二、 毛澤東的重大制度創新

毛澤東時代在中國共產黨內部形成了若干重大原則和制度安排。一是“全黨服從中央”的組織原則，保証了各級黨組織服從黨中央﹔二是“黨指揮槍”的原則，保証了人民解放軍及其他武裝力量聽從黨中央的指揮﹔三是“黨管干部”的人事原則，保証了中央及各級干部由中央及各級黨委分別管理。這些基本制度都延續下來，保証了黨的統一、軍隊的統一和國家的統一。這些原則和安排直接體現在黨的組織結構調整和制度建設上，包括：

不僅加強了中央政府的政治與經濟集權，還大大加強了黨中央對中央人民政府的政治領導，形成了中國特有的“報告制度”和決策制度。1949年11月，中共中央作出《關於在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》和《關於在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，在中央和地方各級政府部門均予以實行。在黨中央的領導制度方面也做了調整，設立中央秘書長及經常的秘書長工作會議，負責協助中央政治局和中央書記處研究與處理有關方面的日常事務，成為中共八大之后實行中央書記處會議工作制度的過渡形式和前身。

逐步削弱並取消大區行政機構，加強中央對省市級直接的政治及行政領導。1950年3月，政務院《關於統一全國財政經濟工作的決定》就開始上收大區的部分財權。1951年12月，《關於調整機構緊縮編制的決定（草案）》上收大區的人事權。1952年11月，中央決定將各大行政區人民政府委員會（或軍政委員會）一律改為行政委員會，確定各大行政區行政委員會為代表中央人民政府在各該地區進行領導並對地方政府進行監督的機關，上收大區的行政權。1953年，中共中央決定調各中央局書記、大區行政委員會主席等領導人員到中央工作。1954年4月，中共中央政治局決定撤銷大區一級行政機構﹔6月，由中央人民政府下達決定執行。相應地，中共中央決定撤銷六個中央局，直接領導各省、自治區、直轄市黨委。這是黨政體制的重大改革。

採取了單一制國家體制，創新民族區域制度。這不同於1922年蘇聯採取的多民族的聯邦制。1952年8月，中央人民政府發布了《民族區域自治實施綱要》，按照民族聚居的人口多少和區域面積的大小，分別建立不同行政級別的民族自治地區和自治機關。同時規定：各民族自治區統為中華人民共和國領土的不可分離的一部分。各民族自治區的自治機關統為中央人民政府統一領導下的一級地方政權，並受上級人民政府的領導。明確了自治機關享有的自治權。這是一種將民族自治與區域自治有機結合的制度安排，既有利於保証國家的完整與統一，又有利於在中央政府領導下，發揮自治地方少數民族自治的積極性。到1956年，全國建立了2個自治區、27個自治州和43個自治縣。這一制度是毛澤東等人的制度創新和創舉，極大地促進了少數民族跨越式的經濟發展和社會進步，還保証了國家的統一、各民族的團結。

軍隊也進行了體制改革，中央軍委撤銷了以野戰軍為基礎的6大軍區，成立了13個大軍區，由中央軍委直接領導。

逐步建立黨的分部分級管理干部制度。在干部人事制度方面實行黨管干部的原則，除軍隊干部實行單獨管理外，其余干部都統一由中央和各級黨委的組織部門管理。1953年11月，中共中央發出《關於加強干部管理工作的決定》，提出逐步建立在中央及各級黨委統一領導下，在中央及各級黨委組織部統一管理下的分部分級管理干部的體制。

從1948年開始准備，經1949年新中國成立，再到1954年，中國共產黨成功地、迅速地建立了黨領導國家、黨領導軍隊的基本制度，也建立了中國有史以來最強大的、最典型的中央集權政治體制和經濟體制。它的主要特征是：一是執政黨集中和控制了國家政權﹔二是中央政府控制了全國所有地區的人、財、物及經濟管理權﹔三是軍權集中於中央，真正控制了人民解放軍及其他武裝力量﹔四是實行單一制政體，其立法權從屬於中央。

在毛澤東的領導下，中國實現了從舊中國向新中國的轉變，也伴隨著從傳統國家到現代國家的轉變，即從四分五裂到高度統一，從“一盤散沙”到“高度集中”，從“山頭林立”到“高度集權”。這是北洋政府（1912—1928年）、蔣介石政府（1928—1949年）根本做不到的，國家的四分五裂、“一盤散沙”是中國20世紀上半葉急劇衰落的重要制度根源。毛澤東時代是中國1840年以來“最集權的時期”。正是在這種強大的中央集權體制下，中國才能在最貧窮的經濟條件下和最落后的社會條件下動員社會各種資源和力量，集中全國之力，舉辦全國大事，在極低收入條件下成功地發動工業化、城市化和現代化，並取得了前所未有的經濟發展和社會進步。這一切都是在中國共產黨，特別是在毛澤東的正確決策下取得的。但是這種集權式的政治體制和個人決策的決策機制有其天然的缺陷，正是這種政治體制和決策機制的缺陷，使中國出現了“大躍進”、“四清”、“文化大革命”等一系列政治運動，中國的經濟發展也因此發生了多次的“大起大落”。

毛澤東的制度創新首先是黨的領導制度的創建。內容包括：

黨的全國代表大會制度

中央委員會全體會議（全會）制度

中央政治局全體會議制度

中央政治局常務委員會會議制度

中央書記處會議制度

中共中央紀律檢查委員會

中共中央軍事委員會

尤為重要的是，正是在毛澤東的創意下，中共中央集體領導體制得以確立。1956年，毛澤東創意性地提出增設中央政治局常務委員會，並提議由黨中央主席、副主席和中央書記處總書記一起組成該委員會，作為中央領導集體的核心。

毛澤東認為，一個主席，一個副主席（指劉少奇同志），“感到孤單”，需要設幾道“防風林”。他稱，“天有不測風雲，人有旦夕禍福”，這樣就比較好辦。如果只是個別受損害，或者因病，或者因故，要提前見馬克思，那麼總還有人頂著，我們這個國家也不會受影響，不像蘇聯那樣斯大林一死就不得下地了。我們就是要預備那一手。同時，多幾個人，工作上也有好處。他特別說道，這一安排，中心的目的就是為了國家的安全，多幾個人，大家都負一點責任。他建議，（中央政治局）常委，准備就由主席、副主席和總書記組成。毛澤東還專門介紹了鄧小平和陳雲，稱他們為“少壯派”——當時鄧小平和陳雲分別為52歲和51歲。這樣安排就在中央政治局常委形成兩個梯隊，鄧小平和陳雲是屬於毛澤東特意安排的“少壯派”梯隊。

七位中央政治局常委，代表六大機構：中共中央、全國人大、國家主席、國務院、全國政協、中央軍委。中央政治局常委會充分發揮了集體領導、個人分工、內部協調、形成合力的領導核心作用。

毛澤東這一設想是深謀遠慮的，也是高瞻遠矚的。中國作為世界人口最多的國家，又是社會主義國家，倘若遭遇不測風雲，把國家前途和命運系在一兩個人身上是極其危險的。正是由於斯大林去世，接班人變遷，赫魯曉夫否定斯大林，引發了整個社會主義陣營的大動蕩，成為“多事之秋”。毛澤東為了避免將中國的前途和命運系在一兩個人身上，也包括他本人，創意性地設計了這一中央政治局常委會集體領導核心政治制度。

毛澤東的制度創新還包括社會主義國家制度創新。這主要體現在1954年制定的《中華人民共和國憲法》。這部憲法，按照毛澤東的說法，總結了從清朝末年以來憲法問題的經驗，還參考了蘇聯和各人民民主國家憲法中好的東西。毛澤東還特別指出，講到憲法，資產階級是先行的。英國也好，法國也好，美國也好，資產階級都有過革命時期，憲法就是他們在那個時候開始搞起的。我們對資產階級民主不能一筆抹殺，說他們的憲法在歷史上沒有地位。毛澤東認為，我們的憲法，是新的社會主義類型，不同於資產階級類型。我們的憲法，就是比他們革命時期的憲法也進步得多。我們優越於他們。中國作為現代化的落伍者，又是后來者，具有“后發優勢”。這裡毛澤東在制定中華人民共和國憲法時，自覺不自覺地利用了“后發優勢”，包括一方面總結前人和外國人的（包括蘇聯社會主義國家和美國等資本主義國家的憲法）積極的與消極的、進步的與倒退的經驗和教訓，另一方面還要超越於前人和外國人，因而就有可能在國家制度創新方面獲得后發優勢。對此，毛澤東既有自覺性，更有自信性，他的結論就是中國的憲法優越於西方的憲法。這在當時是很難讓人接受的。但是，隨著實踐的檢驗、歷史的檢驗、國際的比較，“毛澤東預言”得到驗証，中國的確創造了獨特的社會主義國家制度。其主要內容包括：

民主集中制。《中華人民共和國憲法》第三條規定：中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。這既不是民主制，也不是集中制。既有民主，又有集中，才能實現“既有紀律又有自由，既有統一意志又有個人心情舒暢那種生動活潑的政治局面”的政治民主目標。從這個意義上看，中國的民主集中制對西方民主制是一個超越，如同“兩條腿走路”是會超過“一條腿走路”。

全國人民代表大會制度。1948年9月，毛澤東在中共中央政治局會議上講：關於建立民主集中制的各級人民代表會議制度問題，我們政權的制度是採取議會制呢，還是採取民主集中制？過去我們叫蘇維埃代表大會制度，蘇維埃就是代表會議，我們又叫“蘇維埃”，又叫“代表大會”，“蘇維埃代表大會”就成了“代表大會代表 大會”。這是死搬外國名詞。現在我們就用“人民代表會議”這一名詞。我們採用民主集中制，而不採用資產階級議會制。議會制，袁世凱、曹錕都搞過，已經臭了。在中國採取民主集中制是很合適的。我們提出開人民代表大會，孫中山遺囑還寫著要開國民會議，國民黨天天念（孫中山）遺囑，他們是不能反對的。外國資產階級也不能反對，蔣介石開過兩次“國大”他們也沒有反對。德國、北朝鮮也是這樣搞的。我看我們可以這樣決定，不必搞資產階級的議會制和三權鼎立等。新中國成立之后,這一制度正式成為中國的根本政治制度。它是由《中華人民共和國憲法》所規定：中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。這一制度與外國普遍採用的議會制度是有本質區別的。第一，議會制度是基於議會黨團，代表不同的利益集團。人民代表大會制度中沒有議會黨團，也不開展界別活動，人大代表是按照選舉單位（除解放軍代表團外，一般按照行政區劃）組成代表團參加代表大會。第二，西方制度通常實行立法權、行政權、司法權“三權分立”。我國則採取人民代表大會與政府、法院、檢察院的形式。第三，議會制度下的議員基本是不同黨派的代表，我國的人大代表是由人民選舉產生。第四，議會制度下是兩黨或多黨輪流執政，執政綱領或政策就輪流變化。中國則是共產黨領導、多黨參政、政治協商，以保証執政綱領和政策的連續性、穩定性及長治久安。

中華人民共和國主席制度。設立這一制度，是國家主席行使國家元首職權，統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席，擔任最高國務會議主席。為什麼中國實行國家主席制度？這是毛澤東的精心設計，為的是保証黨和國家安全。對此，他有過解釋：為保証國家安全起見，設了個（國家）主席。我們中國是一個大國，疊床架屋地設個主席，目的是為著使國家更加安全。有議長，有總理，又有個主席，就更安全些，不至於三個地方同時都出毛病。設國家主席，在國務院與全國人民代表大會常務委員會之間有個緩沖作用。毛澤東在親自修改審定的《憲法草案初稿說明》中指出，它與資本主義國家和我國歷史上的總統制完全不同。中華人民共和國主席是全國人民團結一致的象征。他既不是立法的也不是行政的首腦，並不具有特殊權力，但是依靠他的地位和威信，他可以向全國人民代表大會、全國人民代表大會執行委員會和國務院提出建議或召集國務會議，因而向國家做出他的貢獻。中華人民共和國主席最初由1954年憲法規定設立。國家主席是政治體制中一個獨立的國家機關，既是國家的代表，又是國家的象征。

因“林彪事件”的政治原因，1975年憲法取消了國家主席的設置。

1982年憲法規定恢復設立中華人民共和國主席。國家主席的職權是：根據全國人民代表大會的決定和全國人大常委會的決定，公布法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勛章和榮譽稱號，發布特赦令，發布戒嚴令，宣布戰爭狀態，發布動員令，派遣和召回駐外使節，批准和廢除同外國締結的條約和重要協定，代表國家接受外國使節。中華人民共和國主席、副主席由全國人民代表大會選舉產生，必須接受全國人民代表大會的監督。國家主席的活動都是按照全國人民代表大會和全國人大常委會的決定進行的。因此，中國國家元首制度是集體的，由國家主席和全國人民代表大會及其常委會結合起來行使。

國務院制度。國務院作為國家最高行政機關，實行中央一級政府制。國務院實行由總理主持國務院全體會議和常務會議的工作制度，負責政府方面的日常工作，統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。地方各級人民政府作為國務院統一領導下的國家行政機關，對本級人民代表大會和上級國家行政機關負責並報告﹔地方各級人民政府所屬各工作部門，受該級人民政府的統一領導，並受上級人民政府（直至國務院）主管部門領導。這就形成了中國特有的垂直領導與雙重領導相結合的行政領導體系。1956年毛澤東在《論十大關系》一文中明確提出，中央的部門可以分成兩類。有一類，它們的領導可以一直管到企業，它們設在地方的管理機構和企業由地方進行監督﹔有一類，它們的任務是提出指導方針，制定工作規劃，事情要靠地方辦，要由地方去處理。他還特別指出，我們的憲法規定，立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法並沒有約束。由此形成了世界上獨特的中央集權與地方分權相結合的制度，中央集權是“為了建設一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統一領導，必須有全國的統一計劃和統一紀律”。地方分權是“在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利”。毛澤東的結論是：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比隻有一個積極性好得多。”不過毛澤東認為，在解決中央和地方、地方和地方的關系問題上，我們的經驗還不多，還不成熟，提出每過一個時期就要總結經驗，發揚成績，克服缺點。從后來的實踐來看，兩個積極性還可以進一步延伸為“中央為主導、地方為主體”。所謂中央為主導，是指中央對地方的領導、指導和引導﹔所謂地方為主體，是指地方是中央決策的實施主體，對地方事務負總責。這就構成了中央政府與地方政府激勵相容機制：一方面是全國的“大一統”，避免“一盤散沙、四分五裂”，同時“統而不死”﹔另一方面是地方的“正當獨立性”，讓地方發揮自主性、積極性、創新性，同時“活而不亂”。

此外，還有中國人民政治協商會議全國委員會制度，中央軍事委員會制度，中央司法系統（如最高人民法院、最高人民檢察院），等等。

中國為什麼不能實行西式民主？這既是一個新問題，也是一個老問題。早在1949年毛澤東就回答了這個問題，他把西方和中國的關系稱為“老師和學生”的關系。他說，帝國主義的侵略打破了中國人學西方的迷夢。很奇怪，為什麼先生老是侵略學生呢？中國人向西方學得不少，但是行不通，理想總是不能實現。多次奮斗，包括辛亥革命那樣全國規模的運動，都失敗了。國家的情況一天一天壞，環境迫使人們活不下去。懷疑產生了，增長了，發展了。他還說，西方資產階級的文明，資產階級的民主主義，資產階級共和國的方案，在中國人民的心目中，一齊破了產。一切別的東西都試過了，都失敗了。這就是為什麼毛澤東所建立的新中國不是資產階級民主的共和國，而是人民民主的共和國。

由此可知，現代中國的基本制度是毛澤東時代創立的，不僅鏟除了舊中國的地基，還建立了新中國的地基。毛澤東實現了為新中國“奠地基、起房子”的現代國家制度目標。作為一個嶄新的社會主義制度體系，這一現代中國的基本制度體系並不是完善的，還有許多“缺陷”、“漏洞”，甚至還受到來自舊制度、舊思想、舊意識的長期的、潛移默化的影響。此外，一個新的制度體系的建立還有一個如何實施、如何執行、如何改進的問題。很可惜，毛澤東在晚年沒有始終如一地堅持這些制度，在某些方面還違反了這些制度，甚至還摧毀了某些制度，如中央文革碰頭會取代中央政治局、政治局常委會、中央書記處，又如全國人民代表大會、全國政協、各民主黨中央委員會等停止工作，還如廢除了國家主席制度等，這也成為毛澤東晚年錯誤的重要原因。誠如1981年黨中央《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》所指出的,中國是一個封建歷史很長的國家，長期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威。因而就發生了“大躍進”、“文化大革命”這樣的重大挫折。這反映了中國現代國家制度建設過程的長期性、復雜性甚至是曲折性，也反映了中國現代制度建設與國內外形勢變化的客觀因素以及領導人對此判斷的主觀因素正確與否有關。