“勞動教養”是一項具有鮮明中國特色的制度。近些年來，其改革方向和存廢問題不斷引發社會各界的討論，而要探尋勞教制度的改革方向，其歷史發展演變的過程則不能不認真回顧。
“勞動教養”政策第一次明確提出是在1955年。當時中華人民共和國成立不久，為保障政權穩固，開展了一系列政治運動以肅清敵視新政權的反革命壞分子。被清理出來的壞分子有數萬之眾，但傳統處理辦法如警告、調職、撤職、開除黨籍和判刑、槍決等已經不能滿足形勢發展的需要。於是，1955年8月25日，中共中央發布了《關於徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》，第一次明確提出“勞動教養”的辦法。《指示》指出：“另一種辦法，是不能判刑而政治上又不適於繼續留用，放到社會上又會增加失業的，則進行勞動教養，就是不判刑，雖不完全失去自由，但亦應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。”
1956年1月10日，中共中央又在《關於各省市應立即籌辦勞動教養機構的指示》中，要求各地對“反革命壞分子”勞動教養，要“把這些人集中起來，送到國家指定的地方”。並指出勞教的目的是教育改造，即“對他們進行政治、思想改造工作，使他們逐漸成為國家的真正有用的人”。此后各地紛紛建立了勞動教養機構，對“反革命壞分子”進行教育改造的勞動教養構想初步實現。
1957年8月1日，全國人民代表大會常務委員會第七十八次會議批准了國務院《關於勞動教養問題的決定》，並由國務院在8月3日公布。
國務院《關於勞動教養問題的決定》稱，“勞動教養，是對於被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種辦法”，並把勞教對象由原來的反革命分子和壞分子兩種人，擴大到四種人：即“（1）不務正業，有流氓行為或者有盜竊、詐騙等行為，不追究刑事責任的違反治安管理、屢教不改的﹔（2）罪行輕微，不追究刑事責任的反革命分子、反社會主義的反動分子，受到機關、團體、企業、學校等單位的開除處分，無生活出路的﹔（3）機關、團體、企業、學校等單位內，有勞動力，但長期拒絕勞動或者破壞紀律、妨害公共秩序，受到開除處分，無生活出路的﹔（4）不服從工作的分配和就業轉業的安置，或者不接受從事勞動生產的勸導，不斷地無理取鬧、妨害公務、屢教不改的”。但是，值得注意的是，這個決定，並沒有對勞動教養的期限作任何規定。1961年，公安部《關於當前公安工作十個具體政策問題的補充規定》把勞動教養的期限定為2—3年，對表現不好的勞教人員，可以延長勞動期限。
1966年“文化大革命”開始到1976年結束，在“天天造反，砸爛公檢法”的社會大背景下，勞教制度同樣遭到嚴重沖擊，幾乎陷入停辦狀態。
1978年12月，中共十一屆三中全會在北京召開，開啟了我國改革開放歷史新時期。在撥亂反正、平反冤假錯案的過程中，人們逐漸認識到法律制度對治理國家和保障公民權利的重要意義，於是開始著手進行社會主義民主法制建設，勞教制度就是在這樣的時代背景下作為一種社會管治手段恢復重建的。
1979年11月29日，經第五屆全國人大常委會第十二次會議批准，國務院於12月5日公布了《關於勞動教養問題的補充規定》，並將1957年頒布的《關於勞動教養問題的決定》重新發布實施。國務院《關於勞動教養的補充規定》規定，“勞動教養收容大中城市需要勞動教養的人”，“勞動教養的期限為1年至3年。必要時得延長1年”，“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督”。
1980年2月26日，《人民日報》發表評論員文章《繼續辦好勞動教養》，對恢復重建勞教制度作了這樣的解釋：“在我們國家裡，雖然階級狀況已經發生了根本變化，社會治安總的是好的，但是，階級斗爭依然存在，危害社會治安、干擾四化建設的不安定因素依然存在。除了少數反革命分子、特務間諜分子和其他嚴重破壞社會秩序的犯罪分子，不時進行各種搗亂和破壞外，還有一批為數不少的大法不犯、小法常犯的人，經常擾亂社會治安，危害人民利益。盡管他們罪行較輕，尚不夠追究刑事責任，但是嚴重妨害了社會秩序、生產秩序、工作秩序和人民群眾生活秩序。對這些人如果不採取強制性的行政措施，對他們進行教育、挽救和改造，讓其發展下去，就可能走上嚴重的犯罪道路，對國家和人民將會造成更大的危害。因此，要整頓社會治安，對少數犯有嚴重罪行的反革命分子和其他犯罪分子，必須依照刑法從重判刑﹔對有一般違法行為的青少年，必須依靠社會各方面的力量進行幫助教育或者送工讀學校，對介乎這兩者之間，即那些大法不犯、小法常犯而又屢教不改的人，必須依照《國務院關於勞動教養問題的決定》及其補充規定，把他們收容起來，實行勞動教養。如果放任他們在社會上偷、騙、搶、打，搞流氓犯罪等，為非作歹，擾亂治安，那就是對社會、對人民和他們本人不負責任。所以，必須把他們收容起來實行勞動教養，使他們悔過自新，走上有益於社會的道路。這樣做，既體現了我們社會主義國家對這些人的學習、勞動、生活、前途的關懷和負責的精神，也是保障絕大多數公民的權利、社會主義秩序不受侵犯和破壞的重要措施。”可以看出，執政者之所以恢復勞教制度，一個重要原因是為了對付那些“罪行較輕，尚不夠追究刑事責任”的違法分子。
此后，中共中央、國務院和公安部又相繼制定了一些關於勞動教養的法規文件。1982年1月21日，經國務院批准轉發公安部的《勞動教養試行辦法》。《辦法》指出，“勞動教養，是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法”。“對被勞動教養的人，實行教育、挽救、改造的方針，教育感化第一，生產勞動第二。在嚴格管理下，通過深入細致的政治思想工作、文化技術教育和勞動鍛煉，把他們改造成為遵紀守法，尊重公德，熱愛祖國，熱愛勞動，具有一定文化知識和生產技能的建設社會主義的有用之材”。該試行辦法對適用勞動教養的對象又有了較大擴充，由《關於勞動教養問題的決定》的4種人擴大到6種人：“（1）罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子，反黨反社會主義分子﹔（2）結伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中，不夠刑事處分的﹔（3）有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為、屢教不改的，不夠刑事處分的﹔（4）聚眾斗毆、尋舋滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的﹔（5）有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，又不斷無理取鬧，擾亂生產、工作、科學研究和生活秩序、妨害公務、不聽勸告和制止的﹔（6）教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的。”可見，隨著一些法規政策的頒布實施，這一時期的勞教制度已經從處罰反革命壞分子和右派分子的專政手段演變為懲罰那些破壞社會治安又不夠刑事處罰的“大法不犯，小法常犯”的人。在制定法規文件的同時，國家還在勞教工作的審批管理、勞教場所的規范整頓、勞教干部隊伍建設等方面進行了一系列改革，使其能夠適應社會發展的需要。通過這些改革，勞教制度迅速恢復發展起來。
恢復后的勞教制度發生了一些變化。盡管仍強調階級斗爭依然存在，但主要針對的已是破壞社會治安、破壞社會秩序的人等。勞教的政治色彩有所淡化，而維護治安和秩序的目的有所加強。經濟形式的逐漸多樣化，使得勞教適用對象中已不再提到“無生活出路”等，這說明對公民個人的社會控制已經有了鬆動，不再強求每個人在體制中的位置。勞教對象主要是“大法不犯，小法常犯”的人，表明實際上懲戒性功能已大大增強，也漸漸突出了設計中的教育改造功能。但是，勞動教養的本質並沒有發生變化，仍然是司法程序外剝奪公民自由和權利的一種方式。隨著改革的深入和法制建設的推進，勞教制度違背法治原則的弊端也逐漸暴露出來。
首先是法理依據不足。《勞動教養試行辦法》是現行勞動教養制度運行的主要法律依據，但是從法理上講，《試行辦法》隻能算是“准行政法規”性質的部門規章。而1957年國務院頒布的《國務院關於勞動教養問題的決定》和1979年《國務院關於勞動教養的補充規定》，雖然經過全國人大的批准，但是從行文結構和文字表述內容來看更像是政策性文件，而不像法律。從法理上講，《決定》和《補充規定》只是具有“准法律”性質的行政法規。其他如《公安機關辦理勞動教養案件規定》等法規，也都不是全國人民代表大會制定的“法律”。值得一提的是，1982年國務院發布的《關於將強制勞動和收容審查兩項措施統一於勞動教養的通知》，很多專業律師都認為它只是一個規范性文件，根本不能作為勞教的法律依據，它卻被作為勞教的重要依據多次引用，隻因為該通知第一條有這樣的規定：“從今年下半年起，對有輕微違法犯罪行為、尚不夠刑事處罰需要進行強制勞動的人，一律送勞動教養。”可見，以這些法規、規章為依據的勞動教養制度明顯缺乏法理依據。有一種觀點認為“勞動教養隻有政策，沒有法律”雖有失偏頗，但卻道出了勞教制度法理依據不足的根本缺陷。
其次是權力缺乏制衡。勞動教養的管轄機關為勞動教養委員會，具體由地市以上公安局設立的勞動教養審批委員會進行審批。而勞教案件的辦案部門也是公安局，雖然辦案和審批有內部分工，但可以說公安部門在決定是否適用勞教方面，具有相當大的權力。勞教也不是司法程序，它沒有考慮抗辯雙方的平衡，被處理對象沒有機會充分表達自己的意見。即使制度上有檢察部門負責監督勞教，但這是一種事后監督。勞教制度作為一種剝奪公民人身自由的制度，卻設定為一種行政部門單方面行使的處罰權。法國著名政治思想家孟德斯鳩早就提醒過我們：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”公安機關可以濫用權力而不受制約，造成勞教處罰的隨意性很大。
最后，與正義原則有違。正義是現代法治的基本價值。制度必須能夠保障公民自由才符合正義原則，如果它侵犯公民自由就是不正義的，不管它如何的有效率，都必須加以改造或廢除。勞教制度在維護社會治安秩序方面確實很有效率，但是其在司法程序之外限制公民人身自由，侵犯了公民的自由權利，說明勞教制度在本質上不符合正義原則。
由此可見，勞教制度的弊端已經引發了廣泛的關注和爭議，其存在的合理性與合法性也面臨著越來越嚴峻的考驗，對其改革方向的討論也日漸增多。
有研究指出，學界對於勞動教養的出路，大致有三類主張：一是保留並強化。二是廢除。三是改革。主張保留並強化的人認為，勞教制度創建50多年來，教育改造了幾百萬有各種違法犯罪行為的人，不僅為穩定社會作出了重要貢獻，而且把大量被收容人員改造成了自食其力的守法公民，因而這一有中國特色的制度隻能加強不能削弱。主張廢除的人認為，勞教性質含混，收容條件籠統，操作過程缺乏監督，隨意性大，易出差錯，侵犯公民的人身自由權，是法制不健全時代的產物，應予以取消。主張改革的人認為，當前我國正處在劇烈的社會轉型期，社會治安、人民群眾生活秩序仍需進一步穩定，在這種形勢下，要一下子把實行了50年的勞動教養制度完全取消不切實際。但因其存在重大缺陷，需要進行徹底的改革。而對如何改，則又仁者見仁，智者見智。然而，大家一致認為，不論如何改，都必須從我國的基本國情出發，既要保証改革的順利推進，又要真正讓人民群眾在改革中受益。當民眾不再被濫用的勞動教養剝奪人身自由時，國家的法制化水平必將會有很大的提高。正如陳瑞華教授所說，不論勞動教養本身存在的問題有多麼嚴重，都終究不過是一種表象。這一表象的深層所反映的其實是如何限制國家公共權力以及如何保証個人權利和自由不受任意侵犯這一問題。
而筆者則同意廢除勞教制度這個觀點。因為勞教制度本質上是一種司法程序外的社會控制手段，被行政權用來單方面、高效率地剝奪公民人身自由，是公權力對公民權利的侵犯。勞動教養與國家初建時的政治生態和社會治理理念是一致的，但現在卻是違憲、違法的，違反法治精神。廢止才能明確表示執政者“依法治國”的決心，挽回勞教制度對國家政權合法性的負面作用。
（作者：中國社會科學院農村發展研究所社會問題研究中心主任、教授）
來源：中國黨政干部論壇
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