二、 國家治理現代化

什麼是國家治理體系和治理能力呢？國家治理體系與國家治理能力又是什麼關系？對此習近平同志作了說明。

習近平同志在《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的重要講話中指出：國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。

“在黨的領導下”是中國國家治理體系最重要的特征，卻一直被西方政治學者視為“黨國體制”，視為“獨裁政權”、“一黨專政”。例如，英國經濟學人信息社編制了“民主指數”，得分數在0~10之間，中國在世界167個國家中排在第142位，得分為3分，屬於“獨裁政權”國家。他們有兩個理由：一是中國實行社會主義制度﹔二是中國是一黨制。但是他們並不清楚“中國共產黨領導”正是中國制度創新所在，也是中國制度強大生命力所在。這一國家治理體系是在新中國成立之際，中國共產黨領導中國人民在尚處於傳統農業社會的汪洋大海、極低發展水平上開始創建，很快就實現了全國覆蓋，進而不斷形成了十分獨創、十分高效的現代國家治理體系，這一治理體系的創建與發展恰恰與中國共產黨的領導密不可分，正是因為中國共產黨的領導才大大地加速了中國國家治理體系的現代化。中國共產黨是一個典型的學習型政黨，不斷學習又善於學習，又是一個典型的創新型政黨，不斷創新又善於創新，從而也大大提高了國家治理能力。

什麼是國家治理能力呢？怎樣才能真正體現國家能力的優劣？1993年，王紹光和我在《中國國家能力報告》中將國家能力定義為國家（指中央政府）將自己的意志、目標轉化為現實的能力。國家能力包括四種：汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制能力。那麼，如何進一步理解國家治理能力呢？參照國家能力的定義，國家治理能力就是實現國家治理目標的實際能力。這裡我是非常強調幾點：

一是國家治理目標的多樣化。不同的國家會有不同的目標，同一個國家在不同的階段或時期也有不同的治理目標，因此國家治理能力是國家目標導向。沒有清晰的國家目標，就是“亂治”﹔沒有正確的國家目標，就是“錯治”。中國有社會主義現代化“三步走”戰略以及“五年國民經濟和社會發展規劃”、“國家中長期發展專項規劃”，即使領導集體新老交替，仍能保持國家治理目標的連續性，而不像某個總統的個人目標、個人政治承諾，如美國總統就職演說、國情咨文，因總統更替而目標變來變去。

二是國家治理的實際能力，即如期實現國家目標。這就需要按目標一致法量化檢驗國家治理績效。如我們在20世紀最后20年的時間已經如期實現了中國現代化“三步走”戰略的第一步、第二步目標，進入21世紀又如期實現了第一個十年目標，即“十五”規劃、“十一五”規劃的主要目標，這已經証明中國具有極高的國家治理能力。

三是運用國家制度的治理能力，誠如習近平所言“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”。沒有國家制度，就沒有國家治理的基礎。一個國家的有效治理不是依靠所謂總統個人的能力，在中國是依靠一大批治黨治國治軍等各個方面領導人才和集體，運用一整套國家制度來共同管理國家各項事務的能力集。

習近平同志指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。那麼如何客觀地、總體地評價中國的國家治理體系和治理能力呢？習近平同志認為，我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優勢的，是適應我國國情和發展要求的。同時，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。隻有以提高黨的執政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效地運轉。我認為，這一評價是實事求是的，既符合“一分為二論”，也符合“主流支流論”。一個事物總會有兩個方面，任何一種制度，有優勢就有劣勢，有長處就有短處，有收益就有成本，但是兩者之間不總是對立的，還是統一的，可以在一定條件下轉化的﹔一個事物總會有兩個不同方面，但是它們不是相等的，有多有少，有主流有支流。隻要收益大於成本，主流多於支流，進步強於退步，那麼這種制度就是切實可行的，管用、實用的。這種制度一定要是基於本土的、內生的，扎根於自己的文化、來源於自己的歷史，又不斷試錯、具有適應性的制度。這就是許多后發的發展中國家引入了西方民主制度，卻是“中看不中用”，很快就垮掉，並中斷現代化進程甚至大倒退的根本原因。世界上從來就沒有最好的制度，隻有更好的制度。

什麼是國家治理體系和治理能力的現代化呢？就是我們所說的國家制度現代化，即制度和法律作為現代政治要素，不斷地、連續地發生由低級到高級的突破性變革的過程。一是國家制度體系更加完備、更加成熟、更加定型，這包括一整套政治的、經濟的、社會的、文化的、生態環境的制度﹔二是在這一制度體系下，制度執行能夠更加有效、更加透明、更加公平，這包括各種政治的、經濟的、社會的、文化的、生態環境的、科技的、信息的現代化手段。這兩者相輔相成，構成一個有機整體。有制度，無能力，那麼制度就徒有虛名﹔有能力，沒制度，那麼能力就會被泛用濫用。在制度體系下不斷提高執行能力，在執行過程中不斷完善改進制度體系。

從市場經濟看，總是有交易費用、交易成本，由此就形成了各種交易規則、合約及其履行、組織和制度安排。有效的市場經濟就是降低市場交易費用。這就是為什麼會出現各種形式的所有制企業，特別是在現代企業制度下，作為有效的微觀經濟組織，在一個充分競爭的市場環境中能夠生存與發展。同樣，從國家治理角度看，也總是有治理費用、治理成本，一種有效的國家制度安排就是不斷降低治理費用、減少治理成本。因此，國家制度現代化本質上是降低國家治理成本，提高國家現代化收益。例如，國家經濟制度現代化就會大大降低各種經濟活動主體的交易成本，大大減少形成全國統一市場的障礙，提供巨國規模效應，就會大大促進經濟增長。從國際競爭看，國家競爭本質上也是國家治理競爭，國家治理競爭本質上是國家治理制度和治理能力的競爭。

國家治理與市場治理，也有其相關性。有效的市場治理也會促進國家治理，而有效的國家治理也會促進市場治理，特別是建立統一的、競爭的、高效的、規模宏大的現代市場體系。所以，中國不僅要從微觀經濟的視角建立現代企業制度、現代市場體系、現代契約制度，還要從宏觀的視角建立國家治理體系和國家治理手段。這就是為什麼既需要高效率的無形市場之手，又需要高效率的有形政府之手，由此才能夠既降低市場交易成本，又降低國家治理成本，既取得微觀經濟效益最大化，也取得宏觀效益最大化。

國家治理與社會治理的目標也是同樣的，既要降低國家社會治理成本，又要降低基層社會管理成本，既要獲得宏觀社會效益最大化，又要獲得微觀社會效益最大化。

那麼，我們來看一看國家治理的績效是怎樣來衡量的。能不能找到一些量化指標，進行客觀的而不是主觀的評價？這幾年來，我們作為清華大學智庫一直在探索國家治理績效的第三方獨立評價、專業評估的研究方法和實踐。

2003年，我們受國家財政部委托，首次對世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織對華貸款援助項目進行第三方評估，后來出版《援助與發展——國際金融組織對中國貸款援助績效評價（1981—2002）》（北京，清華大學出版社，2005）。我們對其貸款項目績效后期評估給予高度的評價。 從國際比較來看，中國接受國際援助貸款額和人均貸款額都是發展中國家裡最低的，但是中國的發展效果和減貧效果是最好的。

2005年，我們首次以第三方身份對國家“十五”規劃目標完成程度進行評估，引起國務院領導同志的重視。《國家“十一五”規劃綱要》首次規定：在本規劃實施的中期階段，要對規劃實施情況進行中期評估。中期評估報告提交全國人民代表大會常務委員會審議。

2008年，國家發改委委托我們和國務院發展中心、世界銀行駐華代表處三方分別獨立對“十一五”規劃進行中期評估。

2011年2月，我們專門對“十一五”規劃進行了后期評估，在22個國民經濟與社會發展主要指標中，有19個如期實現規劃目標，實際得分為86分。

2013年7月，我們對國家“十二五”規劃進行了中期評估。我們的結論是：經濟發展方式加快轉變，開創科學發展新局面，《綱要》總體實施進展順利，7大目標中有6個目標進展順利，24個（實際28個）主要指標有3/4提前完成。

2013年9月，我們對中國經濟改革十年（2003—2012）進行了后期評估。我們的結論是：十六大所確立、十六屆三中全會所設計的“建成完善的社會主義市場經濟體制和更具活力、更加開放的經濟體系”總目標取得重大進展，主要任務基本完成，綜合完成率高達897%，綜合未完成率僅為103%。

因此，國家治理實際績效不僅是可量化的、可測量的，也是可評估的、可改進的。這本身也是國家治理的學習曲線，它會沿著“目標設定—規劃實施—中期評估—強化實施—后期評估”的周期，循環往復，不斷改進，也不斷進步。從這個意義上看，國家治理不只是一個理論問題，更是一個實踐問題，或者說是一個具體指導我們不斷提高國家治理績效的實踐問題。