核心提示： 我們在設計公眾參與制度和具體組織公眾參與活動的過程中就要拿出最大的“誠意”，不要將公眾參與停留在技術、方法層面，而應使其服務於“增強民眾權利、實現良好治理”的終極目標
中國與外國雖然因經濟社會發展階段、歷史文化傳統不同而面臨不同的政治經濟社會難題，但在發展參與式民主、推進善治方面卻有著相似的需求，共同經歷著從“政府主治”到“公眾參與”，從“城市管理”到“城市治理”的歷史演進過程。
在綜合考察美、英、法、德、意等發達國家和巴西等發展中國家的公眾參與制度與實踐后，我們得出如下幾點啟示：
第一，政治傳統和法律文化對公眾參與起到基礎性決定作用。憲法賦予公民的結社、表達等自由對公眾參與起到根本性保障作用。除了憲法規范外，議會制定法也在落實公民基本權利的同時，為公權機關行使權力設定實體性或程序性義務，從而能夠更好地實現個人權利與國家權力間的平衡。
第二，公眾參與是代議制民主的必要補充，但無法短時取而代之。公眾參與說到底是一種權力再分配形式。在推進公眾參與的過程中，始終面臨著誰是最終決策者的疑問。由美國學者謝裡·安斯坦（Shelley Arnstein）提出的“參與階梯模型”描述了一個從階梯的最低一級（公意被“操控”）到階梯的最高一級（“公民控制”）的連續理想參與類型。在考察了世界主要國家的公眾參與制度后，我們發現，除了以巴西阿雷格裡港為代表的社區小額預算和瑞士等國的地方議決性公投外，大多數倡導公眾參與的國家和地區都以中間梯級——即公眾被“告知”、被“咨詢”或與決策機關形成伙伴關系開展“合作”為制度建構目標。
第三，城市范圍內的公眾參與離不開國家層面的頂層設計。因為關涉公民基本權利與自由的行使，公眾參與的原則和制度應當首先由國家法律作出規定。在美國、巴西等聯邦制國家，城市公眾參與的蓬勃發展離不開憲法對聯邦、州、市自治地位的認可。即便是在實行單一制的國家，城市范圍內的公眾參與也絕非“自主天地”。地方政府在制定相關制度和開展參與實踐時，要考慮國家層面的原則和部署。地方無權削減國家法律確定的公眾參與標准，但被允許甚至是被鼓勵制定旨在增進公眾參與的地方規范。
第四，公眾參與經歷了從“權益防御型”+“利益代表型”到“意見聽取型”，再到“過程取向型”的歷史演進過程。在全能政府模式下，國家是公共利益的唯一界定者。隨著國家職能的收縮，社會成員的意見被按照市場客戶需求原理吸納到行政決定過程中。“公開征詢意見程序”正是這種市場中心模式下公眾參與的典型實例。21世紀前后，在西方國家出現了“過程取向型”公眾參與。這種模式主張公共性要在行政機關與社會各類行為者之間的咨詢與協商過程中生成。由於將個人與國家之間的關系從二元對立轉換為三元互動共生，處於個人與國家之間的市場和市民社會便獲得了成長空間。
第五，法律制度的完備程度直接關系到公眾參與的實際效果。法國《城市規劃法典》中的協商程序就因為規定得太過原則而在實踐中效果不彰。類似的立法案例在美國也能找到。該國公眾參與行政立法制度中的協商程序也因為法律沒有對應當適用該程序的“適當情形”做出明確的解釋而在實踐中被行政機關輕易規避。在這種情況下，帶有能動色彩的學理解釋和司法解釋就顯得十分重要。當成文規范不甚明確時，法官對成文法和行政實踐的解釋與定性將直接關系到公眾參與原則與規則的應用效果。
第六，實用主義指導下的公眾參與綜合運用機制。所謂公眾參與，不是呆板的一種或幾種程序，它需要根據需求的不同而因時、因地、因事採取靈活策略。歐美國家經過幾十年的摸索，現已形成一種更具實用性和綜合性的公眾參與機制。它們不再單純依據適用次數或程序內在缺陷就否定一種程序的價值，也不會僅僅著眼於哪一種制度是補充、哪一種制度是替代，而是在不同的情形下適用不同的公眾參與程序與方式。
第七，實現盡早參與、持續參與是制度改良的努力方向。無論是在美國、巴西，還是在法國、意大利、西班牙、葡萄牙，都存在為深化公眾參與而將參與時間點前移的實例。在美國，舊有的城市規劃公眾聽証程序，由於總是在行政決定即將出台之前進行，導致很多聽証因為時間緊迫而流於形式。自20世紀70年代起，美國多個州修改立法，要求市政機關應當盡早啟動持續性的公眾參與程序。在法國，協商對話要貫穿城市規劃方案草擬的全過程，並且必須在政策方案形成之前進行對話。該對話的目的在於收集公眾對規劃工作的意見、讓持有不同立場的人員進行公開的辯論與說理，而不是簡單地向公眾展現地方城市規劃草案本身。
第八，簡便易行、能動的事后救濟是切實保障公眾參與權的最后武器。“有權利就要有救濟”。僅僅在憲法中規定公民參與權、在法律層面建立相關制度還遠遠不夠，還應當充分重視公眾參與事后救濟制度建設。實踐中，行政機關的刻意回避或怠惰可能導致公民喪失參與立法或決策的機會，而參與到立法與決策程序中的利益相關人也可能因其反對意見未被重視和採納而尋求行政或司法救濟。在美國，公眾參與被視為一種正當程序權利。然而，高昂的訴訟成本和時間成本常常令行政機關與原告訴諸和解程序。而在該程序運行過程中，因為懼怕敗訴，行政機關時常會背離公共利益原則，在缺乏公眾評論與監督的秘密狀態下，對之前經過正式程序制定出的方案加以修改，這就使得在化解糾紛問題上成效顯著的和解程序面臨著決策合法性的巨大挑戰。相比之下，歐陸國家在行政行為合法性審查框架內建立起的越權之訴，不僅費用低廉、程序簡便，還因為法官適度的能動司法而“激活”了公眾參與程序性法律規范。
經過中外制度與實踐的對比分析，我們發現公眾參與並不是目的，核心的問題是參與的效果。目前，我國要特別警惕實用主義、工具主義的公眾參與，不應將公眾參與視為改善行政關系、提高行政效率、實現社會和諧的權宜之計。其實，公眾參與城市治理承載著官民地位平等、寬容與多元主義、公民理性和話語倫理等豐富內容。既然公眾參與的廣泛性和多樣性是有效公眾參與的前提，既然公眾參與具有明顯的示范效應，那麼，我們在設計公眾參與制度和具體組織公眾參與活動的過程中就要拿出最大的“誠意”，不要將公眾參與停留在技術、方法層面，而應使其服務於“增強民眾權利、實現良好治理”的終極目標。
（作者為中國政法大學法治政府研究院副教授）
【注：本文為北京社科基金項目“中外公眾參與城市治理法律保障機制比較研究”（項目編號：09AbFX067）最終成果】
責編/劉建 美編/於珊
注：本文為《人民論壇》雜志原創文章，網絡轉載請為作者署名並注明“來源：《人民論壇》雜志”字樣。書面轉載請聯系010-65363752或郵件至rmlt@rmlt.com.cn。
| 相關專題 |
| · 《人民論壇》 |
