保安處分：勞動教養制度的改革方向

勞動教養作為我國特有的一項制度，近年來在社會各界引發的討論越來越廣泛，全國人大常委會也已經將針對勞動教養制度改革的《違法行為教育矯治法》列入立法規劃。但直到2011年吳邦國委員長宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，該法也沒有出台。2012年8月，“上訪媽媽”唐慧被勞教一事經媒體披露后，引起社會強烈反響，甚至有人將此事與當年導致收容遣送制度被廢除的“孫志剛案”相提並論，期望以此為契機推動勞動教養制度的廢除。中央司法體制改革領導小組辦公室負責人姜偉也在10月9日說，改革勞動教養制度已經形成社會共識，相關部門正在研究具體改革方案。（參見新華網，2012年10月9日）

一、我國勞動教養制度存在的問題

在立法上存在欠缺。首先，與《立法法》的規定不一致。2000年頒布實施的《立法法》明確規定：對限制人身自由的強制措施和處罰，隻能由全國人大及其常委會通過制定法律來規定。勞動教養無疑屬於剝奪人身自由的處罰，但它的最高位階法律只是1957年發布的《國務院關於勞動教養問題的決定》和1982年發布的《國務院關於勞動教養問題的補充規定》，因此不符合《立法法》的要求。有人可能會說，前述兩個法律文件雖然發布主體是國務院，但當時都是經過全國人大常委會批准的，因而從性質上仍然應當算法律。這種說法理由並不充足，因為按照現行的《立法法》，並不存在這種過去由全國人大常委會批准、國務院來發布的法律類別，況且《立法法》還特別禁止對限制人身自由的強制措施和處罰的授權立法，也就是說，全國人大常委會不可以授權國務院就限制人身自由的強制措施和處罰進行立法。更成問題的是，在法律操作實踐中，真正起作用的是1982年由國務院轉發和公安部制定的《勞動教養試行辦法》，但由於該試行辦法只是一個部門規章，充其量也隻能與行政法規沾邊，由它來規定勞動教養這種剝奪人身自由的處罰，顯然是嚴重違反《立法法》和憲法關於“國家尊重和保障人權”的規定的。 在認定和執行中存在較大的隨意性。目前，各省、自治區、直轄市和大中城市的勞動教養管理委員會，作為法定的勞動教養工作的領導和管理機構，是由民政、公安、勞動部門負責人兼職組成，並未設置專職的負責人。其主要法定權限有兩項：一是審查批准收容勞動教養人員﹔二是批准提前解除勞動教養和延長或減少勞動教養期限。而這兩項職權長期以來實際上分別由公安部門和司法行政部門以勞動教養管理委員會的名義行使。這樣一種機制使勞動教養在實踐中難免帶有隨意性。在公安環節，近年來不斷爆出的非法將上訪人員投入勞教所的消息（如“唐慧案”），以及對某些因定罪証據不足或辦案期限已到本應放人的，卻轉而對犯罪嫌疑人進行勞教，或以教代偵（即先將其送到勞教所，繼續對其犯罪線索進行偵查）的做法，都是審批權被濫用的例子。在司法行政環節，不僅勞教機關有權對勞教人員延長勞動教養期限累計達1年之久，而且還授權勞教場所可以對勞教人員行使延長3個月期限內的審批權，這種由執行機關和場所擅自決定延長關押時間的做法，使其權限甚至超過了關押罪犯的監獄。

需要指出的是，為了提高勞教質量，近年來公安部門也做了一些努力，如2002年公安部發布的《公安機關辦理勞動教養案件規定》規定了對擬對違法犯罪嫌疑人決定勞動教養2年以上的，以及應當對未成年違法犯罪嫌疑人決定勞動教養的等類案件，可以實行類似聽証的聆訊制度，但這一制度實施的效果總的來看不甚理想，不僅大量的勞教案件（如決定勞動教養2年以下的，以及對組織、利用邪教組織破壞國家法律實施和吸食、注射毒品的違法犯罪嫌疑人決定勞動教養的等）被排除在聆訊之外，即使納入聆訊的案件，也由於仍然是審批部門自己組織，實際執行中不少地方流於形式，特別在一些特殊情況下，更是極容易被突破。

另外，2012年8月份，媒體廣泛報道了甘肅、山東、江蘇和河南四個省的城市正在試點勞教制度改革，如南京市政府2011年11月就根據最高人民法院等十部委《關於印發違法行為教育矯治委員會試點工作方案的通知》，發布了《關於成立南京市違法行為教育矯治委員會試點工作領導小組的通知》。但根據筆者近期對有的試點城市的調研，並沒有感到與傳統的勞動教養制度在審批和執行中有什麼根本性的變化。

勞動教養的法律性質與其實際嚴厲程度不相適應。勞動教養的適用對象主要是有輕微違法犯罪行為、不夠刑事處分的人。但從勞動教養的期限以及剝奪被勞動教養人員的人身自由程度看，卻比適用犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴厲：管制期限為3個月以上2年以下，拘役期限為1個月以上3個月以下，而勞動教養期限則為1—3年，必要時還可延長1年。被判處管制的犯罪人，在原居住地執行，屬限制部分人身自由的開放性刑罰，被判處拘役的犯罪人，就近執行，每月可以回家1—2天﹔被勞動教養的人，則收容於專門的警衛森嚴的勞教場所，節假日一般隻能就地休息，甚至勞動繁忙季節還不能休息。不僅如此，刑法對於被判處拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律規定的條件下，還可適用緩刑，而勞動教養則無此類規定。勞動教養的這種嚴厲性，使得社會上都把勞改與勞教混為一談，即使國家機關，也常常將二者相提並論，統稱為“兩勞人員”。

實踐中勞動教養甚至與某些刑事處罰出現內在邏輯的顛倒，導致一些不正常現象，如幾人共同犯罪，主犯被法院判拘役或有期徒刑緩刑，而從犯卻反而被公安機關處勞動教養1年以上﹔有的案件如盜竊，盜竊一兩千元，法院判處的刑期僅為幾個月，而盜竊不足千元的，卻要被公安機關處勞教2年以上﹔有的勞教人員，剛被投入勞教，便主動坦白交代勞教前的犯罪問題，懇請被法院判刑，從而用較短的刑期來免去較長的勞教期。

二、建議將保安處分作為勞動教養制度的改革方向

現代國家的刑法一般都實行刑罰和保安處分的二元制。所謂保安處分，是指國家基於保衛社會之需要，對於具有特殊人身危險性的人，以矯治、感化、醫療和禁戒等手段，替代或補充刑罰適用的各種保安措施的總稱。

刑罰和保安處分的共同點是：行為人都實施了危害社會的行為﹔都要經過法院的司法裁決。它們的不同點在於：刑罰主要立足於對已然犯罪的懲罰，保安處分主要立足於對未然犯罪的預防﹔刑罰的適用對象主要是有刑事責任能力的正常人，保安處分的適用對象則主要是一些需要對其人格或身體進行矯正治療的“病人”，如吸毒成癮者、精神病人等。

正如各個國家或地區的刑罰種類不完全相同，保安處分在各個國家或地區的刑法中也不完全一致，如《德國刑法典》在刑罰之外，專門規定了6種“矯正與保安處分”：（1）收容於精神病院（實施違法行為時無責任能力或限制責任能力狀態的，法院在對行為人及其行為進行綜合評價后，如認為該人還可能實施違法行為因而對公眾具有危險性的，可命令將其收容於精神病院）。（2）收容於戒除癮癖的機構（如果某人有過量服用含酒精飲料或其他麻醉劑的癮癖，且因其在昏醉中實施的或歸因於癮癖的違法行為而被判處有罪﹔或僅僅因為他被証實無責任能力或未被排除無責任能力而未被判處有罪，那麼，如果仍然存在由於其癮癖而實施嚴重違法犯罪的危險，法院可命令將其收容於戒除癮癖的機構）。（3）行為監督（因實施了法律特別規定應予以行為監督的犯罪行為而被判處6個月以上有期自由刑的，如果行為人仍存在繼續犯罪危險，法院除判處刑罰外還可命令在其釋放后對其予以行為監督，如未經行為監督機構許可，不得擅自離開住所或居所或某一特定區域）。（4）保安監督。（5）吊銷駕駛証。（6）職業禁止。

我國台灣地區現在仍然沿用1935年制定頒布的《中華民國刑法》。當時這部刑法典就規定有較為完善的保安處分制度，具體分為7種：（1）感化教育處分（“因未滿14周歲而不罰者，得令入感化教育所施以感化教育。因未滿18周歲而減輕其刑者，得於刑之執行完畢或赦免后，令入感化教育處所，施以感化教育”）。（2）監護處分（又分為兩種：一是對於心神喪失的人的行為不判處刑罰，根據需要可直接處監護處分﹔二是對於精神耗弱或喑啞人的犯罪行為，雖然可以減輕刑罰，但在執行完刑罰或赦免后，可以強制其進入特定的處所施行監護）。（3）禁戒處分（也分兩種：一是對吸毒的犯罪人，可以判令其進入特定場所施行禁戒﹔二是對因酗酒而犯罪的，在刑罰執行完畢或赦免以后，可以令其進入特定場所施行禁戒）。（4）強制工作處分（“有犯罪之習慣或以犯罪為常業或因游蕩或懶惰成習而犯罪者，得於刑之執行完畢或赦免后，令入勞動場所，強制工作”）。（5）強制治療處分（“明知自己有花柳病或麻風病而隱瞞、與他人進行猥褻行為或奸淫，以致傳染給他人的，可以判令其進入特定處所強制治療”）。（6）保護管束處分（包括：①以保護管束代替其他保安處分。所有的感化教育處分、監護處分、禁戒處分和強制工作處分，都可以以保護管束取代之。但是，如果在保護管束期間不能達到預期效果，可以隨時撤銷保護管束，繼續執行原保安處分。②對特定人的保護管束。對受緩刑宣告者在緩刑期內和獲假釋者在假釋中可以得付保護管束。在這兩種情況中，如違反保護管束規則情節嚴重的，即可以撤銷緩刑宣告或假釋，而執行其宣告刑或繼續執行其剩余刑期）。（7）驅逐出境處分。

對照上述德國和台灣地區的規定可以發現，類似這些行為在我國大都是作為行政處罰措施規定在相關的行政法規或規章中，如我國對未達到刑事責任年齡的人的收容教養，對賣淫嫖娼人員的收容教育，對吸毒者的強制隔離戒毒，以及過去對精神病人的強制醫療等。有些保安處分措施，如對因酗酒而犯罪者的酒癮戒除，在我國甚至還有待完善。從這個意義上說，我國刑法實行一元制（隻有刑罰而沒有保安處分），值得反思。從社會治理的角度來看，刑罰和保安處分隻有互相配合，才能實現最佳效益。任何一個社會都面臨未達到刑事責任年齡的人、精神病人、吸毒和酗酒成癮者實施危害社會的行為后如何處理的問題。一個人雖然沒有達到刑事責任年齡或者是精神病，但如果通過其危害社會的行為已經足以顯示其對社會還繼續有危險性，就不能因為不符合刑法上的罪責原則而一放了之，還得考慮保衛社會﹔而對那些因吸毒和酗酒成癮而犯罪者，單處以刑罰並不能有效地防止他們再犯，所以也有必要採取相應的保安處分措施來對其行為惡習加以矯治。

但根據有關國際公約和其他國家或地區的通行做法，凡涉及剝奪或限制人身自由的處罰或措施，都要由法院通過司法裁決來決定。我國在1998年簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，該《公約》明確規定：“任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”根據聯合國人權委員會的解釋，該款適用於剝奪自由的一切情況，無論它涉及的是刑事案件還是諸如精神病、游蕩、吸毒成癮等其他情況﹔這裡的“法律”，是指由立法機關制定的法律而所謂的“根據和程序”，是“由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭來裁判”。 我國在1997年頒行新刑法時，增加了對危害社會的精神病人在必要的時候可以由政府強制醫療的規定，這是在我國刑法一元制的情況下，保安處分措施滲透進刑法的體現﹔今年新修訂的刑事訴訟法，正式將強制醫療的裁斷程序司法化，即對那些實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全，經法定程序鑒定依法不負刑事責任的精神病人，有繼續危害社會可能的，可以由人民法院鑒定予以強制醫療。這體現了我國法治發展的規律，也為勞動教養制度的改革提供了方向。

三、將勞動教養制度改革為保安處分的可行性

目前我國刑法典規定的犯罪行為由於有“情節嚴重”、“后果嚴重”、“數額較大”等定性之外的定量要求，因而基本相當於國外刑法典中的重罪部分﹔我國的勞動教養和治安處罰大體包括國外刑法典中的輕罪和違警罪部分。從長遠看，應當實現刑法與治安處罰法的銜接，而把現行的勞動教養制度改造成為保安處分制度。這主要是因為：

第一，現行的治安處罰和刑罰在處罰力度上可以銜接。過去我們講勞動教養制度存在的主要理由在於處理那些行為的客觀危害雖然不大、但屢教不改者。這一思路導致實踐中我們的刑法和治安處罰法過於偏重行為的結果而忽視行為人的主觀惡性，甚至唯結果論。例如，在肖傳國等人襲擊方舟子一案中，由於方舟子的傷情鑒定連輕微傷都不是，而按我國刑法和最高人民法院的解釋，要構成故意傷害罪，必須造成至少是輕傷以上的結果，因而本案最后定不了故意傷害罪，隻好牽強地定一個尋舋滋事罪（按立法本意，尋舋滋事罪侵害的是不特定對象的人身和財產安全，但肖傳國報復的對象很明確）。事實上，我們現在的刑法也在朝著擺脫“唯結果論”的方向前進，如2011年全國人大常委會通過的《刑法修正案（八）》，對盜竊罪的規定就不再像過去那樣單純強調數額，而是規定“多次盜竊、入戶盜竊、攜帶凶器盜竊、扒竊的”，不論數額多少，都可以構成犯罪。至於實踐中是否都要一概以犯罪來起訴和判決，由司法機關根據具體案情來定，對沒有必要定罪的（如初次扒竊、數額極小），仍然可以予以治安處罰。

第二，現行的治安處罰和刑罰在處罰力度上可以銜接，而加進一個勞動教養，反而打亂了邏輯。如刑法上的管制刑，最初是因勞教而設，但后來進入了《刑法》，這樣就出現了刑罰比勞動教養還輕的現象。由於勞動教養在實踐中異化為“二勞改”，致使這種現象還很突出，刑法中的緩刑、假釋和拘役等，都要在剝奪人身自由的強度和長度上，輕（短）於勞動教養。目前在刑法領域廣為推行的社區矯正，也是一種落實刑罰輕緩化的措施，但勞動教養卻反而不能享受這種待遇。

第三，把勞動教養制度改造成為保安處分現實可行。據了解，目前全國勞教場所關押的勞教人員中有一半以上是強制隔離戒毒的，這說明傳統意義上的勞動教養正在名存實亡，因為強制隔離戒毒就是一種典型的保安處分措施。從我國法治建設的大局和規律來看，筆者建議把現有的勞教場所和工作人員加以分類，再與社區矯正等工作進行整合，使我國的勞動教養制度得以新生。具體而言：一是要剝離出部分勞教對象，使之納入刑法和治安處罰的調整范圍﹔二是對那些本來就不該實行勞教的，要採取有效措施杜絕，如對上訪者的違法勞教，因辦案期限所限而對犯罪嫌疑人採取“以教代偵”等﹔三是鑒於我國新的刑事訴訟法已經將強制醫療予以司法化，可以考慮對被強制醫療者在改造后的“勞教場所”實行治療（勞動教養改革當然也包括名字的改革，叫“違法行為教育矯治法”還是“保安處分法”還可以再討論）﹔四是目前強制隔離戒毒還分兩塊，根據戒毒法和國務院戒毒條例的有關規定，強制隔離戒毒工作由公安機關與司法行政機關分段執行，一般在公安強制隔離戒毒場所執行3個月，經急性脫毒期后交由司法行政機關管理的勞教所（戒毒所）執行剩余強制隔離戒毒期限。建議將公安機關的強制隔離戒毒所合並到司法行政機關管理的勞教所（戒毒所），以便提高工作效率和戒毒效果﹔五是把收容教養、收容教育等其他帶有保安處分性質的措施都納入改造后的“勞教”場所，針對不同對象設計不同的管理制度，如一般應較之現有的勞動教養，縮短期限，加大社會化處置，與社區矯正挂鉤，但對強制隔離戒毒者，則要遵循戒毒規律，不可一律強調縮短期限和放寬管理措施。

總之，現行的勞動教養經過程序上的改造（從行政決定到司法裁決），對象上的改造（面向各類宜處保安處分者），時間上的改造（總體要縮短），內容上的改造（重在治療、矯正和教育，即使安排適當的勞動，也旨在培養其熱愛勞動的習慣、並通過習藝性的勞動，獲得將來自食其力的能力），執行方式的改造（盡可能地用社區矯正等寬緩化的措施），是完全可以實現保障人權和保衛社會的有機統一的。

（作者：中國社科院法學所刑法室主任、研究員）

來源：中國黨政干部論壇