張佔斌：省直管縣改革的未來方向

改革開放以來，一些省級行政區在省直管縣方面進行了一些改革和探索，對促進縣域經濟發展和行政區劃改革發揮了積極作用。根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，以及近幾年省直管縣改革實踐，我們探討未來省直管縣改革的幾個方向。

第一，繼續在減少行政層級上進行探索

黨的十八大、十八屆三中全會提出，優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方探索省直管縣改革。按照這一要求，未來省直管縣改革還將繼續在行政層級和行政區劃方面進行探索。

一是制定省直管縣的原則和標准。在世界所有國家中，除梵蒂岡、新加坡等少數領土面積小的國家不設地方政府，少數國家隻設一級地方政府外，大多數國家的行政層級實行兩級制或三級制。就主要地理大國的行政層級設置看，世界上國土面積前10位的國家，除中國和印度實行四級制外，其他國家都實行兩級制或三級制。從行政體制改革來看，現在國家就應著手研究制定不同層級設置的基本條件，確定在什麼條件下實行兩級制、三級制或四級制，為各地行政層級設置提供基本依據。省直管縣是行政區劃改革的一個重要方面，國家要出台省直管縣行政體制改革指導意見，包括經濟指標、人口結構、空間布局以及特殊條件等，對那些綜合經濟實力強、城市

化水平高、區位條件優越，可以發展成中等城市的縣市要加快推進省直管縣改革。推進行政省直管縣體制首先應對綜合實力強的縣市實行，以便強化行政地位，使其與經濟社會地位相符，為經濟發展提供更為寬鬆的環境。

二是探討直管縣行政等級的安排。我國地域廣闊，縣市眾多且規模不一，條件差異十分顯著，給國家管理地方帶來諸多困難。為解決這個問題，歷史上多實行縣級分管管理。新中國成立以后，縣級分等基本被取消，通過增加行政層級，減少管理幅度來應對不同縣的復雜狀況。這在新中國成立后一定時期是適用的，穩定了政權。但歷史進入了新的時期，國家政權穩定，特別是隨著國家現代化建設，信息技術在政府管理中被廣泛應用，減少中間層級、結構形態扁平化、權力均衡分布，成為行政體制改革的方向。

省直管縣改革強化了縣市的行政地位，但縣市依然是縣級行政區。為了保持行政級別或者人員編制安排上的連續性及系統性，有必要對省直管的縣實行分等管理。依據人口、經濟、地理等狀況將縣市劃分為不同等級，然后設置相應的機構和編制。

分等的一個主要作用在於合理確定各等級縣市可設機構與自設機構的數量和范圍，避免不同等級縣市“麻雀雖小，五臟俱全”的機構設置模式。另外，縣市分等也有利於協調不同政府間的關系。在橫向關系方面，通過縣市分等並形成有效的激勵機制，運用等級升降和與等級挂鉤的級別工資等政策，激發各行政主體的榮譽感，滿足部門利益的需要，從而建立行政管理體制的激勵機制和競爭機制。在縱向關系上，縣市分等可以強化中央對地方的管理，提高管理效率，通過市縣分等幫助中央和省級政府及時了解基層縣市的基本狀況，並給予相應的政策支持與政策指導。

第二，繼續完善和落實省直管縣財政體制

省直管縣財政體制改革是繼1994年分稅制后，我國財政領域又一次體制創新。從一些省區的數據來看，縣市財政得到省級財政支持力度明顯上升，財政資金運轉效率顯著提高。但由於和現行市管縣行政體制並存，單獨推進省直管縣財政體制改革，已經沒有多大的改革空間。按照國家財政部時間表，2012年年底前力爭全國除民族地區外，全面推進省直管縣財政體制改革。從現在看這一任務完成的質量不可高估。種種跡象表明，省直管縣財政改革推動節奏正在放慢，部分省份在將一些省直管縣的轉移支付項目重新劃歸給地級市。

按照黨的十八屆三中全會財政體制改革的要求，省直管縣財政改革有這樣幾個方面應該完善和落實。

一是合理界定省與縣市政府間事權關系。事權劃分是現代財政制度有效運轉的基礎。隻有在明晰政府間事權劃分的基礎上，才能界定各級政府間的支出責任。為省直管縣財政體制構建明晰的事權與財權關系，解決目前政府職能定位不夠明確，政府間事權劃分不清晰，財政支出責任不明確的問題，要將省以下地方財政的主要職能轉移到地方政府為轄區提供公共服務上來。省級財政主要負責區域性的經濟結構調整、環境改善、中觀目標的調控、省本級機關的職能運轉等地方性支出項目，承上啟下增強行政活力與效能。市、縣政府具體負責各自轄區范圍內的社會治安、行政管理和公用事業發展等具體支出事宜。

二是完善縣級基本財力保障機制。2013年12月，國務院辦公廳轉發財政部《關於調整和完善縣級財力保障機制的意見》，這是對省直管縣財政體制改革的進一步完善，此前雖然規定實施縣級財力保障機制的責任主體是地方政府，但沒有明確是哪些財政。這次文件明確了省級政府是責任主體，將責任主體由地方部門上升到省級政府，體現了強化省直管縣責任的理念。下一步改革要把省直管縣財政體制改革與建立縣級基本財力保障結合好，省級政府會加大宏觀調控力度，將財政體制核定到縣、轉移支付測算到縣，把已出台的省直管縣財政體制制度化。

三是設計好地方稅制。在財稅體制改革中，地方稅制設計好是一項重要工作。設計好這一體系，均衡和調控地方各級政府的收入來源與支出需求間的關系，是保証省直管縣財政體制改革有效推進的重要舉措。合理劃分各級政府之間的收入范圍及征管權限。分別設置省稅和縣稅，將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為縣級政府的主體稅種，改變共享稅過多和縣級沒有主體稅的局面。

四是進一步支持產糧大縣發展。產糧大縣在確保國家糧食安全上發揮重要作用。如2009年，全國有產糧大縣573個，總數佔全國縣的20%，產出糧食32380.3萬噸，佔全國糧食總產量的61%。提高產糧大縣生產糧食的積極性，確保穩定生產糧食，對於我國糧食安全意義重大。進入21世紀以來，國家先后出台一系列支持產糧大縣政策。如2009年中央一號文件提出，逐步提高縣級財政在省以下財力分配比重，將產糧大縣全部納入省直管縣財政體制改革范圍。這一政策有效緩解了產糧大縣財政困難，支持了經濟社會發展，收到了很好的政策效果。但現在來看，省一級支持得還不夠，省直管縣改革下一步對產糧大縣，會出台一些更有針對性的專項扶持政策，充實其財政實力，支持其經濟社會發展，使之更有積極性發展糧食生產。

五是把國家級貧困縣納入省直管。國家級貧困縣是國家為扶持貧困地區設立的一種標准，目前全國差不多三個縣中就有一個貧困縣。習近平總書記多次指出，要改革創新扶貧開發體制機制，建立並運用好更加協調、更有效率、更可持續的扶貧開發新體制、新機制，不斷提升扶貧開發的效果。現在扶貧開發存在的問題，在政策體系上主要有，各級政府職責不夠清晰、邊界不夠明確、執行不夠有力等。我們在研究省直管縣財政體制對發達縣市實行直管的同時，也得出可以對貧困縣實行直管，意在給予貧困縣必要的財政或資金扶持。這是省直管縣改革支持的一個新領域，社會各界充滿期待。

第三，促進新型城鎮化發展

城鎮化是現代化的必由之路，推進新型城鎮化是黨和國家在經濟社會發展新階段的一項重大戰略部署，省直管縣的改革要順應和支持城鎮化的發展。

一是促進縣城的發展。相對於大中城市，縣城屬於小城市或城鎮，是城鄉一體化的基礎和關鍵環節，是農村城鎮化的重要載體。《國家新型城鎮化規劃》提出，優化城鎮規模結構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，並把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向。就是說，新型城鎮化發展要實現依托大城市推進城市化與依托縣城推進農村城鎮化並重，發展以大都市圈為特征“網絡發展式”城鎮化與以縣城為依托發展中小城市的“據點發展式”城鎮化同步，縣域的城鎮化要走適當集中之路。

省直管縣與市管縣相比，總體上有利於縣域的發展，特別是縣城的發展。這是因為，省級政府會站在全省發展的角度，注意城市和農村發展的平衡，有效配置資源支持農村。縣城在這一過程中，由於工業化、城鎮化的推進，得到快速發展，這一趨勢還將持續下去。我國大多數縣城經過改革開放以來的發展，已經有了較好的城市基礎設施和產業基礎，依托縣城發展中小城市可以解決農業轉移人口進城的適應性問題，特別是可以降低城鎮化成本，可以減輕農民工大規模異地流動帶來的社會代價。

從政策走勢來看，省直管縣改革與城鎮化發展進一步融合，推進縣城快速發展是新型城鎮化的一個重要方向。

二是促進資源向縣域集中。縣城作為城市和農村的連接點，一般來說，資源集聚能力較弱。主要原因是城鎮依據行政區劃設置，公共資源也按城鎮級別進行分配，導致縣域發展資源不足。改革按城鎮級別配置公共資源的方式，已成為改革明確的方向。黨的十八屆三中全會提出，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。理念的更新，按照基本公共服務均等化的要求，通過公共財政支出、金融支持、制度創新等，使縣域能夠配置更多公共資源和市場資源。

三是促進過剩產能有效化解。當前經濟發展已進入縣域經濟應當發揮更大作用的階段，由於經濟梯度發展的規律，大城市的過剩工業產能，正在向縣城轉移。省直管縣改革要在政策上，有效支持大城市過剩產能落地縣域，特別是縣城，在土地、金融、稅收等方面要給予支持。縣域化解大城市過剩產能，這是一個新的課題，應引起高度重視。

第四，促進主體功能區的形成和完善

國家主體功能區是以縣級行政區劃建制為單位自上而下劃定的。按照主體功能區發展的基本訴求和客觀趨勢，適當進行行政區劃調整，有利於主體功能區的形成，有利於開發保護。主體功能區發育可能成為今后行政區劃重組或劃分的重要依據。

省直管縣改革促進主體功能區的形成，主要體現在：國家財政政策，將主要增加對限制開發區、禁止開發區用於公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。投資政策主要支持限制開發區、禁止開發區公共服務設施建設和生態環境保護，支持重點開發區基礎設施建設。產業政策重點引導優化開發區提升產業結構層次。

當前，省直管縣改革促進主體功能區形成，主要在限制開發區和禁止開發區方面。一是對於限制開發區實行省直管體制。鼓勵人口向縣城集中、向中心鎮集中，從維護大范圍生態安全，緩解資源環境的承載力出發，構建有利於生態環境修復和保護的行政區劃體制。有重點地發展本地基礎較好的中心村和小城鎮，完善基礎設施和公共服務，大力改善人居環境。二是對於禁止開發區實行全面省直管體制。按照生態環境和自然保護區發展的特殊要求，整合縣級行政區規模。有序引導人口外移，逐步減輕資源環境壓力，保護生態環境。控制城市外延擴張。引導人口向縣城和城鎮集中，盡量減少無序分散的農村居民點。

（作者：國家行政學院經濟學教研部主任、教授、博士生導師）

來源：中國黨政干部論壇