近年來，在中央下發的文件中，不斷涉及“省管縣”的改革問題，這表明了中央鼓勵地方進行大膽創新和推進體制改革的決心。從“市管縣”體制向“省管縣”體制改革，是一種簡政放權式改革，目的在於調動地方行政主體的創造性和積極性。盡管市管縣的現行體制曾經發揮了重要的歷史作用，但當前，促進縣域經濟發展亟待體制和制度創新，需要在管理體制上對縣域經濟進行鬆綁，在有條件的地方實行“擴權強縣”，最終到“省直管縣”。因此，我們需要正確認識市管縣體制的階段性和局限性，從而理解省管縣改革的背景、利弊和著力點。
一、市管縣的由來和歷史作用縣鄉政權體制，以及管理縣的省派出地
區行署，是適應於農村社會和農業經濟的區劃管理方式。而20世紀80年代普遍實施的市管縣體制，是工業和城市經濟，對農村社會和農業經濟管理體制的一種進步。
（一）市管縣興起：經濟轉型過程中的行政體制選擇
從20世紀20年代中國市制萌芽開始，市一直是人口密聚“點”上的一個行政建制，市與縣、城與鄉之間被嚴格封閉、隔離。新中國成立后，隨著城市型政區的發展，市領導縣體制開始出現，建制市逐漸演變為一種廣域型行政建制。當時的市領導縣體制主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設問題而設置的，並無“帶”縣之意。“大躍進”、“人民公社化”時期，市領導縣體制的范圍有所擴大。1958年，國務院先后批准北京、天津、上海三市和遼寧省全部實行市領導縣體制，並逐步在一些經濟較發達地區試點並推廣。1959年9月，為了適應社會主義建設事業要求，特別是為了進一步推進1958年以后的工農業生產的大躍進和農村人民公社化，促進工農業的相互支持，全國人大常委會發布了《關於直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》。此后，這一體制便以法律的形式確立下來，並得以迅速發展。
改革開放之初，隨著經濟社會的發展和經濟體制改革的不斷深入，城鄉經濟發展之間的矛盾越來越突出，城鄉分割、生產重復、流通堵塞、多頭領導、互相牽制等問題變得越來越突出。政府急切需要找到促進經濟發展的新動力、新方式。發揮城市的經濟中心作用，實行市管縣體制，以市帶縣，成為當時的一個可行的選擇。
從微觀的角度看，實行市管縣體制，主要是為了協調城鄉發展，以城市帶動農村﹔而從宏觀角度看，實行市管縣體制，發揮城市的經濟中心作用，主要是為了適應和促進改革開放后中國經濟發展形勢，即農業經濟向工業經濟的轉型。
（二） 市管縣的發展、作用及利弊隨著改革開放和商品經濟的發展，尤其是1982年后，黨中央、國務院充分肯定遼寧省在經濟發達地區實行市管縣體制的經驗，發出《關於改革地區體制，實行市管縣的通知》，並批准了江蘇全省實行市管縣體制，全國各省、自治區都擴大了試點，從而出現了市管縣的新高潮。1983年2月15日，中共中央、國務院又下發了《關於地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合並”。此后，市管縣體制實施范圍逐步擴大，並向西部地區和部分欠發達省份轉移。近年來，隨著地市合並和市領導縣范圍的進一步擴大，特別是在1999年機構改革之后，原地區行署建制逐漸式微，目前僅在一些邊遠省區有少量存在（據統計，1983年尚有138個，到2002年僅存22個）。相反，領導縣的地級市發展較為迅猛，1982年為55個、1987年為152個、1998年為202個，到2001年則達253個，領導著1445個縣級行政區（不含市轄區），分別佔市和縣級行政區總數的95.5%和70%。
在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，實行撤縣建市和市管縣體制的確對推動城市經濟發展發揮了積極作用。在市場經濟的發展要求破除城鄉分割、建立經濟區的同時，生產領域仍處於高度計劃之中，城鄉經濟和不同區域之間經濟的溝通完全建立在城鄉政府間溝通的基礎上，市縣之間的經濟紐帶則依托於市縣之間的行政紐帶。在這樣的政治、經濟體制環境下，通過推行“市管縣”體制，借助行政的力量改變“行政區”以適應“經濟區”的發展要求，整合了行政區和經濟區之間的矛盾，擴大了經濟區范圍，解決了社會轉型初期行政區和經濟區的磨合問題，對經濟和社會的發展起到了促進作用。在當時計劃經濟佔主導的條件下，推行市管縣體制，城市利用自己的經濟實力，通過行政隸屬關系，加強對農業的支援，同時合理地組織商品流通，建立多渠道、少環節的商業體制，有利於城鄉結合優勢得到有效發揮。在市場經濟起步發展階段，市縣分治造成的行政隔絕和城鄉間的經濟壁壘，阻礙了貿易交流和資源流動渠道，城市的資金、人才、技術等優勢沒有得到充分發揮。市領導縣后，行政區的經濟范圍迅速擴大，實現了市場體系發育不成熟的條件下生產要素在行政區范圍內的優化組合，使城鄉、市縣的優勢得以互補，一些鄉鎮等弱小企業在中心城市的支持和幫助下，通過聯合、重組等形式，規模迅速擴大，技術含量不斷提升，經濟效益明顯提高。
市管縣體制在計劃經濟向市場經濟轉型過程中起到了促進城鄉經濟協調發展的作用，但同時，隨著市場經濟體制的逐步確立、經濟社會發展水平的不斷提高，以及一些新情況、新問題的涌現，市管縣體制的弊端也愈益顯露出來。一是市對縣難以起到有力的帶動作用，“小馬拉大車”問題依然存在，這種情況，在廣大中西部地區表現更加明顯。二是市縣在管理上、經濟利益上和發展規劃上的矛盾日益凸顯。市管縣體制主要是依靠行政力量維持，客觀上存在著市侵佔縣的權限、經濟利益的傾向，造成城鄉之間的矛盾，出現了以犧牲鄉村發展城市的情況，而這恰恰與以市帶縣的初衷背道而馳。
與此同時，在市管縣體制下，中國政體到了21世紀初，已經基本形成了中央、省、地級市、縣、鄉的五層政權體制。而這五級政權體制更存在種種弊端，比如過多的流經環節，使政務和法務中所必需的信息傳達放慢，信息量損失和信息失真的概率加大，甚至被篡改。政權運轉的成本和機會成本大大上升，成為國民經濟的沉重負擔，導致政權運作的效率越來越低。雖然五級政權運作投入的成本相當昂貴，但是其提供的服務與投入相比，不成比例，並且使辦事層次增加、辦事環節成倍增多，辦事的時間成本也加大。五級政權體制還存在自我膨脹、制造額外工作的問題，增加了政權內部消耗，摩擦不斷。特別是地級市的各部門，對縣和縣級市的行政審批、收費等大量增加，使縣和縣級市的經濟運行活力下降。此外，鄉鎮一級政權還直接增加了農民的負擔。而目前地級市實際上在財政分成的體制下，上截留中央和省對縣的轉移支付，剝奪一些縣和縣級市的財力來維持其政權運轉﹔一些有財力的地區，通過剝奪一些縣和縣級市的財力來發展所謂的中心城市。為什麼中國的縣域經濟一直很困難，不能得到良好的成長？就是因為上有地市一級政權剝奪和集中，下有鄉一級政權釜底抽薪，上抽下漏。在土地建設指標分配上，規劃、項目和投資等方面，地級市優先，縣和縣級市權力受到壓縮，使中國大部分縣域經濟發展困難，難以發揮小城市在整個國民經濟發展中的地位和作用。
綜上，市管縣體制，業已步入反思調整的階段。
二、推進市管縣向省直管縣改革
如上所述，市管縣體制盡管在曾經的特定歷史階段，符合我國特定的階段性發展需要，起到了一定的正面作用，但同時也存在其自身的局限性。目前，市管縣體制下的五級政權體制，導致政府層級增加，委托—代理成本上升﹔同時市管縣體制在目前不但已經難以達到以市帶縣、促進縣域經濟發展的作用，甚至還對縣域經濟的發展形成了阻礙。在這樣的現實情況下，就需要對市管縣體制進行改革。
（一）省管縣的提出背景針對上文所述的市管縣體制的弊病，需要進行相應的改革。而最直觀的一個改革目的，即為減少目前體制下的政府層級。因此，減少政府治理層級，改由省直接管理市和縣，縮小市的管轄范圍和降低市的行政級別，並改革對應的財政體制的“省管縣”改革，就作為一種最直觀的方案被提了出來。
然而對此，首先需要明確的是，省管縣並不意味著取消地市一級，而是讓縣和地市處在相對平等的層次上﹔區和鄉鎮成為地、市、縣一級政府的派出機構﹔縣財政直接與省分成而不必再經過地市一級的分成，中央轉移支付直接向縣級政府劃撥。因此，對於省管縣的提出，需要明確這一新體制的真正內涵和運轉方式，從而明確進行省管縣改革的真正目的。
其次需要認識到省管縣改革的一個重要背景或基礎在於，改革開放以來，我國地方政府的建設已經發生了巨大的變化。一方面，縣一級政府所在地的交通設施建設日趨發達，而電子政務等新的技術手段也正在顛覆傳統的通訊和政令傳達方式，因此，這在客觀上為壓縮行政層級、確保政令的傳達和貫徹奠定了良好的基礎，使得省一級政府客觀上已經具備了直接管理縣的相關能力。而另一方面，經過公務員選拔體系和多年來教育水平的不斷提升，近年來縣一級政府工作人員的整體素質相較實行市管縣的時期已經有了很明顯的提高，大批改革開放以來由正規院校培養的畢業生，經過考核后進入了縣一級政府工作，而這也為推動省直管縣提供了人才儲備方面的基礎，對於推動這項改革具有重要的意義。
因此，從技術水平和人才儲備兩方面來看，縣一級政府目前已經完全具備承擔地方的公共服務、社會管理等基本政府管理職責的能力，同時省一級政府的政令、法令也能夠以比過去更加便捷的方式下達到基層政府。客觀上，目前我們已經具備了削減政府層級、不再由地市級政府作為中間協調層來行使行政權力的基礎。然而目前縣級行使的行政權力依舊需要地市級政府從中協調，究其根由，還是市管縣體制對政體本身形成了固化。地市級政府，乃至省一級政府，為了自身利益而不願將相關事權下放、將相關權力剝離，加上地方財政方面的利益，是市管縣體制固化的根本原因。
再次需要清醒認識到的一點是，在長期的市管縣體制背景下，我國政府管理層次多，隸屬關系復雜，管理半徑過長，行政分割嚴重，行政成本較高，也主要出自中間層改革滯后，多年沒有解決管理幅度和管理規模過大的問題。在這樣的背景下，如果貿然將地市級政權從縣一級政權剝離，勢必造成省一級可能短時間內無力協調各縣及縣以下政府的相關事務，導致中間行政層級削減后上層與基層政府的管理脫節。因此，在這樣的背景下推進省管縣改革，還有相當多的基礎性工作需要落實。
（二）省管縣的改革利弊分析如前所述，省管縣體制的提出，目的在於降低行政層級過多導致的弊病，解決不同層級政府間委托—代理成本高昂的問題。但與此同時，如果一些基礎性的工作不做好，由市管縣改為省管縣后，可能未必達成預想的目標﹔如果由省政府直接管轄的縣市特別多，雖然可能是層級少了一層，但可能因為管理幅度過大，出現委托—代理的成本同樣升高的問題。因此，改革目前我國的市管縣體制和相應的五級政府體制，真正推進好省管縣改革，需要處理好政府層級、管轄范圍和委托代理機制三者之間的關系。
通過省管縣減少政府層級，比如減少地市政府，勢必會增加省級政府的管理幅度，省級政府內部協調成本上升，省級政府間關系更加難以協調。而這可能會造成上層與基層政權的行政管理不連貫，政府行政管理失靈等一系列嚴重后果。其可能帶來的混亂，會造成省管縣的弊端遠大於其預想的有利之處。
為此，推進省管縣，要在減少政府層級改革同時，推進行政區劃改革，而其重點是劃小省級區域。
如表1所示，對比世界其他國家不難發現，中國一級行政區數量明顯偏少，管轄幅度過大。這與我國層級過多是密切相關的。因此，增加一級行政區數量是減少政府層級的同步改革。
（三）省管縣的試點工作自2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北、江蘇、安徽、山東、江西等省份已經出現了在財政上省管縣的試點，浙江也已經在一些社會管理事務上進行省管縣的試點。
在全國各地的省管縣試點中，海南的經驗最具有典型性，同時也是具備普遍借鑒意義的個案。1987年9月26日，中共中央、國務院發出的《關於建立海南省及其籌建工作的通知》明確要求，建立省直接領導市縣的地方行政體制。海南省直管市縣體制體現出“四個直接”明顯特點：縣一級領導班子由省委直接考核、任命和管理﹔市縣財政與省財政直接發生關系，對市縣的財政轉移支付、專項支付、專項補貼都由省財政直接發放﹔中央、國務院的方針政策由省委、省政府直接指導市縣實施落實﹔所有市、縣委書記都是省委委員或候補委員，直接參與省委的重大決策。
海南省二十余年來的實踐証明，省直管市縣體制有利於降低行政成本，提高行政效能，有利於統一規劃全省經濟社會發展，有利於整合利用重要資源，統籌城鄉、區域協調發展。省直管市縣體制擴大了縣域發展自主權，激發了縣域經濟發展活力。而2008年7月，海南省委五屆三次全會通過了《中共海南省委關於進一步完善省直管市縣管理體制的意見》，決定向市縣下放197項行政管理事項。2009年9月25日，海南省人大常委會審議通過並公布實施《海南省人民代表大會常務委員會關於進一步完善省直管市縣管理體制的決定》，以立法形式將這一改革推向深入，從社會管理職能上徹底實現省管縣體制。
（作者：中共中央黨校國際戰略研究所副所長、博士生導師）
來源：中國黨政干部論壇
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