魏后凱：新時期中國城鎮化轉型的方向

當前，中國已經進入城鎮化的戰略轉型期。加快推進城鎮化轉型，全面提高城鎮化質量，實現更高質量的健康城鎮化目標，是推進城鎮化的重要任務。為此，必須盡快擺脫剝奪農民、犧牲農業、高度消耗資源、破壞生態環境的傳統城鎮化老路，以人的城鎮化為核心，立足中國國情，從實際出發，體現中國特色，積極探索各具特點的新型城鎮化模式，堅定不移地走中國特色新型城鎮化道路，為建設具有中國特色的社會主義奠定堅實的基礎。

當前中國城鎮化已進入減速期

一般說來，城鎮化率30%∼70%的區間是城鎮化的快速推進時期。其中，城鎮化率50%是一個重要的轉折點。以此為界，30%∼50%的區間為加速時期﹔50%∼70%的區間為減速時期。當前，中國城鎮化率已越過50%的拐點，2013年達到53.7%，今后城鎮化的速度將逐步放慢，由加速推進向減速推進轉變。然而，由於發展階段和城鎮化水平的差異，未來各地區城鎮化趨勢將呈現不同的格局。總體上看，東部和東北地區已進入城鎮化減速時期，其城鎮化速度將逐步放慢﹔而中西部地區仍處於城鎮化加速時期，是中國加快城鎮化的主戰場。隨著中西部城鎮化進程的加快，中西部與東部地區間的城鎮化率差異將逐步縮小。

未來20年仍將是中國城鎮化的快速推進時期。我們採用經驗曲線法、經濟模型法和聯合國城鄉人口比增長率法對中國城鎮化趨勢進行預測，綜合考慮三種方法的預測結果，到2020年，中國城鎮化率將達到60%左右，根據城市型社會的階段劃分標准，屆時中國將進入中級城市型社會﹔2030年中國的城鎮化率將達到68%，預計到2033年前后達到70%，這意味著中國城鎮化快速推進的空間還有20年左右的時間，之后中國將進入城鎮化緩慢推進的后期階段﹔2040年中國的城鎮化率預計達到75%左右，將進入高級城市型社會﹔2050年中國的城鎮化率將超過80%，達到81%左右，總體完成城鎮化的任務。相應地，到2020年，中國將新增城鎮人口1.26億，2030年新增城鎮人口2.41億，2050年新增城鎮人口3.5億左右。

在新時期，中國推進城鎮化建設具有多重目標。一是城鎮化速度保持適度。2013年∼2030年，城鎮化速度保持在0.8∼1.0個百分點﹔2031年∼2050年保持在0.6∼0.8個百分點。二是市民化與城鎮化同步。要力爭在2025年前基本解決農業轉移人口市民化，實現市民化與城鎮化同步推進。三是城鎮化格局日趨合理。逐步形成分工明確、功能互補、等級有序的城鎮體系和布局合理、集約高效、適度均衡的空間格局，實現大中小城市和小城鎮協調發展。四是城鎮可持續性全面提升。城鎮特色不斷凸顯，城鎮品質日益提高，大幅減少城鎮化的資源環境代價，實現低消耗、低排放、高效率、可承載的可持續城鎮化目標。力爭到2020年全國城鎮可再生能源消費比重提高到13%，綠色建筑佔新建建筑的比重提高到50%以上。五是新型城鄉關系逐步形成。實現城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置，形成“以城帶鄉、城鄉一體”的新型城鄉關系。

推進新型城鎮化的基本方向

城鎮化轉型的核心就是由傳統城鎮化向新型城鎮化轉變。中國人多地少，耕地資源有限，人均資源佔有量少，城鄉區域差異大，農民市民化程度低、成本高，面臨的障礙多，這是中國的基本國情特點。因此，推進新型城鎮化建設，必須立足中國國情，以科學發展觀為指引，推動城鎮化由追求數量向追求質量轉變、由粗放型向集約型轉變、由城鄉分割型向融合共享型轉變、由不可持續向可持續發展轉變，實現更高質量的健康城鎮化目標。

一是走漸進式城鎮化之路。根據資源環境承載能力、城鎮公共設施容量、人口吸納能力和政府財力等，科學確定城鎮化的規模，合理把握城鎮化的速度和節奏，在確保質量的前提下採取漸進式方式積極穩妥地推進。各地城鎮化的規模和速度必須保持適度，必須與經濟發展水平相適應，與工業化階段和產業支撐能力相適應，與城鎮人口和就業吸納能力相適應，與城鎮公共服務設施容量相適應，與區域資源環境承載能力相適應，防止出現超越承載能力和發展水平的城鎮化“大冒進”。拉美國家過度城鎮化的教訓值得深刻反思。

二是走集約型城鎮化之路。堅持節約資源的基本國策，大力推廣城市節能、節材、節水、節地技術，提倡節能節地型建筑，培育節約型生產、生活方式和消費模式，建立高效集約節約利用資源的長效機制，走緊湊節地、高效節約的集約型城鎮化道路，減少城鎮化過程中的資源消耗，提高城鎮資源配置效率。要科學確定各類城鎮建設密度，研究制定各項集約指標和建設標准，強調緊湊、集中、高效的城鎮建設模式，充分挖掘城鎮土地潛力，集約節約利用土地，促使城鎮從粗放發展向集約發展轉變，形成緊湊、高效的城鎮用地格局，建設緊湊型城鎮、緊湊型社區、緊湊型園區、緊湊型村庄，防止城市過度蔓延和無序發展。

三是走多樣化城鎮化之路。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，綜合考慮城鎮承載能力和人口吸納能力，合理引導農業人口有序轉移，推動形成合理分工、協調發展、等級有序的城鎮化規模格局。積極引導城市群有序發展，著力提升其國際競爭能力、自主創新能力和可持續發展能力，使之成為引領全國發展的主導地區和推進城鎮化的主體形態﹔促進大城市產業轉型和功能提升，調整優化空間結構，提高其綜合承載能力，使之成為吸收新增城鎮人口的主渠道﹔加強中小城市和小城鎮基礎設施建設，提高公共服務能力和水平，積極培育特色優勢產業，不斷擴大就業機會，使之成為就近就地城鎮化的重要載體。

四是走可持續城鎮化之路。堅持生態環境保護優先，充分利用自然山體、河流、湖泊、森林、農田等，構建開放的城鎮生態廊道和生態網絡，積極推廣節能環保、綠色低碳技術，加快構筑綠色生產和消費體系，推進生態城市、園林城市、森林城市、環保模范城市和“陽光城市”建設，推動形成與資源環境承載能力相適應的城鎮化格局，促進城鎮發展與生態環境保護深度融合，走綠色、低碳、環保、宜居的可持續城鎮化之路。科學確定開發強度，劃定生態紅線，合理布局生產空間、生活空間和生態空間，建設可持續宜居的美麗城鎮，創造一個生產發展、生活富裕、生態優美的良好人居環境。

五是走智慧型城鎮化之路。堅持城市建設與智慧系統建設相結合的基本理念，綜合利用現代科學技術，積極推動城鎮化與信息化深度融合，加快智慧城市、智慧社區、智慧園區建設，完善智慧型產業體系和交通體系，強化城市智慧管理，依靠智能技術和智慧管理破解“城市病”，智慧地推進城鎮化建設。要加強頂層設計，制定統一的規范和標准，充分發揮社會和民間資本作用，防止各地盲目跟風、各自為戰、貪大求全，大搞形象工程。

六是走和諧型城鎮化之路。要更加注重保障和改善民生，積極推進各項民生工程建設，加強城市危舊房、城中村、棚戶區和邊緣區改造，進一步完善城鎮安全和社會保障體系，高度關注城市各類弱勢群體，制定統一的城市貧困標准和反貧困政策，積極推進和諧拆遷，妥善解決好失地農民就業安置和社會保障問題，有效破解農村留守兒童、留守婦女和留守老人難題，逐步消除城鄉和城市內部雙重二元結構，真正把和諧發展的理念貫穿到城鎮化的全過程和各個領域中，切實處理好城鎮化進程中各種利益關系，構建一個以平等、公正、共享為特征，不同群體和睦共處、相互包容的新型城鎮化格局。

將中西部作為推進城鎮化的主戰場

當前，東部地區城鎮化率已超過60%，進入到城鎮化減速推進時期。2011年∼2012年，東部地區城鎮化率年均提高1.08個百分點，遠低於2001年∼2005年的年均提高1.43個百分點和2006年∼2010年的年均提高1.59個百分點。預計東部地區城鎮化的這種減速趨勢將會持續下去。相比較而言，目前中西部地區城鎮化率尚未越過50%的拐點，今后一段時期內，中西部城鎮化進程仍將會保持較高的速度，短期內甚至會呈現加速態勢。2011年∼2012年，中部和西部地區城鎮化率年均分別提高1.81和1.66個百分點，遠高於“十五”和“十一五”時期，更高於東部地區。由此可見，由於城鎮化階段的不同，目前東部地區已經進入城鎮化減速時期，而中西部地區仍處於城鎮化加速時期，未來中國加快城鎮化的主戰場在中西部地區。中西部地區將成為中國推進城鎮化和吸納新增城鎮人口的主要載體。加快中西部地區的城鎮化進程，不僅有助於推動中西部的就地城鎮化，減少中西部人口向東部流動，緩解東部珠三角、長三角和京津冀三大城市群人口、產業高度集中的壓力，還有助於縮小中西部與東部地區之間的發展差距，促進國土空間均衡開發和區域協調發展。

正因為如此，中央農村工作會議提出“到2020年，要解決約1億人口在中西部地區的城鎮化”。按照《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，如果到2020年中國城鎮化率達到60%左右，以2012年為基數，全國新增城鎮人口將達到1.26億左右。這就意味著，2020年之前中國新增城鎮人口近80%需要依靠中西部地區來吸納。要實現這一目標，還是有一定難度的。從2000年到2012年，中國各地區新增城鎮人口約2.51億人，其中，東部地區吸納45.8%，中西部地區吸納50.3%。因此，要實現中央提出的到2020年“解決約1億人口在中西部地區的城鎮化”，主要有兩種可能：一是到2020年全國城鎮化水平突破60%的規劃目標﹔二是加快推進中西部城鎮化進程，提高中西部吸納新增城鎮人口的比重。但無論如何，未來要把中西部吸納新增城鎮人口的比重從50%提高到近80%，將具有較大的難度。

未來要加快中西部地區城鎮化進程，主要從三個方面入手。一是大力培育建設城市群。中西部地區已初步形成武漢城市圈、長株潭城市群、江淮城市群、中原城市群、成渝城市群、關中城市群等，應認真抓好這些城市群的規劃建設，讓城市群吸納更多的新增城鎮人口，使之成為推進城鎮化的主體形態。二是抓好中小城市和小城鎮發展。由於生活成本和進城門檻低、勞動力資源豐富等優勢，具有家鄉情結的企業家和返鄉農民工越來越願意在離家近的中小城市及小城鎮投資和就業。關鍵是要加強基礎設施和公共服務建設，完善相關配套政策，吸引投資、產業和項目，合理引導人口集聚。三是提高中西部城鎮產業支撐能力。產業是城鎮化的核心支撐。沒有產業的支撐，城鎮化就會缺乏持久的動力，成為“空殼化”。當前，中國的制造業高度集中在沿海地區，而人口主要分布在中西部地區，為促進人口與產業協同集聚，必須積極引導和促進沿海產業向中西部轉移，為中西部創造更多的就業機會。中西部地區要積極優化環境，創造有利條件，從自身優勢出發有選擇地承接產業轉移，把產業承接與產業升級有機結合起來，做到產業承接、污染不承接，而不能來者不拒。

以新型城鎮化引領城鄉發展一體化

伴隨著經濟發展和城鎮化的推進，國內城鄉收入差距通常會經歷從擴大到縮小的“倒U型”轉變，或者城鄉關系從二元分割到一體化發展的轉變。國際經驗表明，城鄉融合和一體化是城鄉關系演進的高級階段。當前，中國人均GDP已超過6000美元，城鎮化率超過50%，已經進入到城鄉融合和一體化的新階段。在新時期，推進城鄉發展一體化必須以新型城鎮化為引領。

首先，新型城鎮化強調以人為本，是一種以人為核心的城鎮化。推進新型城鎮化，必然要求以市民化為核心，消除戶籍歧視、城鄉歧視和區域歧視，為全體居民提供全覆蓋、均等化的基本公共服務，使進城定居常住人口以及農村居民，都能享受到均等化的基本公共服務。在城鎮化進程中，要賦予進城農民與城鎮居民平等的權益，賦予農民更多的財產權利，農民進城不能以放棄農村的財產權益為代價。這些財產包括農民在農村擁有的住房、宅基地、土地承包經營權、集體資產股份等。隨著農村人口向城鎮的集中，在以人為核心的新型城鎮化格局下，農民的減少以及隨之進行的產權交易，將有助於增加農民收入，促進農業規模化經營，刺激農村經濟增長，由此破解“三農”問題。從中國的實際情況看，目前城鎮化水平較高的地區，其城鄉收入差距通常也較低﹔相反，城鎮化水平較低的地區則城鄉收入差距較大。2012年各省份城鎮化水平與城鄉收入差距呈顯著的負相關關系，相關系數達-0.66。這表明，城鎮化的推進將有助於破解城鄉二元結構。

其次，新型城鎮化強調以城帶鄉，是一種城市支持農村的城鎮化。早在2008年10月，中共十七屆三中全會就提出了“工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活”的方針，十八大又提出構建“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。推進新型城鎮化建設，必須堅持以城帶鄉，徹底拋棄剝奪農民、犧牲農業、忽視農村的城鎮化老路，堅定不移地走城市支持農村的城鎮化新路。這樣就要求充分發揮中心城市的輻射帶動作用，更加重視中小城市和小城鎮、衛星城、農村新型社區建設，推動農民就地就近實現城鎮化，依靠就地城鎮化帶動新農村建設。隻有加快推進新型城鎮化，充分發揮城鎮對生產要素的集聚和整合功能，才能輻射帶動周邊農村地區協調發展，在更高的起點上實現以城帶鄉、城鄉互動，提高城鄉發展一體化水平。

第三，新型城鎮化強調城鄉一體，是一種“四化”同步的城鎮化。推進新型城鎮化，必須堅持城鄉一體、“四化”同步，絕不能以耕地大量減少、犧牲糧食和農業為代價，城市的繁榮和增長也不能建立在農村的衰落之基礎上。前些年，個別地方提出消滅農村、消滅農業的做法是錯誤而有害的。農業和農村不僅承擔著保障糧食安全和生態功能的重任，而且為城市居民提供了重要的生態和休閑空間。為此，在推進新型城鎮化的過程中，必須破除城鄉二元結構，打破條塊分割，推動城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置，建立完善城鄉統一的戶籍登記管理制度、土地管理制度、就業管理制度、社會保障制度和行政管理制度，全面推進基本公共服務均等化，實現城鄉居民生活質量的等值化。這種建立在城鄉一體、“四化”同步基礎上的新型城鎮化，將有助於促進基本公共服務均等化和城鄉差距縮小，從根本上破解城鄉二元結構。

當然，城鄉一體化不是城鄉一樣化，在確保基本公共服務均等化、城鄉體制機制一體化和生活質量同質化的前提下，城鄉發展必須實現差異化。農村作為農業和生態空間，主要是提供農產品和生態產品，也是城市居民的生態休閑空間，應當呈現一幅山清水秀、村容整潔、鄉風文明、生活富裕的美麗鄉村景象。要通過城鄉差異發展實現城市讓生活更美好，農村讓城市更向往。對於像中國這樣一個國土面積較大的國家而言，城鎮化水平並非是越高越好，它具有一個天花板或者飽和度。根據國際經驗並結合中國的國情，中國城鎮化率的天花板或者飽和度大約在85%左右。中國不可能像某些城市型小國那樣達到100%的城鎮化率。即使未來中國農業人口比重下降到10%以下，仍有相當一部分非農業人口因工作需要或對農村的向往而願意居住在農村。到2050年，中國城鎮化率將接近這一天花板，屆時中國的城鄉人口結構和空間結構將基本上趨於穩定。

作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長、研究員