳瑞華：“警察權的司法控制—以勞動教養為范例的分析”，《法學》2001年第6期，第26頁）。
在計劃經濟體制下，城市戶口是比農村戶口更有價值的身份。最初，勞動教養隻能適用於城市戶口人員，農村戶口人員是不能適用勞動教養處罰的。但是，勞動教養后來逐步擴大到不具有城市戶口但其行為與城市或城鎮有關的人員。1979 年的《國務院關於勞動教養的補充規定》將勞動教養收容人員限定為“大中城市需要勞動教養的人”。1982 年《勞動教養試行辦法》則擴大了可以適用勞動教養的人的范圍，對家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養條件的人，也可以勞動教養。1984 年，公安部、司法部在《關於勞動教養和注銷勞動教養人員城市戶口問題的通知》中又規定：“鐵路沿線、交通要道的城鎮吃商品糧的人，需要勞動教養的，可由縣公安局整理材料，報經地區(市) 勞動教養管理委員會批准。”
三、勞動教養的決定程序
根據1957 年《國務院關於勞動教養問題的決定》的有關規定，勞動教養的決定主體是省、直轄市、自治區人民委員會或者它們委托的機關。對實行勞動教養處罰的決定，由民政、公安部門，被勞教者所在機關、團體、企業、學校等單位，或者家長、監護人提出申請，經省、直轄市、自治區人民委員會或者它們委托的機關批准。應當說，該規定對勞動教養的決定主體要求還是比較嚴格的，有提出申請和其他機關決定的程序，決定的主體級別也較高。但是，1979 年《國務院關於勞動教養問題的補充決定》改變了勞動教養的主管機構，它規定：對於需要實行勞動教養的人，由省、直轄市和大中城市人民政府成立的勞動教養管理委員會審查批准，勞動教養管理委員會由民政、公安、勞動部門的負責人組成。1982 年的《勞動教養試行辦法》重申了前述規定。這實際上使勞動教養的決定主體從省級人民委員會（政府）下放到大中城市勞動教養管理委員會一級。決定權的下放造成勞動教養處罰決定主體大量增加，帶來了被勞動教養人數的大量增加，同時，對勞動教養處罰決定的審查也勢必更加寬鬆。更為嚴重的是，1984 年公安部、司法部在《關於勞動教養和注銷勞動教養人員城市戶口問題的通知》中，對收容勞動教養審批作了補充規定：“勞動教養的審批機關設在公安機關，受勞動教養管理委員會的委托，審查批准需要勞動教養的人”。正是根據該通知，實踐中，勞動教養的審批權逐漸演變成為公安機關一家的權力。
四、勞動教養的期限
1957年建立勞動教養制度之初並未規定明確的期限，因此，實踐中的勞動教養期限並不固定，有些人員的勞動教養期限非常長，長達10多年。1979 年的《關於勞動教養問題的補充決定》完善了勞動教養期限的規定，確定勞動教養的期限為1—3 年，必要時可以延長1 年。除此之外，1982 年《勞動教養試行辦法》又對提前解除勞動教養、延長和減少勞動教養期限的條件與審批權限作了具體規定：提前解除勞動教養，一般不超過原勞動教養期限的1/2﹔延長勞動教養，累計不得超過1年﹔提前解除勞動教養、延長和減少勞動教養期限，均由勞動教養管理委員會批准。（《勞動教養試行辦法》第57、58、59 條）由此可見，勞動教養的期限比刑法中拘役、短期有期徒刑嚴厲得多，特別是，被判處拘役和3年以下有期徒刑的犯罪人還能獲得緩刑，不必被剝奪人身自由，勞動教養的對象則無獲得緩刑之權利。
結語
作為一項非常獨特的社會控制的“法律”制度，我們應當承認，勞動教養制度在中國實施50多年來，在維護社會治安、穩定社會秩序、預防和減少犯罪、教育和挽救輕微違法犯罪人員等方面曾經起到過積極的作用。但是，隨著中國社會和法治建設的發展進步和社會政治、經濟、文化等各方面的深刻變革，特別是“依法治國”方略的確立和人權保障的入憲，中國也已經簽署《公民權利和政治權利國際公約》，現行的勞動教養制度與時代要求不符的問題逐漸顯現，勞動教養制度存在的與法治原則和人權保障不相適應的弊端也暴露無遺，特別是在21世紀的今天，在“人權保障”入憲的時代，這些問題更加凸顯，與建設社會主義法治國家戰略格格不入，必須對其進行法治化改造。
（作者：中共中央黨校政法教研部副教授）
來源：中國黨政干部論壇
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