實現“五個轉變”創新城管執法理念

 城鎮化是實現國家工業化、現代化的必然趨勢，伴隨著城鎮化的快速發展，加強城市管理顯得十分重要而緊迫。城市行政執法在一定程度上體現了一個國家的法治水平，體現了這座城市的文明程度。在我國，城市行政執法還比較年輕，執法理念比較落后，執法體系不夠完善，執法人員素質亟待提升。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出：要“理順城管執法體制，提高執法和服務水平。”“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。”這是十八大以來黨中央對城管執法工作作出的最新部署和提出的最為清晰明確的要求。我們必須從轉變城管執法思想觀念入手，加強創新城市管理模式的研究，不斷為提高城市社會管理科學化水平提供思想和理論保証。嚴格規范公正文明執法。

一、向嚴格執法轉變，堅持法律面前沒有變通

城管作為城市管理執法主體，承擔著法律賦予的使命與責任，是國家意志的體現，代表著法律的尊嚴，任何人都不能違背。但是，在城管執法實踐中，由於缺乏城管專門法律法規保障，城管執法的法律權威受限，監督不力，遇到執法糾紛時，保障執法的法律依據不足，執法者常常成為受害人。這就不可避免地出現以下情況：一是選擇性執法。即在執法過程中偏愛對中小型企業執法，而不願意直接面對社會底層的一些無業人員。二是低標准執法。有的為了完成每月案卷量及處罰額，對待聽話的、經常定點出攤的攤販，按月處罰，形成“養攤”﹔對待流動的、臨時的攤販處罰額高。三是應付性執法。每逢節假日、上級領導檢查日，城管部門就全力准備，突擊執法，而一旦檢查結束、進入常態化執法后，城管執法力度便大幅“跳水”，市容環境又變回到原來的樣子。出現這種情況，是城管人員執法意識不強、使命意識淡化的反映，混淆了執法與維護人民群眾利益的關系，也是思想作風不實的表現。

我們必須從法律的高度深刻認識加強城市管理、維護城市正常秩序的重要性，明確城管人員肩負的神聖使命，盡快實現從選擇性、低標准、應付性執法向嚴格執法轉變。一是樹立法規意識和責任意識，牢記依法履行城市管理的職能是城管部門義不容辭的責任，對行政違法現象視而不見或不按行政執法程序和自由裁量標准辦事，都是對法律尊嚴的褻瀆。二是更新觀念，轉變“法不責眾”、“違法攤點是困難群眾的謀生手段，手下留情”等錯誤認識，堅持法律面前人人平等、制度面前沒有例外，執法過程中沒有弱勢群體，沒有特殊保護對象，任何人隻有在遵守國家法紀的前提下，才能使自己的合法利益得到依法保護。三是樹立“大愛民觀”，牢記執法為民不是為城市添亂、添堵、添霾的少數“民”，而是為最廣大的人民。隻有嚴格執法，維護城市良好的秩序、優美的環境，讓城市更加天藍、樹綠、水清、路潔、有序，為人民群眾提供良好的生活環境，才是真正踐行了黨的群眾路線。

二、向宣傳執法、減少違法轉變，不以執法量、罰款額論英雄

行政處罰是城管執法的重要手段，據統計，有高達300多項行政處罰案由適用於城管執法。由於城管綜合行政執法任務繁雜，特別是在城市繁華地段，邊處罰、邊違法擺設攤點的現象突出﹔在執法力量不足的情況下，抄攤、罰款成為主要的處罰形式。一些執法部門也把完成執法量、罰款額作為檢驗履職盡責的主要標准而作出硬性規定。從執法實踐看，重罰之下不僅沒有達到預想效果，而且往往成為激化矛盾的誘因。主要原因有兩個：一是行政處罰是事后處罰，屬於補救措施，不能起到根本上的防犯作用。二是行政處罰是短期行為，容易引起相對人的抵觸情緒，造成相對人認罰不認錯的情形。

解決這一問題，必須從執法目的出發，調整工作思路。城管行政執法的目的，是為了優化城市環境，維護城市秩序，規范城市居民行為，提升城市管理、現代化水平和文明程度。達到這一目的，行政處罰只是手段之一，行政處罰的形式也是多種多樣的，如，警告﹔罰款﹔沒收違法所得、沒收非法財物﹔責令停產停業﹔暫扣或者吊銷許可証、暫扣或者吊銷執照﹔行政拘留。可見，罰款不是唯一選擇，不是解決一切問題的靈丹妙藥。罰款對於沒有錢的人會加劇對立情緒，對於有錢的人而言起不到任何作用。用處罰得到的效益“執法量和罰款額”，就像“以GDP論英雄”一樣，是摻了水分的效益。必須告別以“執法量和罰款額”論英雄的“政績觀”，樹立以逐步減少違法現象為評價標准的新“政績觀”。從這一執法目的出發，必須嚴格執行《行政處罰法》，據實量罰，綜合使用行政處罰的各項條款﹔必須在行政處罰的同時，做好執法宣傳疏導工作，引導群眾增強法紀觀念，配合執法，自覺守法。一是加強輿論引導。積極發揮報刊、廣播、電視以及網絡的作用，開展多種形式、廣泛深入的城管執法宣傳，營造氣氛，解疑釋惑，增進群眾對城管執法工作的理解。二是加強法制宣傳。深入社區走訪，大力宣傳《行政處罰法》，結合剖析典型案件，讓每個市民明白維護城市的秩序人人有責，行政處罰不是目的，自覺守法、減少違法、保証首都良好秩序才是共同的目標，在這個過程中，城管執法者與每個市民負有同樣的責任。三是把宣傳教育貫穿城管執法全過程。堅持以理服人，讓學法成為城管執法的必經程序。處罰前，先進行法制教育，使相對人明白違反了哪條法規、適用於怎樣的處罰，自覺接受處罰﹔處罰時，登記建檔，簽訂保証書﹔處罰后，定期分析，把多次受到處罰者作為執法的重點對象，研究辦法，綜合運用各種力量，給以解決。

三、向文明執法轉變，樹立城管良好形象

城管執法中，由於引發社會矛盾沖突的個別案例，而把城管推到了輿論的風口浪尖上。分析一些省區市發生的影響城管形象的現象，多有執法者的個人素質所引起。主要表現為：作風、舉止簡單粗暴，執法態度生硬，居高臨下、盛氣凌人。服務不到位，重處罰輕管理、重經濟效益輕社會效益，執法程序不規范、不嚴密、不完整等。這就向我們提出了堅持文明執法的要求。文明執法，就是要在執法過程中體現以人為本的理念，把法的精神同人文關懷結合起來，嚴格不失靈活，公正不乏熱情，有理有節，保証執法行為規范化，科學化，人性化。文明執法不是不敢執法，而是嚴格、公開、公正執法。文明執法是社會精神文明的體現，是社會文明的一個縮影，也是社會文明進步的表現。

向文明執法轉變，必須注重培育執法者的優良素質。堅持使用文明得體的語言。語言表達的方式，反映了執法人員的基本素質和知識水平，一句話可以惹人笑也可以惹人跳，就看你的語言表達方式得不得當。在執法過程中要注意講文明話，對當事人要用尊稱，了解詢問案情要“請”字在先，獲得配合要表示謝意。聲音要宏亮而不凶狠，態度要誠懇而不蠻橫，語言要嚴肅而不粗暴。要講專業話，盡量使用規范的法律術語表達問題，不講多余的話，不講與糾正違規工作無關的話。要有的放矢講話，對於文化素質較低的當事人，說話要簡單、明了、淺顯易懂。對於初次違規而誠懇表示悔改的當事人，應把批評教育寓於期盼的語言中，鼓勵他們有錯必改。對於粗野蠻橫型的當事人，既要態度嚴肅地告知其違法行為的危害和拒不糾正將會承擔的法律后果，又要剛正不阿地講清法規條款，以自身正氣壓倒對方蠻氣。

向文明執法轉變，必須嚴格遵守執法紀律。執法者，是受過教育、具有一定素質的人，要處處體現執法人員高姿態、高素質、守紀律、講文明和作風，堅持“罵不還口，打不還手”。 對隊員管理要從嚴，對市民的過激言行要高姿態包容，任何時候都要嚴禁與管理相對人發生打斗現象。

向文明執法轉變，必須嚴格執法程序。制度是帶根本性的，執法程序是長期實踐經驗的總結，堅持程序就是遵循規律、尊重科學，就能夠避免失誤。為此，必須堅持“教育為主、處罰為輔”的原則，嚴格按照“一說服、二教育、三引導、四警告、五處罰”的程序辦事。強調文明執法不等於放棄行政強制手段，如果對違法行為聽之任之，最終損害的是廣大人民群眾的根本利益。因此，正確使用好行政強制手段，保証執法活動能夠順利進行，恰恰是文明執法所追求的目標。

四、向規范執法轉變，推進城管執法的科學化

長久以來，城管執法被社會媒體褒貶不一的問題之一，就是執法者的自由裁量問題。自由裁量是否准確關系到處罰標准的使用，這往往成為對城管處罰不滿的理由之一。解決這個問題，必須規范執法，減少自由裁量事項。第一，加強制度建設，規范執法程序、內容、標准，建立符合科學發展觀要求的城管行政執法體系，使城管執法項項有標准，事事有依據，杜絕隨意性。第二，堅持實體、程序並重，嚴把案卷質量關。程序是實體公正的保障，在辦結案件中，我們既要重視對案件處理程序的把握，也要重視案件處理的公正性、適當性。第三，完善執法監督。健全並落實網格責任制，強化責任制考核。加強對執法過程的嚴格監督，對存在問題及時查處。同時，把執法人員工作好壞與個人的獎懲挂鉤，增強執法人員責任心。

五、向聯合執法轉變，增強執法效果

黨的十八屆三中全會《決定》明確要求：整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法。這是完全正確的。因為，城管執法肩負著對市容環境衛生、城市規劃、道路交通秩序、工商行政、市政、公用事業、城市節水、園林綠化、環境保護、施工現場、城市河湖等城市管理進行執法。涉及面廣，

僅依靠城管部門“單打獨斗”的管理，勢單力薄，很難滿足在城市化背景下的公共服務需要。原因是：執法領域的繁雜——相對集中處罰權集合了過去諸多部門的執法案由，一些案由專業性、技術性較強，城管隊員缺乏必要的專業知識﹔力量有限——城管屬於執法部門，而非審批部門，在處理一些案件時，城管的執法力度不夠，起不到威懾作用。

我們必須充分聯合各相關單位，開展聯合執法，切實保障執法效果，提高執法的公信力。一是加強信息共享。建立信息共享平台，城管、工商、市政管委、公安等相關職能部門均可通過共享許可從平台獲取共享信息。同時，建立信息共享的協商機制，開展定期的信息共享討論、協商，擴大信息共享面，加快信息共享速度，達到提高信息利用價值的目的。二是加強聯合執法專項整治。建立定期的聯合專項執法制度，成立聯合執法指揮小組，各職能部門要統一協調，分工明確，明確職責，統一行動，優勢互補，提高執法的效果。三是加強事后溝通。建立聯合執法例會制度，各部門要對聯合執法后的轄區違法情況進行統計、分析、形成具體意見。並在聯合執法例會上進行討論、研究。提高執法長效性。（作者單位：北京市西城區城管執法監察局辦公室）