[摘 要] 農民工全家進城落戶后，宅基地使用權如何處理，法律並未作出明確規定。隨著大規模的農民工市民化進程加快，農民工全家進城落戶后土地權益如何處理，成為一個迫切需要探索解決的問題。應站在全局的長遠的戰略高度，全面深入地分析這一問題的不同處理方式對國家其他戰略目標的影響，綜合權衡利弊后作出選擇。
[關鍵詞] 農民工﹔進城落戶﹔宅基地使用權
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
中央城鎮化工作會議提出，要推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確，到2020年要努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。在推動農業轉移人口市民化進程中，有一個需要明確的重要問題：農民工全家進城落戶后，其原有的土地承包經營權、宅基地使用權是可以繼續保留（以下簡稱“保留土地物權”），還是應當交回（以下簡稱“交回土地物權”）？
根據《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》等現行規定，農民及農民工對農村土地不享有所有權，只是享有土地承包經營權、宅基地使用權等兩項用益物權，均不包括對土地的處分權利。當農民工全家在設區的市落戶后，將喪失土地承包經營權，但宅基地使用權如何處理，法律未作出明確規定。隨著大規模的農民工市民化進程加快，農民工全家進城落戶后土地權益如何處理，成為一個爭議較大、迫切需要探索解決的重要問題。
筆者認為，農民工全家進城落戶后土地權益處理問題涉及很多重大而復雜的因素，要科學回答這一重要問題，不能就事論事，而應站在全局的長遠的戰略高度，全面深入地分析這一問題的不同處理方式對國家其他戰略目標的影響，綜合權衡利弊后作出選擇。目前來看，至少需要深入分析七大受影響的關聯因素。
一、對維護公民權益的影響
（一）對進城落戶農民工家庭權益的影響
如果規定保留土地物權，對這些農民工家庭具有有利影響：一是增加其當期經濟收益，如土地承包經營權流轉和宅基地使用權轉讓的收益。二是增加其潛在經濟收益，如承包地、宅基地將來被國家依法征收、佔用時，依法可獲得的相應補償。三是保留了其將來再次對承包地、宅基地、房屋使用的權利。反之，如果規定交回土地物權，則會使這些農民工家庭失去以上權益，對其造成不利影響。
（二）對城鎮原市民權益的影響
從直接關系來看，農民工全家進城落戶后土地權益如何處理，對城鎮原市民的權益沒有影響。但從間接關系來看，如果規定保留土地物權，由於城鎮原市民不享有農村土地承包經營權、宅基地使用權，因而部分人可能認為自己未享有平等權益並對此安排不滿。反之，如果規定交回土地物權，那麼對城鎮原市民的權益無影響。
（三）對留在農村的農民權益的影響
如果規定交回土地物權，將會有利於留在農村的農民：首先，將有利於農村新增人口、新增住戶或存在因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形的農民﹔其次，在解決了以上特定農民群體土地問題后，根據農村土地集體所有權的規定，交回的土地承包經營權、宅基地使用權將屬於仍然留在農村的全體農民，增加其利益。
如果規定保留土地物權，將會對留在農村的農民權益造成不利影響：一是留在農村的農民將不能獲得已經不是本集體組織成員的土地承包經營權、宅基地使用權。二是由於農民工全家進城落戶往往是個別、隨機發生的，其承包土地、宅基地與留在農村的農民的承包土地、宅基地可能交錯混雜，這會影響留在農村的農民對自身承包土地、宅基地的規劃和利用，比如出現留在農村的農民住房被周圍空房所包圍等現象。
二、對耕地保護的影響
我國人均耕地資源貧乏。中央提出，必須堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線。而隨著農民工市民化，其就業、居住、生活必然需要增加企業、住房及各種生產生活設施，導致城鎮建設用地增加。那麼，農民工市民化會不會沖擊18億畝耕地紅線？要不要進城落戶農民工家庭交回土地承包經營權、宅基地使用權並復墾為耕地？
據第二次全國土地調查，2012年底我國耕地面積為20.27億畝，但適宜穩定利用的耕地隻有18億多畝。據有關方面統計，2012年底我國常住人口城鎮化率為52.57%，戶籍人口城鎮化率為35.29%，進城農業轉移人口總量約為2.34億人。有關研究預測，我國人口峰值約為15億人，常住人口城鎮化率在高峰時期將達到70%左右。據此推算，到我國常住人口城鎮化率的高峰時期，還將有大約3.4億農業轉移人口成為城鎮常住人口。
《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》和一些地方實踐均提出，城鎮人口密度控制在人均100平方米以內，即每平方公裡1萬人以上。根據有關資料，2011年，我國城鎮建成區人口密度為7300人/平方公裡﹔城鎮常住人口為69079萬人。據此推算，2011年城鎮建成區面積為94629平方公裡。如果採取內部挖潛措施，將建成區人口密度提高到1萬人/平方公裡，則可以新增容納25550萬人，未來3.4億新進入城鎮農業轉移人口需要新增建設用地的隻有8450萬人，約需新增建設用地8450平方公裡，即1267.5萬畝土地。當然，除此以外，原城鎮居民人口自然增長以及鐵路、公路、機場、水利等城鎮以外的其他基礎設施建設也需要新增建設用地。
為了解決好新增建設用地與耕地保護的矛盾，國家實施了耕地佔補平衡政策，即建設佔用了多少耕地，則必須通過各種方式補充多少耕地。佔補平衡的方式主要包括耕地后備資源（荒地）的開發、農村宅基地和建設用地的復墾等。據國土資源部2011年提供的資料，盡管分布不均衡，但我國可開發的耕地后備資源約有500萬公頃（約7500萬畝）。3從山東、河南等一些地方的探索看，通過遷村並點、對農村宅基地和建設用地進行復墾，是實現耕地佔補平衡的重要方式。2005年，我國農村居民點用地高達16.4萬平方公裡，人均用地185平方米。假定村庄整治、遷村並點后的農村社區人口密度也為每平方公裡1萬人，即使不考慮農村常住人口的減少，也可騰出農村居民點用地約7.5萬平方公裡，即1.125億畝土地。
根據以上分析，可以看出：（1）隻要現行政策得到落實，通過城鎮現有建設用地的集約利用以及開發耕地后備資源，在無須採取遷村並點、土地復墾措施情況下，就能夠守住18億畝耕地紅線。（2）無論農民工全家進城落戶后是否交回土地承包經營權，隻要依法嚴格耕地使用性質管理，則都不會影響耕地數量的增減，而隻會影響耕地承包經營權的歸屬。不過，如果允許農民工全家進城落戶后繼續保留土地承包經營權，那麼應同時規定其應當依法流轉、不得撂荒。（3）即使規定農民工全家進城落戶后可以保留宅基地使用權，也不會影響未來在必要時通過遷村並點、土地復墾措施增加耕地面積。因為宅基地使用權的歸屬，原則上不直接影響遷村並點、土地復墾的合理實施，實際上，目前各地實施的遷村並點、土地復墾，其實施主體和實施對象都是擁有宅基地使用權的農民，復墾后的土地使用權也仍然歸其所有。不過，需要同時規定進城落戶的農民工家庭在當地實施遷村並點、土地復墾時，應當與當地農民履行同等的支持、配合義務，也享有同等的權利。
三、對社會穩定的影響
（一）進城落戶農民工家庭的“退路”問題
多數經濟學家對中國未來至少20年內的經濟持續較快發展是有信心的，中國的失業率也長期處於4%-5%的較低水平，社會保障制度已經建立並正在不斷完善，因此，城鎮常住人口的吃穿用行等基本生活是能夠得到保障的。但是，農民工住房存在很大問題。目前，外出農民工中隻有不到1%的已經購房，不到14%的獨立租房，其他人通過與他人合租、居住在用人單位宿舍或工作場所等方式解決居住問題。因此，如果規定交回土地物權，一旦發生類似2008年國際金融危機沖擊的情形，大量農民工家庭可能在城鎮“居無定所”，嚴重影響社會穩定。如果規定其可以保留土地物權，必要時回到農村老家，則可以讓其在城鄉之間“進退有路”，促進社會穩定。
（二）以往進城落戶農民工家庭“找后賬”問題
目前一些地方已經有部分農民工全家進城落戶，其中多數地方依法要求其向農村集體組織交回了土地物權。今后如果規定可以保留土地物權，是否會引起這個群體“找后賬”？這主要取決於這一群體法治理念的普及程度、生活現狀以及群體的規模。由於目前已進城落戶且交回了土地物權的農民工家庭群體規模不大，往往經濟條件較好，具有一定的綜合素質和法治理念，因此，其“找后賬”的可能性較低。當然，如果規定交回土地物權，則會消除其“找后賬”的可能性。
（三）原市民群體的反應問題
上文已經分析，如果規定保留土地物權，可能會有部分原市民認為自己未享有平等權利。這可能引起他們的不滿。不過，考慮到：（1）這種不滿屬於對間接利益分配的不滿。（2）考慮到目前城鄉居民收入比超過3：16，城鎮居民平均財富也遠高於農民工家庭平均財富﹔新中國成立以來，國家通過工農業產品價格“剪刀差”、農村勞動力轉移、征地、金融存貸款等制度安排，讓農民向城鎮輸出了人力資源、土地資源、金融資源等大量生產要素和巨額財富，為城鎮和國家發展作出了巨大貢獻。因此，賦予農民工家庭一種特別權利，總體上是公平的，而且短期內改變不了原市民平均收入和財富高於進城落戶農民工家庭平均收入和財富的分配結果。由此判斷，隻要宣傳工作到位，部分原市民因不滿而影響社會穩定的可能性較低。
（四）留在農村農民的反應問題
上文已經分析，如果規定保留土地物權，會影響留在農村農民的實際利益。這可能引起部分人的不滿。這種不滿屬於對直接利益分配的不滿，存在影響社會穩定的風險。不過，可以同時規定農民工全家進城落戶后，其保留的土地承包經營權應當依法流轉﹔保留的宅基地使用權可以自願有償退出，且在農村集體組織依法決定遷村並點時，應當履行相同義務、享有相同權利。這樣，雖然全家進城落戶農民工的土地承包經營權、宅基地使用權未歸屬於留鄉農民，但是留鄉農民可以分享佔有、使用、收益權益，其收入和生活水平能夠由此而得到改善，其不滿的強度將會降低，對社會穩定的不利影響將會減弱。
四、對工業化和新型城鎮化的影響
推進農民工全家在城鎮落戶，不僅需要進一步放寬在城鎮落戶的條件、提高城鎮綜合承載能力，而且需要農民工家庭有在城鎮落戶的意願。
根據現行法律規定，土地承包經營權、宅基地使用權的享有均以家庭戶為單位。凡是已經分門立戶的農民工，基本都擁有了土地物權，這類農民工佔農民工總數的大部分。據調查，影響農民工進城落戶意願的多因素中，最主要因素是土地物權的處理方式問題。如果規定保留土地物權，將會增強已經擁有了土地物權的農民工全家進城落戶的意願﹔如果規定交回土地物權，則大多數這類農民工家庭將會放棄在城鎮落戶。另外，進城落戶農民工家庭交回的土地物權，依法應當歸屬於該農村集體組織的全體成員，包括進城常住但未落戶的農民工及其家庭。即同樣是在城鎮常住的農民工家庭，如果在城鎮落戶了將失去土地物權，如果未在城鎮落戶則不僅不會失去土地物權，而且還將新增土地物權。這將進一步削弱農民工家庭在城鎮落戶的意願。實踐中，本世紀初以來，一些地方已經放開了中小城市和小城鎮的落戶條件，但申請落戶的農民工家庭數量很少，主要原因就是農民工家庭不願意土地物權被收回。
在農民工群體中，部分人尚處於單身或者雖已結婚但尚未與父母分門立戶（主要是90后人員，目前在全部農民工中佔少數），目前沒有獨立的土地承包經營權、宅基地使用權，而是以父母的家庭為單位享有土地物權。從土地承包經營權來看，中央提出“現有土地承包關系要保持穩定並長久不變”，即農民家庭“增人不增地、減人不減地”。因此，即使規定農民工全家進城落戶后應當交回土地承包經營權，也不會影響這些90后農民工進城落戶后其父母家庭的土地承包經營權﹔這些90后農民工如果不在城鎮落戶，未來也不能增加土地承包經營權。從宅基地使用權來看，根據《土地管理法》規定，未來當這些90后農民工結婚並與父母分門立戶時，在省（自治區、直轄市）規定的面積標准范圍內，其可以申請新的宅基地。不過，在絕大多數地方，農村集體組織已經基本上沒有空閑宅基地，年輕家庭蓋新房，或者集約使用父母的宅基地，或者符合條件的經批准使用自家的耕地。申請新宅基地的名義權利基本上難以真正帶來新宅基地實際權益，其性質類似於耕地的“增人不增地、減人不減地”。因此，即使規定農民工全家進城落戶后應當交回宅基地使用權，對這些90后農民工本人和父母家庭的宅基地使用權也不會產生影響，相應地也不會影響這些年輕農民工本人和自己建立的小家庭進城落戶的意願。
總之，如果規定可以保留土地物權，那麼在符合進城落戶條件的各類農民工家庭中，有意願選擇進城落戶的比例會提高，將有利於實現到2020年解決約1億人落戶城鎮的目標。如果規定交回土地物權，盡管對少數尚未分門立戶的90后農民工無影響，但已有土地物權的大多數農民工將不在城鎮落戶，不利於實現推進農民工家庭城鎮落戶的目標。
五、對農業現代化和新農村建設的影響
（一）對土地適度規模經營的影響
土地適度規模經營是農業現代化的重要基礎條件。法律規定承包地不得撂荒，因此，無論規定是否可以保留土地物權，基本上都不會影響土地承包經營權流轉、土地適度規模經營。影響土地適度規模經營的主要因素是農民工的數量，務工者多、務農者少，則留在農村的勞動力人均經營土地面積會增加，更有利於土地適度規模經營﹔務工者少、務農者多，則不利於土地適度規模經營。規定交回或者保留土地物權，所影響的主要是承包經營土地物權的結構，即留在農村的農民增加的經營土地是屬於本家庭承包，還是屬於經營權流轉﹔是按戶平均增加經營土地，還是集中增加到少數專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等。
（二）對遷村並點、宅基地復墾的影響
遷村並點、土地復墾是新農村建設的重要基礎條件。上文已經分析，隻要明確在城鎮落戶的農民工家庭在原戶籍地實施遷村並點、土地復墾時，應當與當地農民履行同等義務、享有同等權利，那麼無論是否交回宅基地使用權，原則上都不直接影響遷村並點、土地復墾的合理實施。不過，如果規定保留宅基地使用權，由於已在城鎮落戶的農民工家庭與留鄉農民家庭相比，其對農村社區建設的認可度較低（后者能通過農村社區建設提高居住和生活水平，而已居住在城鎮的前者對此需求度較小），而且已在城鎮落戶的農民工家庭和其繼承人可能隨著離鄉時間的延長而逐漸淡化對故鄉的感情，因此，已在城鎮落戶的農民工家庭和其繼承人拒絕執行遷村並點、土地復墾措施的可能性會增大，從而對遷村並點、土地復墾產生不利影響。
六、對土地所有制的影響
首先，從法律性質來看，土地承包經營權、宅基地使用權都屬於用益物權，不是完全的所有權，不包含處分權﹔這些土地的完全所有權屬於農民集體（其中農民集體使用的國有土地，所有權屬於國家）。因此，農民工全家在城鎮落戶后，無論規定其土地承包經營權、宅基地使用權是應當交回還是可以保留，所影響的只是用益物權的擁有，而不會直接影響土地所有權，不會直接影響土地所有制。不過，除了從法律性質角度研究外，還有必要從實際落實的角度研究土地物權處理方式對土地所有制的間接影響。
如果規定交回土地物權，在期待的目標狀況下，在城鎮穩定就業和生活的農民工家庭基本上都選擇落戶城鎮，並交回土地物權，由留在農村的農民家庭平均享有。結果是，不僅對土地的所有制未造成影響，而且土地物權的擁有人具有農業戶口、屬於本農村集體組織成員、實際在農村常住，這類似農民工群體出現之前農村的狀況。
但是，如上文所分析，這種期待的目標狀況可能難以出現。可能性最大的實際狀況是，大多數農民工將選擇繼續在城鎮常住但不落戶，也就無須交回土地物權，而且還能分享小部分在城鎮落戶農民工家庭交回的土地物權。結果是，盡管對土地所有制未造成影響，但是未來土地物權的約一半擁有人特征為：具有農業戶口、屬於本農村集體組織成員（名義上是農民），主要在城鎮常住甚至出生在城鎮（實際上是新市民），這類似目前農民工雙向流動就業階段農村的狀況。而真正常住在農村的農民則隻佔擁有土地物權者的一半左右（上文已述，目前在城鎮常住的農業轉移人口為2.34億人，未來還有約3.4億人轉移，城鎮化高峰時期農村常住人口約4.5億人）。
如果規定保留土地物權，土地物權將長久屬於已經在城鎮落戶的農民工家庭及其繼承人。在這種情形下，未來土地物權的超過一半擁有人特征為：具有城鎮戶口、不屬於農村集體組織成員（名義上是市民），在城鎮常住甚至出生在城鎮（實際上也是市民）。
總之，無論規定保留還是交回土地物權，都難以改變這樣一種發展趨勢，即：農村土地物權的近半擁有者實際上是城鎮常住人口。這一群體長久享有農村土地物權，可能會在一定程度上影響作為土地所有者的農村集體組織依法處分這些土地。
七、對傳承中國傳統文化的影響
中華文明有一個顯著的特征，就是不間斷的文化傳承，這既表現在傳承幾千年的物質和非物質文化遺產，也表現在中國人強烈的“根”的意識。鄉村由於其物與人的穩定性，是傳承中國傳統文化的重要載體。鄉村的建筑、道路、樹木、農田，以及生產方式、生活方式、風俗人情等，都是中國傳統文化的載體。而祖居村落的存在，對於離開鄉村的流動人口及其后代來說，是精神上的“根”。千百年來，中國鄉村的知識分子、商人或其他群體，無論外出從政、經商還是無奈謀生，哪怕遠渡重洋，往往都會或希望落葉歸“根”。離鄉外出的群體對於鄉村風貌也會形成深遠影響，歷史上鄉村很多美麗建筑、公共設施是由離鄉外出的群體修建的。故鄉與游子相互影響，故鄉吸引游子，游子從故鄉汲取精神營養，並且反哺故鄉。在歷史的輪回中，文化代代傳承。
從農民工情況看，大多數農民工家庭將來即使進城落戶了，與農村仍然有著緊密的聯系，因為他們的童年記憶還留在那個地方，那裡有他們祖先的墓葬，有親屬、朋友、老師、同學。從心理上，他們希望至少終己一生能夠繼續保持與故鄉的聯系。因此，為了更好地傳承中國傳統文化，應當留住進城落戶農民工家庭乃至其后代在農村的“根”，即保留其宅基地使用權，因為無宅基地使用權意味著無農村住房、無自在方便的落腳之地。如果規定交回宅基地使用權，則不利於傳承中國傳統文化。
綜上所述，無論規定農民工全家進城落戶后是可以保留還是應當交回土地承包經營權、宅基地使用權，都既有利也有弊。相比較而言，“要求交回土地物權”的弊端更大，而且結果可能是既不能實現交回土地物權的目標，還阻礙實現農民工在城鎮落戶的目標。鑒於此，建議選擇“允許保留土地物權”方案，同時採取措施盡量消除或減弱其弊端。
（一）農民工全家進城落戶后，其原有土地承包經營權可以繼續保留，但不得違法改變該土地用途，並應當通過承包經營權流轉等方式確保該土地不得撂荒﹔該土地撂荒超過一定期限的，由所在農村集體組織依法收回該土地承包經營權。
（二）農民工全家進城落戶后，其原有宅基地使用權可以繼續保留，房屋可以出租，但不得違法改變該土地用途﹔在農村集體組織依法決定遷村並點、土地復墾時，該宅基地使用權人應當與農村集體組織其他成員履行相同的義務、享有相同權利。
（三）鼓勵已經在城鎮落戶的原農民工家庭按照依法、自願、有償原則，出售土地承包經營權、宅基地使用權。近期，受讓方必須是該土地、宅基地所歸屬的農村集體組織或其成員﹔未來可以考慮包括其他農民和城鎮戶籍居民，但一年內居住時間少於6個月的，不應享有農村集體組織成員的村民自治權利。受讓方佔有的宅基地、承包經營地的總面積不得超過規定的標准，避免出現“大地主”。有條件的地方，政府可以對購買土地承包經營權、宅基地使用權予以財政支持。
（四）落實“穩定農村土地承包關系並保持長久不變”政策，增人不增地、減人不減地。尚未獨立享有宅基地使用權的年輕農民工進城落戶后，未來結婚並分門立戶時，不得再向原農村集體組織申請宅基地使用權。
（五）農民工全家進城落戶后，其保留的土地承包經營權、宅基地使用權，可以如農民的土地承包經營權、宅基地使用權一樣依法繼承。
(來源：行政管理改革）
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